章辉  张翼飞/上海国家会计学院

 

内容提要：有效的政府采购管理可以提升财政资金的使用效益，促进政府采购政策功能实现。部分OECD发达国家在政府采购管理方面积累了较好的经验，包括对潜在围标供应商的监测与防范、鼓励中小微企业参加竞标的便利机制、促进绿色采购和创新电子化采购的应用等。部分OECD发达国家的政府采购管理经验，可以为我国政府采购管理机制的完善与优化提供启示作用。

关键词：财政资金  政府采购管理  OECD国家  经验与启示 

 

各国政府越来越多地将政府采购作为实现其任务和更广泛政策目标的战略工具（OECD，2017）。作为我国现代财政制度建设重要组成部分的政府采购制度，同样赋予了政策功能的使命。随着我国政府采购规模的逐步扩大，[1]发挥政府采购政策功能效果的基础条件无疑更加坚实。但能否将这一基础条件转化为现实的政策效果，却需要有政府采购管理体制机制的协调和引导。根据章辉等（2018）的研究成果：在2003-2015年间，我国政府采购政策功能效果综合评分为70.24分，处于“合格”等级。研究认为，我国政府采购政策功能在2003-2015年间，基本得到实现，但距离有效发挥政府采购政策功能，促进公共财政体制建设和支持国家宏观调控的要求，还存在很大的差距。[2]毫无疑问，借鉴发达国家政府采购管理的成功经验，对于及时补上制约我国政府采购政策功能效果实现的体制机制“短板”，是一条切实可行的优化路径。根据中国知网（CNKI）CSSCI期刊的数据显示：在2007-2017年间，我国学者在这方面研究的论文数量还不多、关注的国家还较少（主要是美国，其次是英国和德国，少数学者关注了日本和韩国）。从研究内容来看，宏观制度建设关注较多，具体机制优化关注较少。鉴于此，本文以OECD成员中23个主要发达国家（以下称：部分OECD发达国家）为样本，讨论其在政府采购管理方面的成功做法，以期为我国政府采购管理的优化提供启示，从而助于我国政府采购政策功能效果的实现。

一、部分OECD发达国家政府采购管理现状

（一）政府采购政策功能保障制度建设

部分OECD发达国家政府采购政策功能主要体现在促进绿色采购、促进中小企业发展和促进创新等三个方面，并分别有相关制度予以保障。

表1  部分OECD发达国家政府采购政策功能保障制度

说明：● 表示中央政府层面制度；♦表示政府部门层面制度；■表示制度已撤销；○表示从未制定相关制度；N/A表示资料不可得。

数据来源：http://dx.doi.org/10.1787/888933535240

 

如表1所示，在23个OECD发达国家样本中，除冰岛和日本外（部分资料不可得国家排除在外），所有国家均制定了促进绿色采购、促进中小企业发展和促进创新的政府采购政策功能的保障制度，只是制度出台的政府层级有差别而已。以2016年度为例，为保障促进绿色采购、促进中小企业发展和促进创新的政府采购政策功能实现，在中央政府层面施行保障制度的分别有16个国家、14个国家和13个国家；在政府部门层面施行保障制度的分别有7个国家、6个国家和8个国家；在中央政府层面和政府部门层面同时施行保障制度的分别有5个国家、2个国家和4个国家。如果将2016年度与2014年度作纵向比较，可以发现：部分国家进一步强化了政策保障制度的层级，即在原政府部门层面制度保障的基础上又进一步增加了中央政府层面的保障制度。如在促进绿色采购政策方面，澳大利亚和芬兰两国均增加了中央政府层面的制度保障。

（二）政府采购规模管理

政府采购是财政政策的手段之一，因此，政府采购规模的变化本质上反映了政府采购管理对财政政策执行的力度。

考察部分OECD发达国家政府采购支出占GDP的比重（见表2）。在2007-2015年间，除冰岛、爱尔兰、西班牙、葡萄牙和美国等五国政府采购支出占GDP的比重出现了较明显的下降趋势外（其中爱尔兰降幅最大，达到了37.2%），其余国家政府采购支出占GDP的比重均在增加。其中，增幅最大的国家分别为芬兰（21.8%）、日本（18.6%）和德国（16.5%）。如果从样本国家平均水平看，政府采购支出占GDP的比重从12.65%增长到13.26%，表现出总体上升的趋势，说明政府采购已经成为OECD国家预算执行的主要手段之一。

此外，从样本国家政府采购支出占GDP比重的阶段性波动看，绝大多数国家在2009年达到阶段峰值以后，均呈现不同程度的下降，此后虽有回升，但与2009年相比，仅有比利时、德国、日本、挪威和瑞士等国再次超过2009年的水平（OECD，2017）。这一阶段性变化，正是样本国家为应对2008年金融危机所采取扩张性财政政策的反映，从而也进一步说明了政府采购政策功能属性特征。

表2  部分OECD发达国家政府采购支出占GDP的比重（%）

数据来源：http://stats.oecd.org/

 

考察部分OECD发达国家政府采购支出占财政支出的比重，根据2007年、2009年和2015年的数据（见表3），所选样本国家政府采购支出占财政支出的平均比重均在30%以上，且各年份相对稳定。从样本国家之间比较看，以2015年为例，政府采购支出占财政支出比重最高的前5位国家分别是荷兰（44.5%）、日本（41.2%）、韩国（38.7%）和新西兰（37.2%）；排在后三位的国家为西班牙（23.9%）、葡萄牙（20.5%）和意大利（20.3%）。从单个国家的变化趋势看，将2015年和2007年比较，政府采购支出占财政支出比重增幅超过5%的国家有德国（13.25%）、瑞典（9.62%）、日本（5.37%）和挪威（5.19%）；同时，也有部分国家出现明显的下降，降幅在10%以上的国家有爱尔兰（23.8%）、西班牙（22.9%）、葡萄牙（15.4%）、冰岛（13.4%）和美国（13.28%）。

表3  部分OECD发达国家政府采购支出占财政支出的比重（%）

数据来源：http://dx.doi.org/10.1787/888933533131

 

（三）政府采购范围管理

1.按财政支出功能分类的政府采购范围管理

财政支出功能分类主要反映政府的职能，按财政支出功能分类考察政府采购的范围管理，可以看出在不同的政府职能领域，政府采购制度的执行程度。

表4列示了部分OECD发达国家2015年度按财政支出功能分类的政府采购规模构成。样本国家政府采购规模占比最高的前三项财政支出功能依次是医疗卫生（31.2%）、经济事务（15.6%）、社会保护（12.4）和教育（11.5%），说明样本国家在促进民生保障政府职能的履职方面较多通过政府采购方式来实施。如果进一步考察部分国家政府采购医疗卫生支出规模占比情况，比利时、意大利、日本和德国等国家甚至超过了40%，分别达到47%、44.8%、44.5%和42%，这更加充分说明政府采购在促进政府民生保障履职方面的重要作用。

表4  部分OECD发达国家按财政支出功能分类的政府采购构成（2015）

单位：%

功能分类	一般公共服务	国防	公共安全	经济事务	环境保护	社区事务	医疗卫生	文化和宗教	教育	社会保护
奥地利	11.6	1.4	3.0	22.0	1.3	0.7	35.7	4.1	9.1	11.0
比利时	11.1	1.4	1.9	9.7	3.1	1.1	47.0	2.9	8.6	13.1
丹麦	14.8	4.3	2.6	11.7	1.4	0.6	30.6	5.5	12.9	15.6
芬兰	21.9	4.7	2.3	14.0	0.7	0.9	21.9	3.6	12.2	17.7
法国	8.0	5.8	2.4	12.5	4.3	2.7	38.3	3.9	6.7	15.6
德国	9.5	3.8	3.4	9.6	2.6	1.2	42.0	2.5	7.1	18.4
冰岛	10.8	0.0	5.3	12.0	2.4	1.6	31.1	11.0	16.8	9.1
爱尔兰	6.3	1.2	4.6	15.3	3.2	5.5	33.2	4.2	9.3	17.1
意大利	11.3	3.0	3.2	10.5	8.1	3.3	44.8	4.2	5.7	5.8
日本	6.5	3.2	2.1	14.1	5.8	1.9	44.5	1.5	7.0	13.4
韩国	10.8	11.4	3.0	19.2	4.5	4.8	30.3	2.9	10.7	2.5
卢森堡	9.7	0.6	2.0	22.1	3.7	2.8	30.9	4.9	11.0	12.4
荷兰	6.6	2.2	3.3	12.6	5.0	1.6	36.0	3.2	8.7	20.9
挪威	10.9	6.6	2.5	20.4	4.2	4.3	25.6	4.4	10.9	10.2
葡萄牙	9.9	3.1	5.9	22.2	2.0	2.2	32.2	3.1	16.8	2.5
西班牙	11.0	3.5	3.8	16.9	6.3	2.9	31.5	5.5	10.7	8.0
瑞典	19.0	4.2	2.9	13.4	1.0	3.4	21.8	3.0	15.1	16.1
瑞士	21.8	5.7	5.7	16.4	4.4	1.5	2.2	3.1	18.1	21.1
英国	3.1	10.7	6.0	13.0	4.4	1.3	31.8	2.9	13.4	13.4
美国	9.8	21.3	6.4	23.4	0.0	2.6	13.5	1.4	18.3	3.3
平均值	11.2	4.9	3.6	15.6	3.4	2.3	31.2	3.9	11.5	12.4

数据来源：http://dx.doi.org/10.1787/888933535221

 

2.按政府层级分类的政府采购范围管理

从财政事权的划分来说，中央政府一般承担国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务职责；地方政府一般承担社会治安、市政交通、地方公路、社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务职责。因此，从政府层级分类考察政府采购范围，可以看出政府采购管理在不同层级事权履职中所发挥的作用。

考察部分OECD发达国家2013年度按政府层级分类的政府采购规模构成（见表5），地方政府采购占比为58%，中央政府采购占比为42%。可见，部分OECD发达国家中央与地方政府在采购执行中均发挥了重大的作用（OECD，2015）。从单个国家来看，部分国家政府采购规模结构中，中央政府占绝对优势为主，如新西兰（80%）、爱尔兰（76%）、葡萄牙（70%）和英国（63%）；部分国家是地方政府采购占绝对主导，如加拿大（88%）、比利时（84%）、西班牙（84%）和意大利（78%）。但总体来说，样本国家政府采购规模在中央和地方政府之间的结构特点是：以地方政府采购为主，但中央政府采购也占有非常重要的地位。

表5  部分OECD发达国家按政府层级分类的政府采购构成（2013）

单位：%

数据来源：http://dx.doi.org/10.1787/888933249020

 

二、部分OECD发达国家政府采购管理运行机制

为规范政府采购管理，促进政府采购功能效果的发挥，部分OECD发达国家在长期的政府采购实践中，已探索出较多行之有效的运行机制。其中，具有代表性的运行机制有：潜在围标的检测与防范机制、鼓励中小微企业参加竞标的便利机制、促进绿色采购的保障机制、创新电子化采购的应用机制。

（一）潜在围标的检测与防范机制

围标（Bid Rigging）是指在几个投标人为达到限制竞争、排挤其他投标人的目的，蓄意提高或者压低投标报价，使得某一方中标，从而获取不正当利益的行为。围标的危害在于造成了采购价格的偏高、采购对象质量偏低、不能发挥政府采购通过招投标选择优质供应商的功能。因此，防范围标也就成为各国政府采购中不得不面对的一道难题。部分OECD发达国家政府采购围标的防范机制主要体现在以下几个方面。

第一，构建围标评估系统。围标评估系统是基于历史客观数据的分析，评估存在潜在围标的可能性。如韩国公平贸易委员会（Korean Fair Trade Commission）于2006年制定出了围标指标分析系统（Bid Rigging Indicator Analysis System，简称BRIAS）来检测潜在的围标。BRIAS通过在网上收集大量关于中央和地方政府30天内签订的采购合同，根据投标方式、投标人数量、中标数量、未中标数量、中标价格等指标取数，并按照各指标权重综合评估汇总来判断出现围标的可能性。如某一个公司有非常高的中标率，但是参加竞争的公司很少，则说明存在围标的可能性。BRIAS系统于2006年第一次在韩国政府采购服务中应用，到2014年，已有332家机构，包括国有企业、中央和地方管理机构均采用该指标体系来识别潜在围标的风险（OECD，2016）。

第二，提高采购官员识别围标的业务能力。防范围标可以依靠相关的采购官员，他们对市场行情有比较丰富的了解，熟悉招投标过程，且能与投标人直接接触，具备识别潜在围标的基础条件。因此，OECD许多国家通过加强对采购官员的培训，提高采购官员识别围标的业务能力。如意大利竞争管理局 (Italian Competition Authorities，简称ICA)通过制定防范围标指引，来为采购官员识别潜在围标提供参考。截止2014年底,ICA已经处理了9项在政府采购招标中出现围标的案例；再如挪威竞争管理局 (Norwegian Competition Authority，简称NCA) 于2011年制定了一个检测围标的清单，为采购官员识别围标提供帮助。NCA还定期为采购官员举办关于检测围标、区分合法与违法投标的研讨会和讲座等（OECD，2016）。

第三，引导投标人的行业自律。让投标人了解围标的危害也是防止围标发生的有效手段。如瑞典竞争管理局 (Swedish Competition Authority，简称SCA) 对潜在投标人制定了一个基于网络的交互式指导，目的是帮助潜在供应商, 特别是没有政府采购经验的中小型企业了解围标及其危害。交互式指导网站会通过一系列常见问题和解答,帮助中小企业自我评估是否可以参加竞标和在何种条件下投标。这种模式的优点是可以使潜在投标人在较短时间内熟悉相关规则，晓以利害，引导自我约束（OECD，2016）。

第四，构建防范围标的社会舆论环境。有效的社会舆论环境有利于压缩围标行为滋生的“土壤”。如英国通过广泛开展了公共意识运动（Public Awareness Campaigns）来发动社会公众来抵制围标的行为。具体通过会谈、宣传等多种方式,帮助社会公众识别围标和认识围标的危害，构建防范围标的社会舆论环境。再如澳大利亚竞争和消费者委员会 (Australian Competition and Consumer Commission，简称ACCC)注重在特别重要的政府采购项目之前进行公众宣传，揭示在政府采购中发生投标非法行为对社会的危害。并向潜在投标人发放“卡特尔行为（Cartel Conduct）如何影响您本人和您的企业”指南, 以警示参与卡特尔行为的后果。

（二）鼓励中小微企业参加竞标的便利机制

利用政府采购合同授予促进中小微企业的成长，是样本国家政府采购政策功能的重要方面。在确保投标过程中供应商能够充分竞争的同时，又能有效鼓励中小微企业参与竞标，部分OECD发达国家主要通过设置有利于中小微企业参与竞标的便利机制来实现。这些便利机制主要有：拆分招标、针对中小企业的文书或指南、培训和讲座辅导、简化程序等。

将政府采购合同分解成若干小合同，是样本国家最常见的扶持中小微企业参加政府采购投标的机制设计。根据OECD的统计资料（OECD，2015），在23个OECD发达国家样本中，共有21个国家实施拆分招标的措施；另外，有20个国家制订了中小微企业文书或指南、17个国家开展了针对关于中小微企业如何参与政府采购投标的培训和讲座；有15个国家为扶持中小微企业参与竞标而采用简化程序。以样本国家中的意大利为例，意大利政府在供应商协会办公室设立了供应商培训服务台（Supplier Training Desks，简称STDs），其目的在于为企业,特别是微型、中小型企业提供关于如何使用电子采购工具的培训。根据OECD 2014年的统计资料，到2013年，意大利97%的政府采购项目有中小微企业承接。进一步考察意大利微型企业参与政府采购投标的项目规模，可以发现大多为政府采购预算金额较低的项目，主要集中在10万到30万欧元的项目，占微型企业投标项目的65%（OECD，2014），这也充分表明了拆分招标等便利机制对促进中小微企业参与政府采购竞标的针对性效果。

（三）促进绿色采购的保障机制

随着经济发展与公民环保意识的增强，政府采购的环境保护功能日益受到关注，而来自社会公众的压力也促使政府部门在财政资金使用上要率先体现环保导向。国际上一般将政府采购为促进环境保护而实施的行为称为绿色采购（Green Procurement）。尽管绿色采购的定义并不是很明确，但其基本功能，即为促进环境保护而实施已成共识。如欧盟委员会将绿色采购定义为相关部门为环保目的而购买对环境负面影响较小的货物、服务或工程的过程（OECD，2017）；也有部分学者将绿色采购定义为环境责任公共采购（Environmental responsible public procurement）、环境产品采购（Environmental product procurement）等（Michelsen等，2009）。部分OECD发达国家为促进绿色采购而采取的保障机制主要体现在以下几个方面。

第一，构建法律框架。协助政府部门将绿色采购纳入采购过程管理当中，帮助相关部门实现绿色采购目标。如韩国环保部颁布的2005法案（Act of 2005）要求国家机构在采购时候需要优先购买有环保标识的产品，这一法规使得对环保产品的采购大大增加，到2012年韩国政府对环保产品的采购金额高达17270多亿韩元，环保产品的数量从2004年到2012年间增加了3.8倍（OECD，2015c）。

第二，明确绿色采购标准。如瑞典政府一直致力于为各级政府在采购业务中增加定义较为规范的绿色采购标准，并发布可用的工具，这些工具使得采购人无需花费时间和成本来构建自己绿色采购标准（OECD，2015c），这样不仅为采购人节约了成本，也使得绿色采购标准得到了高度的统一，也提高了标准的权威性。再如荷兰的基础建设和环境部（Ministry of Infrastructure and Environment）下属的公共工程部（Public Works）在评价采购流程和相关产品属性的时候，主要关注两个环境指标，即二氧化碳的排放和对环境的影响（OECD，2015c），从而促使相关部门在采购中增强对二氧化碳排放的特别关注。

第三，增强环保意识。政府采购官员和社会公众的环境保护意识的强弱程度会对绿色采购产生显著的影响。根据意大利调研结果，环境保护意识越强，绿色采购就越容易成功实施（Testa等，2012）。为增强环保意识方面，葡萄牙公共行政共享服务局（Public Administration Shared Services Authority）通过实施交流计划，邀请了欧盟委员会在葡萄牙7个不同城市开展了道路秀（Road show）来宣传葡萄牙的公共采购系统和绿色采购战略，借以提升公众的环保意识，以达到优化便利实施绿色采购的舆论环境和文化环境的目的。

（四）创新电子化采购的应用机制

电子化采购（E-procurement）是指在整个政府采购周期（包括采购需求评估、选择供应商、合同管理，以及后续监督或采购绩效评价的全过程）中利用电子技术来更换或重新设计传统纸质采购流程（OECD，2017）。显然，由于电子化采购的信息优势，可以使采购效率得到较大程度的提高，也有利于对政府采购政策功能实施的监控，进而增强政府采购运行的开放、透明和公众的信赖。

根据对23个OECD发达国家的考察，电子化采购应用的主要环节包括：招标公告、提供投标文件、提交投标书、逆向拍卖、中标公告、提交相关票据等。从电子化采购系统的建设看，样本国家的电子化采购系统一般是由中央平台和具体实体部门的电子采购系统组成。从电子化采购系统的功能看，在样本国家中，政府采购中标通知和合同签署情况都可以在中央电子采购系统查询；除丹麦、瑞典和英国在专门采购单位的电子采购系统和网站上公示招标文件外，其他样本国家均可以通过中央电子采购系统查询招标文件（OECD，2017）。此外，部分国家将电子化采购系统与其他电子政务系统实现互联互通（如奥地利、比利时、意大利、日本和韩国），实现政府采购信息与商业注册、税务登记、政府预算以及社会保险等电子政务信息共享，从而有效打破政府部门内部的信息壁垒，提升政府工作运行效率。值得一提的是，在样本国家中，芬兰、葡萄牙、意大利和韩国等国家正探索利用电子化采购系统的信息优势，来实现对政府采购项目的绩效评价。

另一方面，电子化采购的应用，使得政府采购部门的内部控制有效性大大增强。一般而言，政府采购内部控制的关注点有：是否遵循相关法律、行政程序和财务制度等, 其主要内容包括财务控制、内部审计和管理控制。以德国为例，内务部（Ministry of the Interior）下属的联邦采购代办处（Federal Procurement Agency）由于采用电子化的工作流程，能够很便捷的集中各部门所有和采购活动相关的信息，并提供所有关于采购环节的记录，这些信息和记录可以为德国内务部的内控管理提供必要依据或线索。

三、对我国政府采购管理的启示

（一）构建防范围标的政府采购机制

政府采购中供应商的围标行为，不仅是采购人遭受采购对象“质次价高”的损失，更恶劣的是违背了政府采购“公平和诚实信用”原则，极大地损害了公众利益和政府威信力，给政府采购市场带来了极坏的影响。也正因为如此，所有政府采购制度成熟的国家，都将防范政府采购围标作为工作的重中之重。反观我国现行的政府采购机制设置，对围标行为的防范机制却严重缺乏。部分OECD发达国家关于供应商潜在围标行为检测与防范机制的成功运用，给我国政府采购构建防范围标机制提供了较好的借鉴。无论是构建围标评估系统、提高采购官员识别围标的业务能力，还是引导投标人的行业自律、构建防范围标的社会舆论环境等机制设置，对我国政府采购机制的完善，都具有很强的适用性和可操作性。同时，还可以通过出台明确和严惩围标行为的部门规章，做为我国现有政府采购法律法规的必要补充，起到对破坏政府采购市场规则少数不法分子的威慑作用。

（二）探索政府采购促进中小微企业成长的新举措

我国《政府采购法》第九条将促进中小企业发展作为政府采购的功能之一。财政部也连续多年将利用政府采购促进中小企业发展纳入年度政府采购工作要点。与此同时，地方政府也相应结合地方实际，对如何利用政府采购促进中小微企业发展出台了地方规章。如河南省针对政府采购工程招标投标活动中存在的歧视中小企业等问题，发布监督函。[3]再如，四川省针对落实政府采购支持中小企业政策提出两项重要创新举措：一方面，面向中小企业采购的政府采购预算执行未达规定比例的将被扣减第二年预算，另一方面，对金融机构向小微企业以成交合同融资提供贷款产生的损失，纳入财政金融互动政策范围给予风险补贴。毋容置疑，我国在利用政府采购促进中小微企业成长方面取得了一定的效果，但与我国中小微企业发展的现状以及国内就业市场对中小微企业成长的期待还有很大的差距。究其原因，政策执行的“落地难”是一个重要因素，而政策执行“落地难”又与政策实施的可操作性或便利性有关。我们完全可以借鉴部分OECD发达国家的做法，通过设置有利于中小微企业参与竞标的便利机制来提高其参与政府采购的现实性，如拆分招标、针对中小企业的文书或指南、培训和讲座辅导、简化程序等，都是值得借鉴的做法。

（三）完善绿色采购机制

我国政府采购关于绿色采购的实施，主要是对每年度国家相关部委以文件形式确定、公布的节能产品政府采购清单和环境标志产品政府采购清单的执行。与部分OECD发达国家相比，我国绿色采购还存在较多有待突破的制度机制约束。如法规还不健全，我国政府采购法虽然作出要“保护环境”的原则性规定，但政府采购法实施条例却没有就“保护环境”条款进行详细说明。另外，我国也缺乏绿色采购的明确标准，从而给实际执行工作带来较多不便。再有，我国尚未建立绿色采购的监督体系，包括绿色采购的监督主体和监督指标等，缺乏有效的约束和问责机制。

（四）优化电子化采购方式

我国政府采购电子化进程近年来得到了较快的发展，基本实现了招标公告、提供投标文件、提交投标书、网上评审、中标公告等主要流程的电子化应用。但与部分OECD发达国家相比，我国政府采购电子化应用还可以在以下方面进一步优化：一是探索将电子化采购系统与其他电子政务系统实现互联互通，实现政府采购信息与商业注册、税务登记、政府预算以及社会保险等电子政务信息共享，从而有效打破政府部门内部的信息壁垒，提升政府工作运行效率。二是按照全面实施绩效管理的要求，探索利用电子化采购系统的信息优势，来实现对政府采购项目的绩效评价。三是借助政府采购电子化提升政府采购部门内部控制的有效性。

 

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