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“一带一路”背景下我国国际道路运输管理财政事权划分研究——基于美、俄、法的比较分析
时间:2019/9/30 15:36:07    来源:地方财政研究2019年7期      作者:苏京春 王琰

苏京春  王琰/中国财政科学研究院

 

内容提要:国际道路运输管理对打通经济走廊运输通道、深化区域合作、推进产业升级有重要意义,是开创一带一路国家战略下我国对外开放新局面的关键。国务院201933号文在国际道路运输管理的财政事权和支出责任划分方面迈出重要一步,然国际道路运输管理财政事权在运行实践中仍存在事权归属不明晰、事权与支出不匹配等问题。本文认为,国际道路运输管理事权作为中央事权有其坚守和落实的必要性和可行性,而真正在实践层面实现中央事权,则需要理顺国际道路运输管理财政事权与支出责任、财权、财力的逻辑关系。最后,本文在我国运行实践中所面临难题的反思后,基于国际道路运输事权划分的国际经验,试拟定了理顺我国国际道路运输管理财政事权的对策建议体系框架。

关键词:国际道路运输管理  财政事权  支出责任

 

事权划分一直以来都是学界颇为关注的重要课题。自1994年分级分税财政体制建立从而逐步理顺财权划分以来,许多后续改革都沿着财权划分的线索得以开展,而事权明晰化方面相对缺乏实质性进展,与此同时,事权、财权、财力与支出责任之间的关系也一直在广泛讨论的范围之内,系列改革措施不断出台。党的十八届三中全会提出要明确事权建立事权和支出责任相适应的制度,同时强调保持现有中央和地方财力格局总体稳定。党的十八届四中全会则进一步提出推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。党的十八届五中全会则在实质性举措上更近一步,提出适度加强中央事权和支出责任。鉴于事权改革必然联通至整个国家治理体系的特性,考虑到财权的改革基础,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》〔国发(201649号〕首次使用财政事权这一概念,并提出基本公共服务受益范围兼顾政府职能和行政效率实现权、责、利相统一激励地方政府主动作为做到支出责任与财政事权相适应五大原则。2019710日国务院办公厅又印发了《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔201933号),更是在国际道路运输管理的财政事权和支出责任划分方面迈出重要一步。基于党中央和国务院针对事权做出的系列要求和改革举措,随着一带一路这一国家级顶层合作倡议的提出与落实,我们认为,交通运输领域的国际道路运输管理事权改革仍有继续深入探讨推进的空间。本文从国际道路运输管理的财政事权归属定位着手,依次探讨了其必要性和可行性、相关逻辑、存在的难题、国际经验等方面,最后对可能选择的改革路径提出了建议,以期为此方面的相关研究抛砖引玉。

一、我国国际道路运输管理的财政事权归属定位:中央事权

将我国国际道路运输管理的财政事权划分为中央事权既由国际道路运输管理的受益范围和战略定位决定,也是化解国际道路运输管理事权运行实践中各类问题的关键。我国国际道路运输管理现阶段的财政事权定位很明确,就是中央事权,但是这一定位在其运行实践中却存在诸多乱象,直接影响着我国国际道路运输管理的有效性。

(一)我国国际道路运输管理事权定位是中央事权

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》〔国发(201649号〕提出体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责,跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责。国际道路运输一方面是增进我国与周边国家友好往来的桥梁,有利于维护国家安全与边疆稳定,另一方面是深化区域合作,推动边境贸易和边境地区经济社会发展的重要一环,对开创一带一路国家战略下对我国外开放新局面意义重大。故国际道路运输事权与维护国家主权、国家安全息息相关,有助于国际贸易、国际交流与合作的发展,契合一带一路国家战略的理念与定位,其受益范围并非一县一省,而具有明显的跨区域、跨行业特征,兼具经济效益和社会效益,勿容置疑国际道路运输应被划分为国家事权。早在20141015日召开的全国国际道路运输工作座谈会上交通运输部刘小明副部长就指出,国际道路运输是中央编办明确赋予交通运输部的中央事权[1]

2019710日国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔201933号)秉持适度加强中央政府承担交通运输基本公共服务的职责和能力的基本原则,提出中央承担专项规划、政策决定、监督评价职责,建设、养护、管理、运营等具体执行事项由中央委托地方实施,同时将国家级口岸公路划分为中央与地方财政事权,并进一步明确中央与地方职责,中央承担专项规划、政策决定、监督评价职责,建设、养护、管理、运营等具体执行事项由地方实施。地方承担支出责任是国际道路运输管理财政事权的复杂性决定的,也将充分发挥地方政府区域管理优势和积极性,是国际道路运输管理事权改革顺利推进的保障。现阶段国际道路运输管理财政事权和支出责任划分既可推动国际道路运输管理体制与机制变革,也有助于国际道路运输治理能力提升、治理体系形成。

(二)我国国际道路运输管理的财政事权运行乱象

随着一带一路战略的推进,近年来我国国际道路运输管理快速发展并取得一系列成就,一是国际道路运输政府间合作进一步加强,我国已与21一带一路沿线国家开展国际道路运输合作,签署13个双边、5个多边国际道路运输协定,18个双多边事务级会谈机制建立,国际道路运输网络由点至面逐步延伸、形成,为国际道路运输发展奠定基础;二是国际道路运输服务能力稳步提升,目前年货运量超过5000万吨,年过客量超过800万人次;三是国际道路运输市场竞争力逐步增强,国际道路运输营运车辆超过6.4万量,经营业户达到1458户,其经营专业化、规范化、规模化趋势显著。[2]

国际道路运输在取得一系列成就的同时,也面临保障资金无法落实、行业监管不足等问题,追本穷源,这些问题是国际道路运输事权归属不明晰、事权与支出不匹配在事权运行实践中的直观表现,一方面,在《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔201933号)发布前,国际道路运输管理的财政事权缺乏中央层面统筹规划,导致事权归属不明晰,很多地方这一中央事权的支出责任实际由基层政府承担,但中央并未提供相关的专项转移支付,致使国际道路运输管理的经费保障不够、服务人员不足,无法保证事权履行;另一方面,实践中与国际道路运输管理财政事权履行相关的管理体制不完善,仅少数省份的口岸国际道路运输管理机构由省垂直管理,绝大部分省份延续交通运输管理中省、市、县三级的管理体制,管理层次的不统一导致国际道路运输深层次发展面临重重阻碍。以上问题与交通运输管理体制机制息息相关、触及到国际道路运输发展的深层次矛盾,是国际道路运输进一步发展的制度瓶颈,2019710日国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔201933号)无疑为国际道路运输管理财政事权与支出责任改革指明方向。

二、我国国际道路运输管理财政事权实质性纳为中央事权的必要性和可行性

立足一带一路对外开放重要战略,结合国际道路运输对产业演进、经济社会发展的积极意义,结合现阶段已经在相关文件中对国际道路运输管理财政事权所属为中央事权进行的认定,考虑到实践中出现的诸多乱象,我们认为坚持财政事权为中央事权并从运行层面实质性纳为中央事权具有相当的必要性和可行性。具体可从以下七个方面进行考察。

(一)有利于突破维护国家主权中的两难局面

当下国际道路运输管理财政事权的实际履行者、支出责任的实际承担者均为地方政府,在我国道路运输领域现行行政管理体制下,国际道路运输管理财政事权层层下移,最终多由县级交通运输管理部门承担。事实上,国际道路运输管理的政治性、综合性较强,一方面国际道路运输管理事关维护国家主权和国家安全,另一方面涉及交通、海关、边防、外交等多个部门的协作,特别是我国边境地区多为社会冲突频发的民族地区又具有重要的军事战略要地,这一事权在缺乏中央统筹的情况下由县级交通运输部门实际履行并承担支出责任是有较大风险的,既不利于维稳也不利于维权,在此两难局面下,将国际道路运输管理财政事权纳入中央事权无疑是必要的。

(二)有利于切实推进一带一路沿线国家的合作

一带一路贯通中亚、南亚、西亚、东北亚、东南亚等诸多区域,其沿线国家既有重要的军事战略要地,也有蓬勃发展的经济要地,是我国对外开放的关键区域。国际道路运输是与一带一路沿线国家开展合作与交流的重要交通方式之一,是一带一路战略顺利实施的重要载体。国际道路运输管理财政事权纳入中央事权可在中央层面对国际道路运输管理开展顶层设计,加强国际道路运输管理在一带一路中的战略地位,规划更多国际客货运输路线,以国际道路运输为抓手,促进区域交流合作,推动构建一带一路沿线国家对外开放新局面。

(三)有利于集中推动行业发展和产业升级

国际道路运输管理财政事权纳入中央事权无疑将改变区域间各自为政的低效局面,打破属地原则对市场的割裂、对要素流动的阻碍,一方面可带动国家间基础设施建设,打通一带一路沿线国家经济走廊运输通道,促进国际间要素流动、资源配置和市场融合;另一方面可加强内陆地区与边境地区的联通,促进区域间要素流动和经济合作,推动边境地区经济可持续发展,区域间、国家间的深度市场融合无疑将推动行业发展。此外,一带一路沿线国家与我国可实现经济优势互补,这促进我国产业升级有积极意义。

(四)有利于打破重大运输或跨区域运输尴尬管理局面

目前国际道路运输管理局面尴尬,多头管理、无人管理、根据自己的利益立场进行管理等情况并存,这是我国交通运输领域多年形成的条块结合、以块为主的管理模式决定的,这种管理模式造成事权的行政割裂,产生重大运输或跨区域运输尴尬管理局面,将国际道路运输管理财政事权纳入中央事权可避免事权的行政割裂,破解尴尬管理难题。

(五)有利于有效开展事中事后监督

当下国际道路运输管理财政事权的履行多在县一级政府,一方面中央并未下拨与国际道路运输管理相关专项转移支付资金,另一方面交通运输部尚未单独设立国际道路运输管理机构,国际道路运输在地方的管理体制不一,或实施垂直管理,或实施条块管理,在管理标准上各省也存在较大差距,在此情形下开展事中事后监管非常困难,而将国际道路运输管理财政事权纳入中央事权可实现从中央到地方垂直管理,事中事后监管的监管目标、监管重点、监管标准也可进一步明晰。

(六)有利于切实推动和保障交通便利化

国际道路运输管理财政事权纳入中央对推动和保障交通便利化有积极意义,主要体现在以下几点,一是更好协调省际间、区域间交通运输政策,消除政策阻碍;二是可通过完善国家层面便利运输工作机制提高通关便利化水平;三是推进基础设施互联互通实现道路连通;四是通过清理和规范政府收费,降低国际道路运输企业成本,以营造更好的国际道路运输发展环境,促进交通便利化。

(七)财政事权与支出责任改革为事权划分创造机遇

2016年发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》〔国发(201649号〕为事权与支出责任改革划定时间表,提出到2020年基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架,这为国际道路运输管理财政事权划分创造机遇,大大降低该领域事权改革的难度和风险。2019710日国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔201933号)迈出了国际道路运输管理的财政事权和支出责任的重要一步。在这一改革契机下,推动国际道路运输管理领域体制机制变革,实现国际道路运输管理财政事权与支出责任相匹配,是提升国际道路运输管理治理能力的关键。

三、理顺我国国际道路运输管理财政事权中值得考虑的相关逻辑

坚持财政事权为中央事权并从运行层面实质性纳为中央事权,就需要探索一个可行的国际道路运输管理财政事权的基本特征,而基本特征则基于国际道路运输管理财政事权与支出责任、财力、财权之间相关逻辑的研究和探索。

(一)国际道路运输管理财政事权与支出责任

在国际道路运输管理财政事权定位为中央事权的基础上,国际道路运输管理财政事权是中央政府承担的运用财政资金提供国际道路运输基本公共服务的任务和职能,支出责任作为事权的自然延伸,应由中央承担,即国际道路运输管理财政事权及支出责任应由交通运输部承担,部分事权若委托地方执行,则有必要向地方提供专项转移支付[3]。但实践中上级决策、下级执行的事权划分模式使国际道路运输管理财政事权经过层层委托代理,最终该事权多由县级交通运输机构实际履行,支出责任多由县级交通运输机构实际承担,同时行政管理机构设置不完善、财政资金保障不足对政府职能履行产生消极影响,国际道路运输管理财政事权与支出责任存在严重错配。

(二)国际道路运输管理财政事权与财权

由上文分析可知,国际道路运输管理财政事权的支出责任多由县级交通运输管理机构承担,但县级交通运输管理机构筹集财政收入的能力极为有限,既无收税权、也无发债权,其职能履行多依赖财政转移支付,特别的与国际道路运输管理相关的收费权带来的财政收入极为有限,在实施更大规模的减税降费的政策背景下,收费权产生的财政收入未来有缩减趋势,更难支撑国际道路运输管理的相关行政支出,故国际道路运输事权与财权并不匹配。

(三)国际道路运输管理财政事权与财力

当下国际道路运输管理财政事权与财权不匹配的现状使得该事权履行极大依赖财政转移支付,但中央并未设置国际道路运输管理专项转移支付资金,同时并非所有边境省份都设置省级国际道路运输管理专项转移支付,导致实际承担国际道路运输管理支出责任的县级交通运输管理机构财力保障不足,口岸基础设施建设资金及人员经费保障存在缺口,上级点菜、下级做菜、上级不付钱、下级买单的事权划分状态导致与国际道路运输管理财政事权相匹配的财力明显不足。在国际道路运输管理财政事权实为中央事权的情况下,若该事权委托地方政府行使,则应以中央专项转移支付形式为地方政府提供财力支持,或在国际道路运输管理领域推行垂直管理,加强中央统筹,并借此推进政府层级管理体制改革,以充足财力保障国际道路运输财政事权的履行。

(四)小结:一个可行的国际道路运输管理财政事权的基本特征

由上文分析可知,原则上归属于中央事权的国际道路交通运输财政事权在层层委托后其支出责任实际由县级交通运输部门承担,县级交通运输部门财权与财力不足致使其无力履行事权,国际道路运输管理财政事权由此被架空,将国际道路运输管理财政事权划分至中央事权是破解事权架空难题的第一步,探索一个可行的国际道路运输管理财政事权至关重要。

在事权与支出责任改革的大背景下,一个可行的国际道路运输管理财政事权应有以下基本特征,一是国际道路运输管理财政事权与财权相结合;二是国际道路运输管理财政事权与财力相匹配;三是国际道路运输管理财政事权与支出责任相适应,以实现国际道路运输管理财政事权与财权、财力、支出责任的内在逻辑统一,达成权能统一、权责一致的深层次自洽,破解事权架空难题。而事权与财权、财力、支出责任由错配到适配的根本性转变既是理顺国际道路运输管理财政事权的过程,也是国际道路运输领域体制机制变革的历程。

四、理顺我国国际道路运输管理财政事权中的难题初探

目前我国学术界对国际道路运输的研究集中于便利化[4]、标准化[5],以案例研究[6][7]为主,尚未有文章探索我国国际道路运输管理财政事权问题。本文认为,理顺我国国际道路运输管理财政事权中值得关注和探讨的难题主要集中在以下三个方面。

(一)关于财政事权细节的划分难题

鉴于国际道路运输管理的系统性、网络性、安全性和国际性,细化该领域财政事权极具挑战,首先,事权细化要充分体现国际道路运输管理的受益范围及行业特殊性,明确各项事权由哪一级政府履行;其次,应当意识到事权细化仅是国际道路运输管理财政事权改革的第一步,以此为切入点推进国际道路运输管理领域行政体制改革,构建与事权履行相匹配的行政管理体制机制是实现事权与支出责任、财权、财力相匹配的关键,也是事权履行稳定、长效的保证;最后,要改进国际道路运输管理机构与交通运输部门及海关、公安等部门的协作,明晰各自事权。

(二)关于国际公约财政事权的实质性推进难题

在我国对外开放逐步深化、国际政治经济环境日趋复杂的今天,加入国际道路运输领域的国际公约是我国主动适应、引领全球化的重要举措,也是推动我国国际道路运输标准化、规范化、跨越式发展的关键,但国际公约财政事权是一个多维度的事权集合,国家视角下加入国际公约的战略规划、国际公约的相关谈判、国际公约的执行与推进、与国际公约执行相关的监管等共同组成国际公约财政事权。若将国际公约相关的财政事权划至中央事权,并由中央部门实际履行并承担支出责任,更有利于在全国范围内实现国际公约执行、推进与监管的整体规划、整体布局、整体推动,解决实质性推进难题。

(三)关于双边多边协定相关财政事权的落实难题

一带一路战略背景下,国际道路运输双边多边协定可降低物流成本、提高国际道路运输便利化、推动区域要素流动、增强区域经济活力,是服务经济走廊建设、深化我国与一带一路沿线国家交流合作的重要部分。特别的我国陆上与14各国家接壤,是世界陆地接壤最多的国家之一,国际道路双多边协定的规划、谈判、执行、监管等相关财政事权若缺乏中央层面统筹规划、财政资金调度与分配、执行情况监管与改进,则地方政府在利益驱动下极易将预算资金划至产生更多经济效益的部门,双边多边协定相关财政事权很难落地,其附属的经济效益、社会效益无疑将受影响。若将双边多边协定相关财政事权划至中央事权,并由中央承担支出责任,则可实现战略性眼光替代短视、国家利益取代地方利益的全局性转变,破解双边多边协定相关财政事权的落实难题。

五、国际道路运输管理财政事权划分的国际经验

美国、俄罗斯、德国三国在地理区位上与我国类似,均有多个陆上接壤国,且在国际道路运输管理财政事权划分领域有较多值得借鉴的经验,故本部分围绕以上三国展开。

(一)以财政分权推动国际道路运输发展的美国经验

美国三权分立及联邦制的政治体制使事权法定、财政分权等理念深入人心,也深刻影响美国各级政府架构及职能履行,进而决定了州政府、市县政府在辖区内行政事务上的主导权。美国的交通运输管理实行联邦、州、市县三级管理模式,就道路运输领域而言,联邦运输部下属的联邦公路管理局(FHWA[8]等机构、州政府的道路运输机构、市县政府的道路运输管理机构共同承担道路运输管理财政事权[9],特别的,州政府、市县的道路运输管理承担大部分道路运输管理财政事权,联邦运输部的主要职责为统筹各州之间交通运输规划、政策制定及交通安全管理。具体到国际道路运输管理财政事权,联邦运输部与州政府、市县政府道路运输管理机构共同承担,且充分发挥道路运输领域相关协会(如美国道路运输行业协会)在监管领域的作用,推动国际道路运输发展。

(二)以行政体制改革重塑国际道路运输管理体制机制的俄国经验

道路运输在苏联时期由各加盟国分管,中央层面缺乏专门的管理机构。1990年俄罗斯联邦独立后,几次大规模行政改革重塑交通运输管理体制机制,当前俄罗斯联邦交通运输部的

俄罗斯联邦交通运输部

俄罗斯联邦航空运输署

俄罗斯联邦交通运输监督局

俄罗斯联邦公路署

斯联邦铁路运输署

俄罗斯联邦海运河运署

俄罗斯联邦测绘与制图署


机构组成(如图)、部门职能于2007年确立[10],并实现事权法定,国际道路运输事权被划分为联邦财政事权。

1 俄罗斯联邦交通运输部组织架构

资料来源:根据《国外交通行政管理体制》[11]一书的相关内容整理。

在该组织架构下,各部门职责进一步明晰,俄罗斯联邦公路署[12]承担国际道路运输管理财政事权,主要涵盖制定俄罗斯联邦国际道路运输发展规划;联邦道路上设置俄罗斯联邦边境汽车通行站的合理性分析及决策;按照规定的程序,受理并核发符合政府间国际公路运输协定的国际旅客运输许可证、国际货物运输许可证;确定重件、特大件货物通过联邦道路的运输线路,尤其是符合特殊许可的国际重件、特大件货物的运输[13]。俄罗斯联邦交通运输监督局[14]履行国际道路运输管理领域的监管职责,为国际道路运输管理相关事务的正常运行提供支持,如监管国际公路运输承运人许可证、国际道路运输交通工具通行证的发放

俄罗斯联邦以大规模行政改革支撑国际交通运输事权改革,实现机构改革、政府职能优化、事权归属同步推进,在达成事权法定化、规范化、清晰化的同时,推动交通运输部门体制变革。

(三)以行政立法、事权法定为核心的德国经验

德国社会深厚的哲学思想和悠久的法治传统塑造了它深厚的法律积淀,基于此,德国在交通运输管理相关的行政法领域成果卓著[15],将政府行为有法可依落到实处,鉴于当下我国行政行为监管不足的现状,借鉴德国经验以行政领域立法执法矫正政府行为,对提高政府治理能力意义重大。

联邦交通部和州政府交通运输管理机构两级共同承担德国的道路交通运输管理职责,联邦交通部和州政府交通运输管理机构分别统筹全国及州政府范围内战略、规划等顶层设计;监管职责由联邦交通部下属的联邦货管总局[16]及其11个分支机构承担[17];联邦道路交通运输局[18]负责道路运输的具体事宜如获取驾驶执照、经营行客运或货运车辆的技术要求及注册等相关事项。具体到国际道路运输管理领域,这一财政事权由联邦交通部和州政府交通运输管理机构共同承担,且以联邦交通部财政事权为主。

六、理顺我国国际道路运输管理财政事权的改革方向

事权改革牵一发动全身,国际道路运输管理财政事权与支出责任、财权、财力不匹配从侧面反映我国交通运输领域长久以来体制性机制性问题。明确国际道路运输管理财政事权的中央事权属性是改革的第一步,理顺我国国际道路运输管理财政事权应从以下几方面协同推进。

(一)探索推进国际道路运输管理财政事权法定

法律明定事权是推进社会变革、推动政府行为再造的关键力量,法律对政府行为、公民社会的强约束力是事权改革稳步推进的基石,国际道路运输管理财政事权法定是理顺我国国际道路运输管理财政事权的第一步,以法律形式将国际道路运输管理财政事权确定为中央事权既是中央履行支出责任的保障,也是实现该领域财政事权与支出责任、财权、财力相匹配的关键一步,其示范效应也将推动交通运输领域事权改革。目前虽然国际道路运输被划定为交通运输部的中央事权,但与法律规范的稳定性存在一定距离,缺乏必要的法律权威和约束力,而与国际道路运输相关的法规仅明晰国际道路运输管理的工作机制、规范国际道路运输管理的具体事项,并未明确各级政府应承担国际道路运输管理财政事权,在一定程度上带有无资助命令的特征。因此,本文认为,应将事权划分原则与中央事权涵盖范围在法律层面进行确定和细化,积极切实推动事权法定。

(二)立足我国国际道路运输管理实践,审慎借鉴国际经验

一国的国际道路运输管理事权划分与一国政治体制、国家结构、国家理念、历史文化、经济发展阶段、财政体制等息息相关,我国是单一制国家,在国家结构、政治决策机制、国家治理模式等方面不同于美国、德国、俄罗斯等联邦制国家,故我国的国际道路运输管理事权划分应扎根于中国特色社会主义制度、一带一路国家战略,充分结合财政体制改革特别是事权与支出责任改革要求,审慎借鉴国际经验。美国经验中值得借鉴的是其明晰的政府职责和事权归属;俄罗斯联邦以行政改革重塑国际道路运输管理体制机制,实现机构改革、政府职能优化、事权改革同步推进的改革实践可为当下事权改革提供新思路;德国的事权法定理念及以行政法约束政府行为的实践可供参考。故国际道路运输管理财政事权划分的国际经验仅供参酌借鉴,直接照搬既不科学也可能使相关政策制定与实施面临政策挫败和政治风险。

(三)以事权改革为契机,推动体制机制变革,扭转国际道路运输管理财政事权运行乱象

国际道路运输管理财政事权运行乱象的背后既有国际道路运输管理财政事权与财权、财力、支出责任的错配产生的事权归属不明晰、事权履行无法得到保障等问题,也与国际道路运输管理财政事权履行相关的管理体制不完善息息相关。实践中,事权改革与体制机制变革密不可分,财政事权归属的变化、事权列举细分后各项事权行政归属的改变都可能引发体制机制变革。具体到国际道路运输财政事权,事权改革一方面明确国际道路运输管理财政事权的中央属性,理顺国际道路运输管理财政事权,以列举方式理顺各项事权的行政归属,另一方面以事权与财权、财力、支出责任相匹配为线索探索国际道路运输管理财政事权的内在逻辑。容易发现,国际道路运输管理财政事权改革是政府职能的重新定位、政府行为的再造与优化、政府组织架构的变革、政府治理模式的革新,其各个方面与国际道路运输管理体制机制改革密切相关。故可以考虑以事权改革契机,推进国际道路运输管理体制机制变革,扭转国际道路运输管理财政事权运行乱象。

(四)以中央垂直管理破解国际道路运输管理财政事权架空难题

国际道路运输管理财政事权架空难题的本源是国际道路运输管理财政事权与财权、财力、支出责任不匹配,而理顺国际道路运输管理财政事权的相关逻辑需配合国际道路运输领域体制机制变革,建议以中央垂直管理破解国际道路运输管理财政事权架空难题。目前地方政府在国际道路运输管理领域或延续交通运输管理的省市县三级管理模式或实现省到县垂直管理,地方层面管理架构、管理模式、资金保障差异极大,事权与支出责任无法真正落地,可考虑探索构建中央县三级的国际道路运输中央垂直管理体制,中央垂直管理一方面将赋予中央部门在国际道路运输管理领域的权威性,增强其对地方事务的领导力和统筹力,确保政令畅通、提高行政效率,另一方面也将彻底改变国际道路运输管理财政事权架空现状,垂直管理模式下,地方政府特别是县级政府的经费得以保障,真正实现国际道路运输管理财政事权与支出责任、财权、财力相匹配。在国际道路运输领域探索推行垂直管理也与适度加强中央事权的事权改革内在逻辑相吻合,符合维护国家主权和国家安全、维护市场统一、实施一带一路国家战略、推动对外交流与合作的核心理念与要求。此外,应积极应对国际道路运输垂直管理的实践挑战,特别是中央财政支出压力增大的挑战、国际道路运输管理机构重组挑战、协调垂管后国际道路运输管理机构与交通运输部其他机构及地方其他行政管理机构关系的挑战,确保改革稳健、有序。

 

参考文献:

1楼继伟.推进国际治理体系和治理能力现代化[J].财政研究,201801.

2贾康,苏京春.现阶段我国中央与地方事权划分改革研究[J].财经问题研究,2016(10).

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4刘洋.俄罗斯的交通运输管理体制[J].综合运输,200902.

5王娟,瑞丽市国际道路运输便利化研究[D].大连:大连海事大学,2017.

6王丽梅,推动国际道路运输便利化[J].运输经理世界,201417.

7王先进,杨雪英.国外交通行政管理体制[N].北京:人民交通出版社,2007.

8闫振英,中俄国际道路运输发展研究[J].内蒙古公路与运输,201604

 

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