李明/兰州大学经济学院；龙小燕/中国财政科学研究院
内容提要:地方政府债务管理是政府债务管理的重要构成部分。近期，为应对经济下行压力，我国地方债发行创新高，防范地方政府债务风险不容忽视。文章通过梳理美、英、法、日、加等发达经济体地方政府债务监管方面的政策与做法，总结国际经验，提出经济新常态下加强我国地方政府债务管理的政策建议。
关键词:地方政府债务 风险监管 发达经济体 经验启示
中国经济经历了约40年高速增长后逐步进入新常态，特别是近两年，受周期波动、结构调整、新旧动能转换、国际经贸摩擦等多重因素影响，经济增长面临下行压力。在此形势下，积极的财政政策成为克服经济下行压力的有效工具，加大地方政府债券发行成为“稳增长、稳投资、补短板”的重要抓手。近年来，我国在建立健全地方政府债务监管方面，已采取一系列重要措施，取得积极显著成果。据财政部统计数据显示，2019年第一季度，全国发行地方政府债券14，067亿元，其中新增债券11，847亿元。相比2018年同期发行额2，195.44亿元，增长5.4倍，地方政府债券发行创新高。随着地方政府债务规模的不断扩大，控制债务风险压力剧增，政府债务风险管理体系亟待完善。在当前我国经济发展从高速增长向高质量发展转变、实施积极的财政政策、有效发挥地方政府债券作用的同时，防范地方政府债务风险显得尤为重要。国际经验表明，宏观经济不确定时期，如对地方政府举债不加约束任其过度发展，产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。[1]因此，对中国而言，有必要学习和借鉴发达经济体地方政府债务监管的成功经验，以期为健全我国地方政府债务监管体系提供有益借鉴和启示。
一、全球政府债务概况
举债融资是世界各国地方政府发展经济和改善基础设施等公共服务的重要手段之一，也是发达经济体的通行做法。世界上大多数国家都允许地方政府举债，美欧日等发达经济体发债历史悠久，通常综合运用多种手段对地方政府性债务进行监管，在地方政府债务管理方面积累了许多成功经验。特别是2008年国际金融危机和欧洲主权债务危机以来，发达经济体高度关注地方政府债务管理问题，纷纷采取各种举措进行财金秩序整顿、加强债务管理。2019年初，国际著名评级机构-惠誉国际评级（Fitch Ratings）最新发布的全球政府债务图表（Global Government Debt Chart Book）显示，随着金融环境的稳定和宏观经济的发展，多数发达经济体的债务状况得到明显改善，公共负债显著减少。
据统计，2018年发达经济体政府总债务占GDP比重从2017年的104.5%下降至2018的103.8%，政府净债务占GDP比重从2017年75.1%下降至2018年的74.4%。而新兴市场与中等收入经济体总债务占GDP比重由2017年的48.7%上升到2018年的50.7%，低收入发展中国家的政府总债务占GDP比重从2017年的42.8%上升到2018年的44.1%。[2]欧元区政府总债务占GDP比重于2014年达到最高点91.7%，此后一直回落至2018年的84.4%。欧元区除个别重债国政府债务水平上升外，大部分国家的政府债务水平有所回落，其中:英国政府债务占GDP比重从2017年的87.5%下降到2018年的87.4%，法国从2017年的96.8%下降到2018年的96.7%。新兴市场经济体的政府债务自2012年以来激增50%，从10万亿美元增至15万亿美元。与此同时，中东和北非地区国家的政府债务增长了104%，撒哈拉以南非洲地区则增长了75%。[3]截至2018年末，我国政府债务总体负债率为37%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平；我国地方政府债务率为76.6%，低于国际通行的100%-120%的警戒标准，政府债务风险整体可控[4]。
一般来讲，世界各国地方政府举债方式主要有:发行市政债券、向金融机构借款、向中央政府借款、融资租赁等方式。如英国地方政府通过向中央政府借款、地方政府自行发行市政债券、向银行借款和开展融资租赁等方式举债；日本以发行地方政府公债为主；法国地方政府债务以银行贷款为主，少量发行债券。大多数国家遵循“黄金法则”，注重债务与收入的平衡，即确保政府在整个经济周期中所借债务仅用于投资，而经常性支出缺口完全由税收补足。我国自新《预算法》和国发〔2014〕43号文件以来，逐步规范地方政府举债融资机制，对地方政府债务余额实行限额管理，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式举债。
(一)美国
美国作为世界上规模最大的债务国，地方政府举债历史悠久，地方债通常被称为市政债，早在1812年即发行市政债。200多年来，市政债券是州和地方政府最重要的融资工具，其所筹资金主要用于市政基础设施和公共工程，占州和地方政府负债的比重在50%以上。美国市政债券具有信用好、期限长、收益率高、流动性强等特点，而且交易和持有市政债券享有免税待遇。
美国地方政府债务监管主要有以下几个特点：一是市场化的地方债发行机制。美国赋予各级政府平等的举债权，有近8.3万个不同层级的地方政府有权自主发行债券。发行采用注册制，地方政府可通过承销商和市政债顾问向市政证券规则制定委员会（MSRB，行业自律组织）申请即可发行。各级地方政府依靠行业自律规范市政债市场，发挥市场对地方债的激励约束作用，MSRB作为自律组织，通过制定市政债发行政策，发挥实际监管作用。二是设立专门管理机构。1995年，美国设立地方公债办公室(OMS)，主要职责是对市政债券问题提供专业指导，制定规则约束地方债参与者的行为，促进信息披露和提高市场透明度。机构的设立使市政债券市场更加公平、公正、专业化，通过制定规则对市政债券发行人、中介机构和承销商的行为进行约束，制定信息披露制度维护了投资人利益，构建了公开、透明的市政债券市场。三是独特的地方政府债券的风险防控和危机化解机制。美国地方债处理最大的特点是允许地方政府破产。当政府遇到流动性困境，无法清偿到期债务濒于破产时，需向联邦法院提出破产保护申请，得到核准后，破产后地方政府要进行债务重组。债务重组计划在联邦破产法院和债权人的监督下执行，地方政府破产时，联邦政府原则上不救助，州政府可以参与流动性救助。一旦地方出现债务偿付的流动性危机，需提前制定债务重组、流动性援助、债权人保护等相关预案，以便危机发生后有章可循、从容应对。四是编制中长期建设投融资规划。美国地方政府注重债务长期规划，大都制定了跨年度的资本改善计划（CIP），统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划，管控债务风险。CIP计划期一般为5–7年，每年滚动编制，CIP已成为各地方政府中长期发展蓝图、资本项目建设、财政收支三者之间的综合性计划，纳入CIP的项目必须具有前瞻性，与地方的中长期利益相一致。
(二)英国
英国地方政府在举债机制、债务管理、风险控制等方面积累了大量经验。根据英国法律规定，有征税权的地方政府都可举债。20世纪70年代以前，英国的城市建设主要靠政府投资，财政负担繁重且运营低效。1979年，撒切尔夫人上台后，开启了市场化改革，极大地缓解了政府财政压力，提高了城市基础设施投资效率，使得英国基础设施成本大为降低、服务质量得以提升。
英国对地方政府债务的监督管理主要有以下特点：一是设立债务管理专职机构。1998年4月起，英国在财政部下设独立债务管理办公室（The Debt Management Office，DMO），统一管理国家债务，其主要职责为：落实中央政府债务管理政策，最大限度降低融资成本和控制风险，管理公共工程贷款委员会和削减国家债务委员会，在危机中充当“最后借款人”的角色。二是设定举债的限制指标。英国法律规定，地方政府应将其借款保持在规模控制限额之内，政府债务余额应当低于GDP的40%。英国实施谨慎性举债制度，对地方政府举借债务实施谨慎性制度下的专业管理和自我管理。地方政府举借债务不需中央政府批准，但地方政府举债不能超过自身债务承受能力。在谨慎性制度框架下，地方政府所有借款和债务应当谨慎可靠且具有可持续性。当举债不具有可持续性时，应通过提前支取偿债准备金、出售政府资产、压缩公共支出等方式债还和解决不可持续问题。若以上救助措施失败，中央政府则有权直接接管地方政府，代其行使职能。三是健全的债务核算体系。英国是实施权责发生制改革比较彻底的国家，在政府会计改革过程中，注重核算公共部门占有和支配的全部经济资源，对公共部门的流动负债和长期负债均以权责发生制为基础进行核算。这种做法能全面、完整、准确地反映政府部门的财务信息。英国政府年度预算报告中，既包括核心财务报表信息，还在报表附注中披露了大量解释性、分析性的信息，全面反映公共债务尤其是或有债务状况。四是运用PPP模式化解地方政府债务风险。PPP模式诞生于英国，由时任英国财政大臣诺曼·拉蒙特于1993年出版《新突破》一书时提出，政府将私人资本引入公共服务领域，并鼓励政府与私人部门合作。一方面，缓解基础设施建设资金短缺的困境；另一方面，减轻政府财政预算负担。通过英政府的大力推广，PPP成为英国优化地方政府债务的有效手段。五是建立偿债准备金制度。为应对地方政府的各种偿债压力，英国中央政府建立了偿债准备金制度，要求地方政府编制年度预算时须安排债务本金4%的财政收入用于偿还债务，化解偿债压力。在某些年份，尽管不统一规定偿债准备金数额，但地方政府需根据债务项目、性质和构成的不同，分别设定偿债准备金，以帮助地方政府确定还本付息计划。
(三)法国
根据法国宪法规定，地方政府可以通过举借债务的形式进行融资。20世纪八十年代初，法国经历了从高度集权到地方自治的过程，自治后，发债和借款成为地方政府财政收入的重要来源。1982年分权改革前，中央对地方政府发债进行严格约束，地方政府几乎没有独立的借款权，仅限于向一家银行借款，在中央特许情况下，地方可通过债券形式融资。1982年3月，法国政府规定：省级政府可根据实际情况，自主决定是否发行地方政府债券，不需要中央批准。1987年后，地方政府可以公开竞争形式取得借款，自由选择借款方式和机构。2003年法国新《宪法》对地方政府债券发行自由权予以明确，地方政府可自主决定发债规模等，地方政府的财政独立性进一步提升。
法国对地方政府债务的监督管理主要有以下特点：一是严格的借款管理规定。法国效仿欧盟对地方政府借款做了严格规定，如借款数量、利息偿还、借款对象等。地方政府必须自己偿还借款，禁止地方政府用借款来偿还债务。在预算当中强制要求债务利息的支付。地方政府债务完全纳入了公共预算管理，地方政府负债的形成、偿还和变更等事项必须遵守预算编制程序与原则。二是分权化改革推动地方政府自主发债。法国从20世纪80年代初便开始探索地方分权改革，为地方政府筹集基础设施建设资金，地方政府开始通过发行债券、预算外债务融资和直接向银行贷款等方式进行融资。三是设立偿债基金。为防范债务风险，法国各级地方政府均建立了偿债准备金制度。当地方政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，以降低债务风险。偿债准备金的设置也对地方政府债务扩张行为产生一定的约束。四是构建“五位一体”的监控体系。法国构建了议会、审计法院、财政部、财政部派出监督机构、银行“五位一体”的监督体系。议会对债务预算和支出进行严格审查和事前性监控;审计法院协助议会和政府对地方债发行进行审计监督；财政部债务管理中心制定政府债券具体政策；财政部派驻各地方监督机构，对地方政府负债情况进行常态化督导和检查;银行通过政府开设的发债资金账户严密跟踪地方政府的财政运行状况和对外负债情况。“五位一体”的债务常态化监管机制，提高了监管的覆盖范围与有效性。
(四)日本
日本是中央集权单一制国家，其财政管理体制由三级组成：中央一级，都、县一级，町、村一级。地方政府发债权限曾经集中于中央政府，中央对地方政府发债实行严格审批，地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。日本通过实施分权化改革，授予地方政府借债和发行地方政府债券的权利。
日本地方政府债务监管主要有以下特点：一是举债权限由行政化向分权化转变。日本政治经济具有明显的中央集权特征。20世纪80年代经济泡沫破裂后，中央政府逐步探索分权改革，1999年之前，为防止地方政府债务膨胀，资金过分倾斜富裕地区，确保地方财政健康运行，日本实行地方政府债务审批制度。但随着分权化改革的推进，日本对地方政府债务的管理方式由行政控制型转变为制度约束型，中央政府对地方政府举债的控制越来越多地依靠制度约束，地方政府可自己举债。二是建立完善的地方政府债务风险预警机制。日本通过立法形式，建立自上而下的债务预警机制。《地方公共团体财政健全化法》规定，地方政府须披露4项财政预警指标；在风险管理方面，设置“早期风险预警体系”和“财政重建体系”两类判断信号，当地方财政状况触及“早期预警”信号时，需要地方政府制定“财政健全化计划”，并实行外部监察，如超过“财政重建”标准，将被化为“财政重建团体”，地方政府需制定“财政重建计划”。对赤字率、偿债率等都有早期预警及财政重建的具体量化指标。三是建立健全地方债监督机制。中央对地方政府借款的监督权不仅包括对被提议借款项目的事前授权，还包括对地方政府财政活动的事后监督，形成一套较为严格的审计监督机制。同时，国家会计检查院和地方监察委员会对地方政府债务进行审计监督。
(五)加拿大
加拿大属联邦制国家，其政权由联邦、省、地方政府三级构成。在举债方式上，省及地方政府既可发行地方政府债券，也可向银行借款。因银行借款程序较为简单，信息披露要求低，决策速度快且效率高，地方政府偏好向银行借款方式。
加拿大地方债务管理主要有以下特点：一是较为严格的发行程序。加拿大属联邦制国家，州（省）举借债务一般不需联邦政府批准或同意。但省级政府对省以下地方政府有较为严格的管理制度，如温哥华政府举借债务必须遵循其所属的不列颠哥伦比亚省的“地方政府法”有关规定。二是完善的政府间财政关系法律制度框架。加拿大实行三级财政体制，联邦政府由各省政府组成，省与联邦的关系由1867年《宪法法案》确立，法律明确各省级政府的财权与事权；各级地方议会出台针对本级政府债务管理的法规，使举债有据可循；省证券委员会监管本省政府债券，对省议会负责。三是明确联邦与省政府举债偿债责任关系。省政府对借款方式、债务规模及用途有自主决定权，同时对债务管控、风险预警等承担主体责任。联邦政府对下级政府债务不负担保及偿还责任。从政府间财政关系看，加拿大省级财政独立性较高，事权与支出责任较重，财政收入占比较高；联邦与省政府间收支划分、转移支付和财政基本制度相对稳定；省与地方财政自给率高，省政府可根据本省财政经济状况调整税率和预算；联邦政府转移支付主要用于健康保障、社会保障和区域均等化，其中只有均等化支付资金可用于偿还债务。四是健全债务管理范围。按照加拿大通用会计准则，省级政府不但负责政府自身债务，还负责管理省属公司等非政府机构债务，其所有资产负债情况要纳入省政府资产负债表，政府通过统一管理控制非政府部门的举债行为，减小非政府机构债务对省政府资产负债状况不确定性影响。由于政府信用评级较高，比非政府机构具有筹资成本方面的优势，非政府机构有委托政府进行债务融资的动力。五建立债务风险控制机制。加拿大各省级政府设立由各行业专家学者组成的债务风险管理委员会来制定政府债务策略，监督省财政的债务管理行为，设定债务组合和偿债基金的风险系数等。债务管理部门在风险管理委员会的指导和监督下，定期对债务管理进行风险评估。
三、发达经济体地方政府债务监管经验
（一）完善债务管理体制，强化地方政府责任和风险管理意识
为防范地方政府债务风险，发达经济体虽将发债权限下放，但强化了地方政府的责任和风险管理意识。建立中央宏观管理和地方政府微观管理相结合的债务管理机制，严格遵循债务计划，通过债务权限在中央与地方政府之间适度分权，构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制，严格规范举债程序，根据债务承受能力限制举债规模与期限。
(二)完善地方政府债务管理预警机制
管理地方政府债券的有效手段是建立科学的风险防范预警机制。发达经济体中央和地方政府根据各国国情，建立了具有本国特色的风险管理体系。在举债源头上，中央对地方政府发债进行总量控制；在债务使用过程中，建立约束机制、信用评级、预警系统等监督机制，及时监控债务风险，对中央政府与地方政府科学决策和防范风险发挥了重要作用。
(三)建立专职监管机构监管
从西方发达国家情况看，绝大部分国家都在财政部设立独立的政府债务监管专职机构，承担管理地方政府债务职能。部分国家由司法、审计等部门执行地方政府债务控制与监督职能，配以其他手段形成全方位的监控体系。如法国中央政府委托议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及金融监管机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则由国家会计检察院和地方监察委员会作为审计机构，对地方政府债务资金的来源和使用过程进行监督。
(四)信用评级与信息披露常态化
从西方发达经济体债务信息公开情况看，大多数国家高度重视信用评级在管控地方政府债务中的作用。地方政府举借债务特别是公开发行市政债券前，需由信用评价机构对地方政府进行信用评级。政府信用评级综合考虑地方政府债务存量、偿还历史、财政状况等多种因素，评级机构的评级结果对举债人的筹资成本产生重要影响。此外，定期公开披露包括债务在内的政府财政状况，提高政府债务控制能力。
四、完善我国地方政府债务监管的政策建议
（一)建立全口径债务统计衡量体系，进一步提高地方政府债务管理的透明度
进一步完善政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等制度。加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，完整反映地方政府资产负债情况，确保客观评价地方政府债务风险水平，增强地方政府举债的内外部约束。将政府直接或间接负有偿还义务的各类债务，纳入政府性债务的监控范围，改进政府性债务风险控制指标和标准，使地方政府债务融资规模安全可控。
(二)进一步完善地方政府债务风险预警机制
进一步健全债务风险预警系统、预警指标体系和控制指标，更加客观评估及预测风险。严密监控债务风险过高的地方政府，督促指导其在规定期限内化解危机。
(三)探索建立偿债基金
根据各地需要，为应对可能的债务风险，设立还债准备金，将偿债资金列入预算管理进行专项管理，保证资金能够高效合理运用。同时，为预防债务风险转化成债务危机，应关注债务风险预警方案的设计，逐步建立偿债风险基金、债劵投资者保护基金和债务保险等制度，以缓解地方政府偿债压力，确保偿债来源，降低投资风险。
（四）建立中长期债务融资规划
在经济进入新常态、财政收入增速相对平缓的背景下，地方政府应做好中长期债务规划，内容涵盖所有政府投资项目，与中长期财政规划衔接，准确掌握未来建设资金规模、明确资金来源，盘活资金存量，按照财政可承受能力，做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡，树立长远眼光开展市政公共设施建设。
(五)设立债务专职机构管理政府债务
我国现行省以下债务由财政部门下设预算和国库部门来管理或单独设立债务处，但国家层面还没有设立专职债务机构。目前中国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但效力有限。除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散于相关职能部门及所属企事业单位，债务由多部门分散管理，加上各部门的权责不明确、缺乏沟通和信息交换，导致债务监管效率低下，增加了债务违约的风险。建议国家层面成立副部级的政府债务办公室，充实国家层面的债务管理力量，指导各地的债务统计规模核定、风险防范和不良债务处置的治理工作，促使地方债务监管能力进一步提升。
(六)深化央地财权事权体制
现行财税体制下事权与支出责任不完全对称，地方政府长期面临收支矛盾，自有财力或中央转移支付往往捉襟见肘。各级地方政府为发展经济在不同程度上不顾自身偿债能力、举借大量债务，且部分处于隐性状态。有些地方政府的负债额远超本级财政收入，面临巨大风险。从根本上制止地方政府过度举债，需从国家层面合理划分中央与地方事权与支出责任，合理匹配地方政府事权和财力，缩减地方政府资金缺口，做好债务测算和偿债平衡工作，切实防范地方政府债务风险。
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