毕淑娜/中国农业大学
内容提要：在我国，农民是耕地生态保护的最主要提供者和耕地休耕制度的最终利益受损者，实施合理的生态补偿是推进我国耕地休耕制度的重要保障。本文总结美国土地休耕计划生态补偿效率效果的经验，结合我国国情对其进行借鉴，对当前我国各地实行耕地休耕生态补偿的试点以及之后的全面推广提供参考，以提高我国耕地休耕生态补偿效率与参与主体积极性。
关键词：耕地保护 休耕制度 生态补偿 效率
一、引言
当前，我国粮食生产稳步发展，但国内外粮食价格严重倒挂，国内粮食面临阶段结构性过剩的困境，加之经济社会的不断发展使得土地资源超负荷利用，土壤污染现象严重，已经威胁到我国农业的可持续发展与生态安全。耕地作为重要的农业资源，是经济社会发展和生态文明建设的重要物质基础，实行休耕使其得以实现自我修复，是对耕地最好的保护。因此，基于耕地保护和“藏粮于地”、“藏粮于技”等战略目标考虑，2015年10月29日通过的“十三五”规划明确部署“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并且要求“建立耕地保护补偿制度”（习近平，2015）；同年中央一号文件进一步提出要“通过轮作、休耕、退耕等方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区展开综合治理”（新华社，2015）；2016年7月农业部会同中央农办等联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，正式在部分地区推行耕地轮作休耕试点；2016年11月30日，国家发改委会同国土资源部等部门联合印发了《耕地草原河湖修生养息规划（2016-2030年）》，提出耕地修生养息要因地制宜，采取“养、退、休、轮、控”，积极探索耕地资源保护与利用的协调发展。
2016年是我国耕地轮作休耕的开局之年，重点强调以保障国家粮食安全以及不影响我国农民收入为前提。在我国，农民是耕地生态保护的最主要提供者和耕地休耕制度的最终利益受损者，实施合理的生态补偿是推进我国耕地休耕制度的重要保障。当前国内关于耕地休耕制度的研究主要从以下两个方面展开：一是研究我国当前实行耕地休耕制度的必要性与可行性，从恢复地力、农业供给侧结构性改革和农产品质量方面分别分析了轮作休耕的必要性、重要性和紧迫性（崔和瑞等，2006；黄国勤等，2017；赵其国等，2017）。二是研究国外经验，主要是对美国、欧盟、日本等土地休耕计划及其补偿项目进行总结分析与经验借鉴（卓乐等，2016；饶静，2016；）。
美国等发达国家实行土地休耕计划已经有几十年的历史，可以说是世界上土地休耕制度最为完善的国家，其主要目的在于恢复农业用地土壤质量，改善生态环境，其次是缓解美国农产品过剩带来的压力( Megan，2014)，与中国当前实行耕地轮作休耕制度所处背景相似，具有较大的参考价值。与在土地休耕制度上已经取得较好成果的美国等国家相比，我国正处于起步探索阶段。本文尝试总结美国土地休耕计划生态补偿效率效果等方面的经验，结合我国国情开展对比分析，对当前我国各地实行耕地休耕生态补偿的试点以及之后的全面推广提供有益参考，以提高我国耕地休耕生态补偿效率与参与主体积极性。
二、相关概念与理论基础
（一）耕地轮作休耕的内涵
轮作（corp rotation）是不同年度或不同季节在同一块耕地上有序轮换种植不同作物或由不同的复种方式组成（黄国勤等，1997）。例如冬天在稻田里种植萝卜或绿肥（年内轮作），也可以在同一块耕地上今年种水稻、明年种玉米、后年种棉花等许多种植物轮流种植（年间轮作）。我国早就在西汉时就出现了轮作制度，北魏《齐民要术》中就已经提到了“谷田必须岁易”和“麻欲得良田，不用故墟”，充分体现了作物轮作的必要性，有关于“凡谷田，绿豆、小豆底为上，麻、黍、故麻次之，芜菁、大豆为下”等记载也准确记述了古代的轮作顺序（钱晨晨等，2017）。合理的轮作是用地养地相结合的一种科学的生物学措施，有利于土壤养分的均衡利用，病虫害的防治以及土壤肥力的调节。
休耕（fallow）是在一段时间内只耕不种或不耕也不种的一种土地修生养息的方式。根据休耕时间的长短，可以分为季节性休耕、轮作休耕和全年休耕（黄国勤，2017）。休耕使得耕地得以短暂休息，减少土壤水分、养分的消耗，有利于地力恢复，为以后农作物更好地生长创造优良土壤条件。
（二）生态补偿的定义及对耕地生态补偿的解释
在国外，很多国家采用环境服务付费（PES）的政策手段，基于“受益者分担”的原则，调动人们参与生态环境保护的积极性，实现外部性成本的内部化（尹国庆等，2016）。本文涉及到的生态补偿概念与国际概念相似，依据我国《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出的“谁受益、谁补偿”原则，通过财政、生态购买等经济手段，实现生态保护外部性内部化。耕地轮作休耕生态补偿是耕地所有者将自己的部分或全部耕地实行轮作或休耕，政府对实行轮作休耕的农户进行补偿，包括但不仅限于现金补偿，基于国家财政转移支付、项目支持、就业安排等多样化补偿方式，有效保障轮作休耕土地所有者利益的一种制度安排。
（三）生态补偿效率的内涵
效率的经济学含义为资源有效配置不存在帕累托改进，即没有任何一个人可以通过资源配置在不使其他人处境变坏的前提下使自己的处境变好。就生态补偿而言，作为一项环境政策，在一定的项目投入下能够带来的环境效应、生态效应、社会经济效应实现最大化，则可将该生态补偿项目定义为有效率的（Farley et al.，2010；Kroeger，2013）。进一步分析，生态补偿效率主要取决于参与主体在追求自身利益的同时能否实现社会总体利益的目标，即对个人收益与项目最终实现的生态服务供给量进行损益比较（赵雪雁，2012）。从生态服务供给量与生态服务供给成本两个角度出发，国内外研究表明生态服务提供过程中的竞争水平、有效激励、交易成本等，都是影响生态补偿效率的重要因素（袁伟彦，2015）。
（四）耕地生态补偿的理论基础
1.外部性理论
轮作休耕生态服务是典型的具有外部性特征的产品。解决外部性有两大基本思路，一是借助市场机制，二是实行政府管制。由于耕地轮作休耕的生态系统服务提供者为分散的众多农户，其生态保护行为产生的生态效应和社会经济效应的受益者并不局限于其自身，而是整个社会，这就决定了初始产权界定的难度，高额的交易费用便不可避免。因此，解决外部性更有效的方法是政府管制即庇古理论，通过采用相应的补偿机制实现耕地轮作休耕生态服务正外在性的内部化。
2.公共产品理论
轮作休耕生态服务同样是典型的公共产品，具有消费非竞争性和受益非排他性的典型特征。同时该项生态服务覆盖面广投资规模大，私人部门无法独自承担决定了轮作休耕生态服务作为一项公共产品，政府必须在其市场供给过程中发挥重要作用。郭升选（2006）提出公共产品的供给并不能仅仅依靠政府管制与免费提供，像生态产品这样的公共物品仅仅依靠政府提供是不够的。与众多生态系统服务产品一样，耕地轮作休耕生态服务的提供并不意味着私人部门无法参与，政府应该创造公平的竞争环境，鼓励私人部门参与，政策推进与市场机制相结合来提高耕地轮作休耕生态服务作为一项公共产品的供给效率。
三、美国土地休耕计划与我国耕地休耕制度运行情况
（一）美国土地休耕计划
二十世纪三十年代以来，美国在生态恶化、水土流失严重、洪灾频发的背景下提出了土地休耕计划，是美国农业长期以来的一项基本国策。至今已陆续颁布并实施了二十多个农业法案，均对耕地休耕及其补偿有所涉及，形成了以法律为依据的较为完整的耕地休耕补偿政策体系（郑雪梅，2016）。
以休耕保护储备计划（CRP）为例，自1985年通过以来已持续实施30多年，是覆盖面最广的一项休耕政策。2002年至2012年，美国农业资源与环境保护项目共计投入资金565亿美元，其中208.6亿元用于土地休耕项目（USDA-NRCS，2013），2012年共0.3亿英亩耕地加入休耕计划，支付补贴为16. 94 亿美元，农户参与比例约为20%（FSA of USDA，2012）。主要通过在休耕土地上采取相关植被保护性措施（种植耐久性草木等）来修复土壤侵蚀严重或生态脆弱的农业性用地，由政府对自愿参与该计划的农户进行资金补贴、特定激励等。同时为了防止土地休耕对农业生产带来的负面影响，美国土地休耕计划规定参与休耕计划的面积不能超过当地农业土地面积的25%（Jerry et al.，2001）。
回顾美国土地休耕计划的运行，它是一项由国家推行并实施的基本国策，涉及到国家、州和土地所有者三个层面的参与主体。但该计划是自愿性质的，土地所有者可以根据自身土地生产经营状况选择是否参与土地休耕计划，提出项目申报，由国家审批土地所有者的参与申请、提供生态补偿资金等，地方州政府主要负责因地制宜地提供休耕计划实施的技术支持与参与工作，并协助国家筛选符合参与需求的农户。作为一项公共物品，美国在实施休耕生态服务计划时还充分利用市场机制提供各项信息，对计划的实施、补偿对象的筛选、补偿标准等进行动态的调整。例如休耕计划的实施与农产品价格波动关系密切，当价格走低时，登记土地休耕计划的面积就会增加，反之减少，补偿机制就会随之进行动态调整。
从政府层面来看，政策推进与市场机制相结合实现了收益最大化，美国土地休耕计划（CRP）成功实施了30多年便可说明国家层面上的收益大于成本，其带来的巨大的生态效应与社会经济效应也是美国政府长期实施该计划的强大动力。从土地所有者层面来看，具有较高的参与自主性，可以根据其自身土地的成本—收益状况来决定是否参与该项计划，并依据自己相应的期望补偿标准签订合约获得期望的补偿资金，较好地保护其自身收益；除此之外该项目补偿期限长，且可根据土地所有者的意愿相应延长。土地所有者作为美国土地休耕计划的直接获益群体，显然具有足够的动力参与休耕。
（二）我国耕地轮作休耕制度
在“十三五”规划明确部署“探索实行耕地轮作休耕制度试点”之前，我国吉林、陕西、河北、安徽、云南等省份基于当地农业土地资源的状况，在地方政府的主导下已经有耕地轮作休耕的案例实践（黄国勤等，2017；钱晨晨等，2017）。2016年7月《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（以下简称《试点方案》）的印发代表着我国从国家层面正式开始推行耕地轮作休耕制度试点工作。本轮耕地轮作休耕主要从北方农牧交错区和东北冷凉区展开轮作试点500万亩，其中黑龙江250万亩、内蒙古自治区100万亩、吉林100万亩、辽宁50万亩；从生态退化地区、地下水超采严重区、重金属污染区、石漠化地区等展开休耕试点，其中河北省黑龙港地下水漏斗区（衡水、沧州等）实行“一季休耕、一季雨养”的季节性休耕100万亩，湖南省长株潭重金属污染区实行连年休耕10万亩，西南石漠化严重的25度坡耕地两季作物区实行三年连年休耕4万亩，西北生态脆弱严重退化的一季作物区实行连续三年休耕2万亩。2017年轮作休耕试点面积进一步扩大，轮作扩大至1000万亩，休耕扩大至200万亩（雄飞，2017）。
从试点推行情况来看，农户自主参与程度较低，总体为政府自上而下推行耕地轮作休耕制度，配合相应的现金补偿以保证农户收益不减少。2016年中央财政整合部分项目资金14.36亿元，对轮作休耕参与主体进行补偿，轮作地区每年每亩150元，河北省季节性休耕地区每年每亩补助500元，湖南省全年休耕区每年每亩补偿1300元，西南（贵州、云南）连年休耕区每年每亩1000元，西北连年休耕区每年每亩补助800元（戴正宗，2016）。在资金补偿方式方面与一般农业生态补偿资金分配方式相似，中央财政将补偿资金分配到省级，由省级按照实际试点推行情况因地制宜发放现金或粮食实物补助，落实到县（乡）后再兑现到户。
我国实行耕地轮作休耕制度试点，相关利益主体同样涉及到了中央政府、地方政府以及农户。其运作方式与美国土地休耕计划不同的是自上而下推进的制度性措施，耕地轮作休耕较退耕还林等工程总的来说更加倡导尊重民意，不搞强迫命令，但农户的主观能动性仍然较小，并没有正式的契约，而是依靠中央到地方到农户各级贯彻执行政治指令来实现。
四、基于生态补偿效率的对比分析
通过休耕制度实现耕地保护，离不开休耕补偿制度的配合与推动。向农户保护耕地提供休耕补偿本质上属于生态补偿范畴。对补偿效率的关注是做好耕地保护的一项重要手段。
首先，要关注有效筛选服务提供者。Kroeger（2013）认为生态系统服务提供者的筛选是从潜在的可参与主体中选择更有效率的参与者并制定合理的补偿水平的过程。美国的土地休耕计划是政府与土地所有者依据双方的供求状况共同制定实施完成的，农户可以根据自身的成本收益，申报休耕土地面积，并就愿意接受的补偿金额进行投标，政府根据环境效益指数（EBI）进行评估筛选，直接与土地所有者签订协议。这种运行方式隐含了一种竞争的市场机制，既可以区别不同土地所有者的偏好与收益，而且竞标的方式能够防止出现过度补偿同时提高成本效率。而我国耕地轮作休耕制度由政府统一规划，地方与农户被动参与，个人偏好未能有效表达，不能很好地区别个体间的成本收益以准确弥补其机会成本等。相比之下，我国采用传统的政策制定与执行的方式进行耕地轮作休耕生态补偿，难以区别个体对整体目标的贡献程度及其相应的收益，最终难免出现“搭便车”现象。
其次，要关注有效的差别化激励手段。美国实行土地休耕计划补偿时根据不同土地相对的生产率与土地租金价格，对各个地方不同类型的耕地制定不同的补偿金额，期间根据市场机制进行相应调整，实行补偿标准的差别化和多样化，在提高补偿效率的同时弥补不同参与者的成本，有效提高土地所有者的参与积极性。我国耕地轮作休耕补偿标准在大范围的地区间实现了差异化，但并未根据实际的耕地类型与经济发展水平进一步实现多样化补偿标准，无差别的补偿会影响补偿激励作用的有效发挥。
最后，要关注有效的监管机制。美国土地休耕计划直接与土地所有者签订协议，有明确规定的公开申请筛选机制，且有一套科学的环境效益指数（EBI）评价系统并根据实际环境问题进行不断更新，使得休耕补偿标准公开透明、有据可查，同时兼顾了效率与公平。我国耕地轮作休耕制度自上而下推进，地方与基层政府有一定的补偿资金的分配权利，但未制定统一的补偿操作流程，且不直接与农户签订协议，相关补偿标准无据可依，农户对政府补偿标准的不了解、不信任势必会增加沟通成本，影响耕地轮作休耕制度的实施效率。
五、结论及启示
生态补偿作为解决生态环境公共物品供给不足的手段，正在耕地休耕过程中逐步发挥出重要的作用，研究生态补偿效率对于耕地生态保护的有效供给具有重要价值。本文通过对比中美两国土地休耕生态补偿的实施效率分析得到相关结论启示：
第一，我国耕地轮作休耕参与农户的筛选过程中应该充分考虑引入市场机制，考虑农户的偏好及基于成本收益的农户需求，提高补偿成本的有效性；第二，建议根据耕地类型与补偿对象的不同特性，建立有差别的激励机制，有效区别不同个体对生态环境整体目标的贡献程度，加强农户的参与积极性，提高激励作用的有效性；第三，应建立统一的评价体系与补偿操作流程，直接与农户签订协议，减少补偿中间环节，保障农民利益，提高耕地轮作休耕制度实施的有效性。
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