廖 乾/中国人民银行广州分行

 

    内容提要：我国自实施国库现金管理以来，由于操作工具单一，在熨平库存波动和协调宏观政策方面，效果欠佳。本文结合我国实际情况，通过借鉴西方发达国家在国库现金管理工具设置、目标和运用上的先进经验，提出关于扩展我国国库现金管理工具的实施路径：短期内应强化流动性管理，引入商业银行活期存款与调回工具，对交易对手进行分类管理，提高工具运作效率；中期内应深耕精细化管理，将政府债券纳入交易范围，实行国库库存目标余额管理，建立专业操作机构；长期则应统筹兼顾内外两个方面的目标需求，紧跟金融市场环境变化，持续做好国库现金管理工具的创新发展。同时，为确保上述路径的有效实现，还应做好提升预算管理水平、深化国库单一账户制度改革、完善金融机构与市场体系建设等配套改革。

    关键词：国库现金管理工具  货币政策  政府债务  流动性管理  精细化管理 

 

    国库现金管理作为熨平国库库存波动、促进财政资金保值增值的重要手段，受到各国财政部和央行的高度重视。从实践上来看，相较于西方发达国家国库现金管理诞生于上世纪70年代，形成了灵活完备的工具类型、层次分明的目标体系以及高效科学的运作架构，我国国库现金管理工作自2006年才启动，并长期停滞在将商业银行定期存款作为唯一操作工具的阶段，使国库现金管理的效果难以充分发挥。从研究上来看，已有的文献表明，国内对国库现金管理的现有研究，主要集中在对国外国库现金管理的经验介绍（张文、李宗宝，2016）、国库现金管理对货币政策的影响（王旭祥，2010）、国库现金管理与政府债务管理的协调配合（周长军，2016），缺乏对各类国库现金管理工具及其适用场景的深入探讨。本文的创新之处在于，在全面回顾梳理我国中央和地方国库现金管理工具发展历程、实践效果与不足的基础上，通过深入分析西方发达国库在国库现金管理工具设置、目标及运用上的具体做法，总结提炼出国库现金管理工具设置及运用应满足的条件和规律，从而结合我国实际提出关于扩展国库现金管理工具的短期、中期、长期实施路径及配套改革建议，具有较强的政策和现实意义。

    一、我国国库现金管理工具的发展历程和实践效果

    （一）我国国库现金管理工具的发展历程

    我国国库现金管理遵循“从易到难、稳妥有序”的分步实施原则，在实践中分为中央国库现金管理与地方国库现金管理两个层面，二者在操作工具的设置与扩展方面具有不同的节奏。总体而言，我国国库现金管理工具的萌芽形态是中央银行活期存款，2002年12月《国库存款计付利息管理暂行办法》发布，规定从2003年1月1日起对存放在中央银行账户上的国库库款余额按照单位活期存款利率按日计算并按季结算计息。而我国真正意义上的中央与地方国库现金管理工具则分别出现于2006和2015年。

1.中央国库现金管理工具

2004年8月，为缓解年底国债到期兑付压力，降低政府债务成本，财政部以混合式招标方式提前兑付三期记账式国债，首次通过市场化方式提高国库现金的使用效益，被认为是中央国库现金管理的初步尝试。2006年6月，财政部和人民银行联合印发《中央国库现金管理暂行办法》，首次从制度层面引入国库现金管理的概念，并明确规定中央国库现金管理的操作工具包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。2006年12月6日，我国实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作，规模为200亿元，期限为3个月，标志着我国国库现金管理工作的序幕正式拉开。在历时十余年的中央国库现金管理实践中，除2006年和2008年分别开展过1次买回国债的操作外[1]，2009年以后我国中央国库现金管理的操作工具全部为商业银行定期存款。表1展示了历年我国中央国库现金管理的操作工具及操作规模、期数等。

表1  2006年-2016年我国中央国库现金管理工具运用情况

单位：亿元/次

资料来源：中国债券信息网。

 

2.地方国库现金管理工具

相较于中央层面，我国地方国库现金管理的正式开展时间更晚。近十余年来，在国库集中收付制度改革[2]和经济快速增长的基础上，地方国库的闲置库款急剧上升。受利益驱动，不少地方政府采取一些隐蔽或变相的方式开展国库现金管理，主要包括：依托财政专户开展财政资金定存、使用国库现金替政府部门提前偿还银行贷款后由其向国库分期还本付息、对向政府重点项目提供优惠贷款的银行分配国库现金定存、通过公开招标将国库现金定存于商业银行。2014年12月，财政部和人民银行出台《地方国库现金管理试点办法》，规定地方国库现金管理的操作工具为1年期以内的商业银行定期存款，并确定北京、上海、广东、深圳、湖北、黑龙江6个省（市）为试点地区。2015年2月15日，上海率先实施第一期地方国库现金管理操作，规模为400亿元，期限为6个月，成为地方国库现金管理工具的首次规范运用。2016年，地方国库现金管理试点地区扩围至21个省（市）。表2展示了2015年-2016年我国地方国库现金管理工具运用的试点情况。2017年，地方国库现金管理在全国各省级层面全面放开。

表2  2015年-2016年我国地方国库现金管理定期存款操作情况

单位：亿元/次

资料来源：根据各地国库现金管理中标公告整理。

 

    （二）我国国库现金管理工具的实践效果和不足

    1.有效降低库存现金水平，大幅提升国库资金收益

    自国库现金管理实施以来，通过将中央和地方国库的闲置资金余额以定期存款形式存放到商业银行，不仅有效降低国库库存现金水平，而且大大提升国库资金收益。从中央层面来看，2016年末商业银行定期存款余额7500亿元，占当日中央级库存余额（库存余额=国库库存现金+商业银行定期存款）的63.8%，库存现金降低过半。当年实现定期存款利息收入75.85亿元，相当于同等规模国库资金存放中央银行账户获取活期存款利息收入的11倍。从地方层面来看，以广东省级国库现金管理试点为例，2016年末商业银行定期存款余额560亿元，占当日广东省级库存余额的85.3%，降低库存现金效果更超过中央国库现金管理操作。当年实现定期存款利息收入10.12亿元，相当于同等规模国库资金存放中央银行账户获取活期存款利息收入的7倍。

    2.熨平库存波动效果不佳，支付流动性保障难度大

    由于我国国库现金管理工具仅能开展投资方向操作，没有反向对冲操作工具，且国库现金管理操作时点与库存波动规律的匹配性较低，因此熨平库存波动的效果不太理想。以广东为例，2015年-2016年，该省省级每日库存余额（含国库现金管理定期存款）的标准偏差为275.43亿元，离散系数为0.31；而同期每日国库库存现金（不含国库现金管理定期存款）的标准偏差为281.99亿元，离散系数为0.54，分别扩大2.9%和74.2%，显示地方国库现金管理试点后库存波动不降反升（见图1）。

同时，由于商业银行定期存款的期限固定，在缺少融资工具的情况下，当税收意外减少或支出意外扩大时，容易出现临时性支付缺口，甚至面临提前支取的风险。2015年-2016年，广东省级国库可用于支付的库存现金的最低日余额为94.17亿元，同日国库现金管理定期存款余额为560亿元，但当天前10个工作日的财政支出高达619.08亿元，显示国库现金管理工具运用后对支付流动性的保障难度加大。

图1  2015年-2016年广东省级国库库存规模变动情况（单位：亿元）

数据来源：国家金库广东省分库。

 

    3.一定程度弥补货币政策传导缺陷，但严重缺乏与政府债务管理协调

    在与货币政策协调方面，货币当局、国库部门和财政部门建立了国库现金管理三方协调机制，各期工具运用均考虑对市场流动性和货币政策的影响，且操作以公开招标进行，中标利率的市场化水平较高。通过“国库现金招标→确定中标利率→影响货币市场利率→影响金融机构存贷款等利率”作用机制，能够弥补我国货币政策传导渠道单一、利率传导机制不畅的缺陷，帮助引导货币市场利率走向。由图2可知，2006年-2016年中央国库现金管理中标利率与同期上海同业拆借利率（shibor）走势高度一致，相关系数达84.7%，证明中标利率的市场化水平较高。且作者通过实证检验进一步发现，中标利率是shibor利率的格兰杰原因，说明国库现金管理能够对货币市场利率走向进行一定的引导。

图2  2006年-2016年中央国库现金管理中标利率与同期shibor利率

数据来源：中国债券信息网、上海银行间同业拆放利率网站。

 

    与财政、央行共同开展国库现金管理不同，中央和地方政府债务均由财政部门单独统一管理，因此二者在协调上缺乏组织基础。国库现金管理的操作期限在1年期以内，而国债和地方债的发行期限全部集中在3年-10年，二者协调也缺乏期限基础。技术层面的割裂，加上我国预算管理体制不完善的现状，通过“政府在GDP考核压力下向财政下达发债指令→财政发行政府债券，政府债务上升→预算管理水平不足导致国库库存余额高企→盘活财政存量资金要求、资金追求收益的天然属性→开展国库现金管理”的演化路径，就形成了目前我国国库库存高企、政府开展国库现金管理热情高涨、政府债台高筑的“三高”局面。

表3  全国国库库存、国库现金管理和政府债务规模对比

单位：亿元

资料来源：中国债券信息网、财政部预算司网站。

 

    总体来看，我国国库现金管理工具的运用虽然发挥了一定的正面效果，但同时也存在较多的问题和不足，迫切需要从优化工具类型设置和完善工具运作机制等方面予以解决。

    二、西方发达国家国库现金管理工具的经验及对我国的启示

    （一）美国

    1.工具设置。美国国库现金管理工具既包括投资工具，也包括融资工具。具体分为三类：一是国库税收和贷款（TT&L）票据投资计划，包含商业银行定期存款、活期存款以及活期存款调回，是美国国库现金管理工具体系中每天都要使用的基本工具；二是发行短期国债，主要包括4周、13周、26周等期限品种，紧急情况下还会发行期限在10天内的现金管理券；三是买回长期国债，当预算出现连年盈余时，对长期国债进行买回操作，以降低政府债务成本。其中，商业银行定期存款、活期存款、买回长期国债属于投资工具，作用在于消除过多的国库闲置资金；活期存款调回、发行短期国债属于融资工具，作用在于弥补国库库存临时性缺口。

    2.工具目标。美国国库现金管理工具的目标有三个：一是保障政府开支能够及时、准确地支付；二是及时收回应收的财政资金；三是消除闲置的国库现金余额，将闲置资金用于投资或买回未到期的政府债务。其中，第一和第二个目标侧重于国库资金的安全性和流动性管理，第三个目标侧重于收益性管理，体现了美国国库现金管理目标的层次性。在具体操作中，通过运用国库现金管理工具开展投、融资调节，将联邦政府的国库单一账户余额维持在50亿美元左右，当财政收入增长较快或国库现金流波动较大时，则将目标余额调高至70亿美元。

    3.工具运用。美国国库现金管理工具的运用由联邦储备银行和财政部的财政服务局共同负责。为控制操作风险，美国对国库现金管理工具的交易对手实施分类管理，将参与国库现金管理的商业银行分为代收机构、留存机构和投资机构三类。其中，代收机构仅代收税收，资金需及时划转至联邦储备银行；留存机构也代收税收，在提交足够质押后，可将代收税收作为活期存款持有；投资机构除具有留存机构职能外，还可接受从联邦储备银行转入的活期或定期存款。

    每天上午9点，美国财政部和联邦储备银行通过电话会议交流国库现金流预测情况，并就当天国库库存余额和国库现金管理操作规模达成一致。当预测值或实际值超过目标余额时，国库将超出部分投资到参与TT&L票据投资计划的商业银行活期存款账户或定期存款账户，其中活期存款投资由国库向需要资金并有足额质押品的接收投资机构实施；定期存款投资则通过公开招标方式进行，存款金额和利率由招标确定，存款期限多为3-19天，一般不超过90天。当预测值或实际值低于目标余额时，国库向商业银行发出存款调回通知，将部分活期存款转入国库单一账户。对规模较小的机构，国库至少提前3-5个营业日发出存款调回通知，一般每月1-2次，调回金额为国库在该机构活期存款余额的50%或100%。对于大型机构，国库可随时发出调回通知，1天内可能有多次，调回金额酌情而定。除此之外，国库还会定期与不定期发行短期国债来保证国库支付需要，有效维持库存稳定以减少对货币市场的冲击。

    （二）加拿大

    1.工具设置。加拿大国库现金管理工具包括四类：一是定期存款拍卖，分每天上午、下午两场进行，这是加拿大实施国库现金管理的主要工具；二是买回政府债券，买回对象为一年半内到期的基准债券；三是发行短期国库券，由加拿大银行在财政部确定的年度债券发行计划内，根据现金流预测情况、市场承受能力和自身资产负债表来确定每期发行规模；四是发行现金管理券，作为短期国库券的补充，可在任何工作日发行，一般期限在3天至1个半月。其中，定期存款拍卖和买回政府债券属于投资工具，作用在于消除过高的国库库存余额，降低政府债务成本；发行短期国库券和发行现金管理券属于融资工具，作用在于国库现金需求高峰时段为政府提供低成本、高效率的融资。

    2.工具目标。加拿大国库现金管理工具的目标有四个：一是确保有足够的国库现金余额来满足日常政府开支，保障国库资金流动性；二是对国库现金管理风险进行有效控制；三是最小化国库现金持有成本；四是实现高效率和低成本的融资。其中，第一个目标是加拿大国库现金管理工具的核心和首要目标，与第二个目标共同关注对国库资金的安全性与流动性管理；第三和第四个目标则是在确保核心目标的前提下，侧重对国库资金的收益性管理。

    3.工具运用。加拿大的国库现金管理工具运用由财政部与加拿大银行共同负责，双方设立了多个层次的协调机构来保障国库现金管理工具的有效运作。在交易对手管理上，加拿大为参与定期存款拍卖的金融机构设置了一定的准入门槛，包括专业资质、信用等级、技术能力等，并对信用等级或资质条件不同的参与对象在质押担保、拍卖额度、拍卖场次等方面有差别规定。

    加拿大银行根据次日国库现金日终目标余额及国库现金流预测情况，确定次日定期存款拍卖的规模和期限。拍卖于每日上午、下午分别进行一场，上午拍卖规模为国库单一账户余额超出支付计划和预留缓冲的剩余部分，下午拍卖的对象为上午流标的标的，以及即将日终余额与目标余额之间的差额。此外，当面临政府基准债券大规模集中到期时，则实施买回政府债券工具，用于平滑国库现金的支付节奏，避免国库库存大起大落。当预计国库库存余额面临融资缺口时，则启动发行短期国库券或国库现金管理券工具，以使国库现金余额维持在安全水平，保障对未来现金流出的支付能力。

    （三）法国

    1.工具设置。与美国、加拿大国库现金管理工具体系以商业银行存款为核心不同，法国国库现金管理工具体系以金融市场操作为主导。法国国库现金管理投融资工具主要为国债回购和逆回购，此外投资工具还有银行存款、向与其签订流动资金交换协定的欧元区国家提供贷款，融资工具还包括无担保借款和向欧元区国家借款，必要时招标发行期限为2-6周的超短期国库券。其中，国债回购和逆回购占总交易金额的比重超过80%。

    2.工具目标。法国国库现金管理工具的目标主要有两个：一是确保任何情况下政府财政支出义务的正常履行，避免国库账户出现透支；二是积极运作临时闲置的国库现金，采用最优渠道提升资金收益。其中，第一个目标在于确保国库资金的安全性和流动性，第二个目标在实现国库资金的收益性。在具体操作中，法国国库署通过运用国库现金管理工具，将每天国库单一账户的日终余额控制在1亿欧元。

    3.工具运用。法国国库现金管理工具的运用主要由经济财政工业部下属的国库署和法兰西银行共同负责，同时国库署与国债一级交易商签署协议，由后者负责承销招标、买卖国债并保证二级市场流动性。为加强对工具运用效果的管理，法国建立了以收益合理性和余额控制水平为主体的国库现金管理工具运用绩效评价指标体系，并由议会直接进行监督。

法国高度重视国库现金预测对工具使用决策的支持作用，每年年初即对未来12个月的每日国库现金流进行初步预测，再根据情况变化对预测结果进行滚动更新。为增强国库现金流预测的准确性，法国建立了一套完善的协调机制，一方面提升财政预算收支管理的精细化水平，另一方面保障预测部门全面、及时获取与国库现金流预测相关的各类信息。当国库现金余额预测值超过目标值时，法国国库署运用国债逆回购、银行存款等投资工具降低实际库存，提高投资收益；反之，则运用国债回购、发行国库券等融资工具补充库存临时缺口，保障财政计划执行。

    （四）对我国的启示

1.国库现金管理工具兼顾投融资需求

为有效开展国库现金管理，西方国家普遍建立了投资工具与融资工具为一体的工具体系，可选的投融资工具结构完善、类型丰富、灵活方便，既可以面向商业银行开展存款投放与调回操作，又可以直接在货币市场上开展金融工具操作。当国库库存余额超过理想水平时，则相机实施最优的投资工具以减少过多的闲置资金，提高资金收益水平。当国库库存余额低于理想水平时，为保障财政支付需要和国库资金运行平稳，则相机采取合适的融资工具补齐库存缺口。这种能够兼顾投融资需求的工具体系，充分保障了国库现金管理的科学实施与库款余额的稳定，促进了国库现金管理效果的提升。

2.国库现金管理工具服从国库现金管理目标

从西方国家国库现金管理的目标表述与实际操作来看，国库现金管理工具的设置与运用服务于一个多重目标体系，即实现国库资金的安全性、流动性与收益性。由于“三性”之间本身存在矛盾，且国库资金不同于企业的生产经营型资金，不以追求利润最大化为最终目标，因此西方国家在国库资金“三性”管理层次上，基本遵循了“在安全性、流动性的基础上，再追求收益性”的目标框架。同时，为保障国库现金管理目标的实现，科学决策现金管理工具的运用，西方国家均建立了一套完善的国库现金流预测机制，以此来决定国库现金管理的操作工具、操作时点、操作期限与操作规模，提升国库现金管理的精细化水平。

3.国库现金管理工具符合金融市场环境

    国库现金管理工具与金融市场环境是“鱼”和“水”的关系，脱离金融市场环境的国库现金管理工具就相当于无水之鱼、无本之木。法国丰富的国债品种、成熟的货币市场给国债回购和逆回购交易带来了极大便利，来自法国及其他发达国家的20多家大型金融机构充当国债一级交易商，同时利率市场化程度高也有利于管理部门对国库融资成本的控制，保证了国库现金管理工具的顺利运用。因此，只有使国库现金管理工具与金融市场环境相匹配，才能保障工具效果的充分发挥，进而促进国库现金管理目标的实现。

    4.国库现金管理工具注重与相关政策协调

国库现金管理工具对国库库款余额的调节，会直接影响中央银行资产负债表规模，进而导致货币供应量和市场利率的变动，因此，西方国家普遍由财政部和央行共同协商决策国库现金管理工具的运用，并实行国库库存现金目标余额管理制度，以减少国库库存波动对市场流动性和货币政策的影响。

此外，国库现金管理源于西方国家应对财政收支压力的需求，并且买卖国债是其重要的交易工具，国库现金管理与政府债务管理政策协调存在“天然”需求，它们的政府债务管理当局往往也是国库现金管理的参与机构，同时短期国债市场品种丰富、交易活跃，使国库现金管理与政府债务管理在组织基础和期限基础上相互统一，有力确保二者的协调与配合。

三、扩展我国国库现金管理工具的实施路径

由西方发达国家的经验和启示可知，国库现金管理工具的扩展和完善受到多重条件的制约，不能一蹴而就，必须综合考虑需求、目标、环境、政策协调等因素后进行确定。就我国而言，目前最为迫切的是要补充融资工具，且我国银行业体系发达，因此短期的重心在于引入商业银行活期存款与调回工具，并在工具丰富后实行对交易对手的分类管理，同时着重提高地方国库现金管理工具的运作效率；中期则可将国库现金管理工具扩充至债券市场，同时完善国库现金流预测，推行目标余额管理制度，建立专门的操作机构，以提高精细化和专业化运作水平；长期则应立足工具为目标服务的本质，紧跟金融市场环境和政府预算管理水平的变化，持续推动国库现金管理工具的创新发展。

（一）短期路径：强化流动性管理，尽快补充融资工具短板

1.丰富以商业银行为对手的投融资工具结构

针对目前我国短期国债和短期地方政府债券匮乏、国库现金流预测比较粗放、中介主导型金融体系下银行业相对发达的情况，以及中央和地方国库现金管理工具均以商业银行定期存款为主导的现状，尽快引入商业银行活期存款与调回工具，构建以商业银行定期存款和活期存款为投资工具、商业银行活期存款调回为融资工具的国库现金管理工具体系。其中，商业银行定期存款工具的运用继续采用公开招标方式，同时进一步简化操作手续，逐步建立滚动操作机制；商业银行活期存款与调回工具的推出要做好事前准备，包括设置参与银行的准入条件，签订活期存款和调回协议，确定活期存款的分配额度，对计息利率、质押和调回流程进行约定等。

2.实行对工具交易对手的分类管理

为保障国库现金管理的安全性，对商业银行定期存款、活期存款及其调回等各项国库现金管理工具的交易对手需按照工具的风险等级设置不同的准入门槛、最大竞标规模和质押品比例。总的原则是，对于那些资产规模较大、盈利能力较强、风控水平较高的商业银行，可以扩大其作为国库现金管理工具交易对手的业务范围，分配较多的国库现金投放额度，适当放松质押担保的比例；反之，则应限制交易工具类型，减少资金分配额度，追加质押担保比例。

3.提升国库现金管理工具的运作效率

目前，地方国库现金管理工具运用采用手工操作模式，由各地分别成立招标工作小组进行现场招标与综合评审，工作流程繁琐复杂，招投标过程耗时长、成本高。针对地方国库现金管理分散开展、效率较低的现状，应借鉴中央国库现金管理操作平台建设经验，加快建立地方国库现金管理统一操作平台，实现地方国库现金管理工具的电子化、专业化和规范化运用，优化国库现金管理工具运作的硬件环境，增强对国库现金实施流动性管理的技术保障。

（二）中期路径：深耕精细化管理，将国库现金管理工具扩展至货币市场

1.加强债券市场建设，拓宽国库现金管理工具的交易领域

将国库现金管理工具的交易范围延伸至货币市场，比局限于面向商业银行或金融机构进行对手交易，包含更多的期限选择、品种选择，能够避免极端情况下大量活期存款集中调回对商业银行头寸的影响，且债务工具相对比较安全，可以作为中期阶段扩展国库现金管理工具的合适选择。因此，应加强债券市场建设，做大政府债券的流通和存量规模，丰富短期国债和地方政府债券品种，构建地方政府债券二级交易市场以提高流动性，为推出政府债券回购和逆回购、发行短期政府债券、买回政府债券等货币市场投融资工具奠定市场基础。

2.完善国库现金流预测机制，实行国库库存目标余额管理

建立覆盖财政、税务、国库、海关、商业银行的跨部门协调预测机制，构建国库现金流信息共享平台，实施大额收支数据跟踪监测制度，实现按日滚动预测。在国库现金流预测能力提升和国库现金管理投融资工具完善的前提下，启动国库现金管理“逐日盯准”操作战略，将每日国库库存现金日终余额控制在固定水平，进一步强化与货币政策的协调。目标余额根据财政预算管理水平和国库融资能力综合进行确定。为控制风险，可分步实施，先由中央层面进行探索，取得经验后再向地方推广。

3.建立专门机构，提升国库现金管理工具运作的专业水平

随着国库现金管理操作工具、交易对手的日趋多元化，操作主体范围的逐步放宽，以及政府对国库现金管理工具精细化运用需求的进一步提升，中期阶段有必要建立统一负责国库现金管理工具操作的专门机构，以确保国库现金管理目标的高效实现。该机构可作为目前“中央国库现金管理操作室”的“升级版”进行打造，主要职责包括：执行中央和地方财政部门签发的国库现金管理工具操作指令；向社会发布国库现金管理工具的操作计划、招标公告和招标结果；对国库现金管理工具交易对手质押品数量和履约情况进行监测、考核。

（三）长期路径：兼顾多目标需求，不断完善国库现金管理工具箱

1.统筹内外要求，坚守服务本质

从长远来看，国库现金管理工具要更好地兼顾内外两个方面的目标需求，内部要实现对国库库存现金安全性、流动性和收益性的统一管理，外部要做好与货币政策、政府债务管理政策的协调配合。在国库现金管理工具的长期发展过程中，必须始终明确该宗旨，坚持工具为目标服务的本质，一方面要积极吸收西方发达国家的先进做法，不断增强国库现金管理工具的效率和效果；另一方面要注意对“以我为主、为我所用”的鉴别判断，避免盲目跟风、顾此失彼。

2.紧跟环境变化，持续创新发展

国库现金管理工具的扩展是一个不断推陈出新的动态创新过程，不同的国家甚至同一国家的各级政府之间，由于预算管理水平、金融市场发展程度、政府融资能力、目标权重等的差异，所需的国库现金管理工具都会有所不同，只有与具体环境保持一致才能确保其可用性与有效性。在我国国库现金管理工具的长远发展过程中，要紧密结合对财政金融环境变化的分析，既要做好工具的改革创新，又要做好新工具的应用评估与风险管理，不断完善直接工具与间接工具相互补充、投资工具与融资工具互为一体的国库现金管理工具箱。

    （四）配套改革建议

    1.坚持以提升预算管理水平为本

    国库现金管理工具源于国库收支在时间与规模上的非对称性，是对国库库存余额随时间波动的短期调整，并不能解决我国国库库存长期高企的深层次问题，更不能作为盘活财政存量资金的治本之策。因此，为确保国库现金管理工具回归其本质，必须从深化预算管理体制改革着手，提升预算编制的科学性与严肃性，实行中长期财政滚动预算，完善转移支付制度，硬化预算执行，强化预算绩效考核，促进预算公开透明，杜绝使国库现金管理工具成为盘活财政存量资金的“替代品”或掩盖政府预算管理不足的“装饰品”。

    2.深化国库单一账户制度改革

    按照国际通行做法，运用国库现金管理工具对国库库款余额进行科学、准确调节的一个基本前提是建立国库单一账户制度，实现对政府资金的集中统一管理。由于历史原因，我国各级财政部门和预算单位在商业银行开设了大量的财政专户，沉淀了大量的财政资金，实质上形成了“第二国库”；预算资金收支运转过程中也存在一些不必要的中间环节，增加了国库资金的在途时间和安全风险，制约了国库现金管理工具的效力。因此，必须建立真正的国库单一账户制度，为实现国库现金管理工具的规模经济性和对象完整性奠定账户基础。

    3.完善金融机构与市场体系建设

    国库现金管理工具作为一种投融资工具，只有在金融市场上完成交易才能体现价值。当前，我国金融机构与市场体系建设尚处于完善过程中，国库现金管理正面临交易对手集中、投资工具单一、融资工具缺失、质押品可选范围较窄等问题。从中长期来看，金融市场环境作为国库现金管理工具设置与运用的关键变量，也对其扩展路径起着十分重要的作用。因此，在金融业改革过程中，要有的放矢地加强对金融机构与市场体系、金融产品、交易规则的引导和改进，促进国库现金管理工具与金融市场的对接、融合。

 

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