伍梦/华南理工大学公共管理学院

 

内容提要：自2016年开始，全国县级以上预算单位全面展开中期财政规划编制工作，这有利于推进我国财政改革的战略性突破。同时，也对我国预算执行力提出考验和挑战。基于此，本文在对我国预算执行力及其存在问题分析的基础上，借鉴德国中期预算进程中财政执行力保障措施、运行效果等先进经验，进而对我国中期财政规划推进进程中提高预算执行力提出建议与对策。

关键词：中期财政规划  预算执行力预算调整

 

一、引言

预算执行力包含狭义和广义两个维度。狭义预算执行力指的是各级预算主体遵从预算的程度，其重在强调预算的权威性和约束力；广义的预算执行力强调预算执行与预算目标实现之间的内在联系，即借助预算这一杠杆来实现宏观政策规划目标的能力。可见，广义预算执行力强调预算的功能性和导向性。

近几年来，政府预算执行力随着国家财政治理水平的提高而不断提高。显著标志就是预算收支实现率明显提高、预算调整的频率和规模明显下降等，预算约束力和威慑力逐步显现。2015年，国务院印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发﹝2015﹞3号），决定全国实行中期财政规划管理，作为中期财政滚动预算的过渡形态。这对预算执行力的提升，既是机遇也是挑战，对未来国家整体财政治理水平影响深远，意义重大。

年度预算环境下，预算执行力重在狭义层面，过分强调对预算遵从，本质上是一种“收入驱动型”和“存量资源争夺型”的预算管理形态，最终可能由于短期视角的障碍导致预算编制与战略重点的脱节。而中期预算融“政策、预算、规划”于一体，使得预算跨越了短期资源约束性限制，通过甄别政策优先序，最终符合宏观经济和政府战略性变动的宏观决策要求。因此，中期财政预算更具有“支出驱动型”和“增量资源调配型”特征，更能体现预算“监控政府权力”的本质属性。

二、当前我国政府预算执行力分析

我国从2016年开始实行中期财政规划管理。不容乐观的是，在财政收支连年快速增长的同时，我国预算执行力并未随之同步增长，出现了诸如预算到位率低、预算标准执行不严格、突击花钱等问题，导致了预算执行结果与预算编制初衷之间的差异，影响了预算的法律效力，降低了预算执行绩效和功能发挥。

1.我国政府预算执行遵从度分析——狭义预算执行力

狭义预算执行力主要表现为对预算收支框架和财经纪律的遵从度，主要指预算执行遵从和预算违纪频率等。近些年以来，我国预算执行过程中，经常发生执行偏离，尤其是支出预算更是如此。这说明我国预算执行遵从度和狭义预算执行力尚待提高。

 

表1 我国2015年-2017年预算执行结果比较分析

单位：%

资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju。

与此同时，预算违纪问题自党的十八大以来明显减少，但仍不容乐观。现仅将2016年国家预算中涉及民生问题的部分违纪问题列于表2。

 

表2 我国2016年涉及民生预算违纪情况分析

资料来源：《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

 

2.我国广义预算执行力分析

广义预算执行力主要体现在对运行目标的实现程度、对社会经济影响是否达到政府预算初衷，“花钱必有效”是其核心精神。近几年来，全国上下已经开始实施绩效管理，已经将其深度融入预算编制、执行、监督全过程。形成了绩效目标随同预算同步下达机制、绩效评价结果与预算调整挂钩奖惩机制等措施。

但是，我国预算执行效应和功能的充分发挥尚待加强，尤其是如下几个方面的预算广义执行力有待提高：

第一，区域财政能力差距以及由此引起的区域基本公共服务差距。作为公共预算实现区域财政能力均等化，并在此基础上实现基本公共服务均等化理当是其一以贯之的战略目标。但是，我国区域间财政能力差距在拉大，基本公共服务数量差距尽管在缩小，但是质量差距却在不断扩大^[1]。这些都是必须借助中长期预算得以完成的“硬任务”。

第二，地方政府隐性债务引致的财政风险。当前各级地方政府显性和隐性的债务风险尚处在可控状态，但是其风险积累速度和可能产生的破坏力不容小看。据统计，中西部省份地方各级政府承诺以财政资金偿还的债务余额较2013年6月底增长超过1倍。另外，近几年大力推进的PPP模式，也以各种合理和不合理的方式累积着财政风险。这些问题可能会导致财政运行的系统性风险。而中长期预算在此管控过程中有束手无策之嫌^[2]。

第三，创新财政资源错配甚至扭曲。新常态下，提升自主创新能力，已经是实现经济持续快速增长、重构经济增长动力机制的必由之路。近年来，我国研发投入快速增加，研发的数量和质量均稳步提高。但是，财政研发资源的错配而导致的创新差距所引发的浪费及扭曲也是惊人的。这也是我国中长期预算执行力不足的具体体现。

三、德国中长期预算背景下预算执行力分析

1.德国中长期预算执行效率分析

德国各级政府财政预算一般由两部分组成，即中期滚动财政计划和年度预算。德国联邦和州政府在制定年度预算草案之后，还要编制五年财政计划（即中期预算），并提交给议院审议。德国财政预算编制程序和执行过程非常精细，包括经济预测、税收预测、联邦预算编制、预算监督等都有着非常科学精密的预算执行流程。其执行效果主要体现在如下方面：

（1）利用中期预算控制政府赤字。多年来，德国联邦财政开始通过中期预算压缩年度赤字的财政安排，采取逐渐消除赤字的措施控制住了连年的预算执行赤字。德国中期预算和财政赤字变动情况详情见表3：

 

表3  德国中期财政规划收支运行情况

单位：10亿欧元、%

资料来源：德国经济统计公报（下同）。

可以看出德国自2016年开始的5年中期财政规划中开始逐步消除预算赤字。更进一步，从图1考察德国2009年-2021年连续13年的长期财政预算收支情况，也可以管窥其计划通过中长期预算摆脱赤字困扰的意图。

图1  德国2009年-2021年财政收支对比图

 

（2）促进州际财政平衡。德国横向财政转移支付制度是世界财政横向均衡机制的典范。其目的是为了达到平等的生活水平，让各州财力达到适度可接受平衡。在为期5年的中期财政规划执行过程中，德国政府依据《基本法》第106条第3和4款、第107条第1和2款，借助纵向转移支付的调节效应和横向转移支付的保障效应，兑现了东西德统一初期的《团结一揽子计划》（在2019年结束），缓解了不来梅和萨尔兰州的财政困境，实现基本财力均等和基本公共服务均等。

具体效果可以见之于财政横向调节之前及之后各地财力差距对比情况，如图2。

图2 各州财力平衡之前的财力差距百分比图

 

进一步，我们可以得出各州财力平衡之后的财力差距图：

 

图3 各州财力平衡之后的财力差距百分比图

 

（3）债务刹车机制。德国《基本法》第115条提出“债务刹车”机制的要求，联邦从2011年开始实施该机制，到2016年逐步削减至无债务。在正常的经济发展形势下不能用举债来平衡预算。2016年起联邦只能有最高为国内生产总值0.35%的新债（见图4）。为了确定新债，要先清算金融交易中的收支在自然灾害或特殊的紧急状态下可以作为特例，允许为特殊的财政需求额外举债（前提是有联邦议会多数表决和清偿计划）。有一个监督账户来保障预算执行中遵守债务规定。在经济不景气时可以增加举债净值的上限，但在景气时期要限制其上限。债务只有在经济困难时期才能举借，在经济好的时期要还债。监督账户并非储蓄账户而是为了记录预算：联邦如果超过了0.35%的上限，多余部分要划入监督账户。如果监督账户超出了国内生产总值的1%，就必须还债（返还义务）。同时，对有利于各州之间的营业税分配实行单级水平式再分配，各州之间不再有直接的资金转移。联邦的附加再分配资金用于支持较弱的联邦州（联邦补充拨款），增强联邦在交通（联邦公路）、教育（修缮学校）、税务管理（联邦指令权）、数字化（联邦门户联盟）等领域的职能。

图4  2000年至2018年联邦债务的发展情况

 

（4）预算调整的保守与灵活。德国财政管理过程中，对预算调整极为严苛。需经过联邦议院、联邦政府财政部和联邦审计院同时审议。尤其是预算执行中的“超支和计划外支出”，需要经过《基本法》第112条，《联邦预算通则》第37、38条进行紧急批准。同时，《联邦预算通则》第38条对于预算案中的支出款因限制性批注实施限制执行。

但是，德国中期财政规划的执行，保守之中也不乏灵活。《预算法》第5条就规定了预算执行中的“灵活领域”：具有双向的完全抵偿能力以及超过20%的抵偿能力、跨年度结转不使用预算资金、在使用相应的支出结余放弃部门预算中的节省、在使用时间受限制（跨年度）时灵活领域资金总额。1998年灵活领域项目为2500个科目，总额为135亿欧元，占总预算5.8%；2017年为2347个科目，总额为213亿欧元，占总预算6.5%。

2.德国中长期财政规划执行力来源分析

上世纪60年代，德国开始正式推行中期财政预算，在法律框架下明确各级政府、各预算单位职责前提下，强化三级政府的财政行为及宏观政策目标联动机制，成功拉动了德国经济腾飞。可以发现德国中期预算执行力来源如下：

（1）优化协调机制。基于中期预算涉及众多预算单位利益格局调整，德国联邦政府成立了“国家经济平衡发展委员会”，其主要职责是基于对未来经济走势判断基础上，制定长期财政政策，并据此确定财政收支战略框架等纲领性内容。为完成上述任务，在“国家经济平衡发展委员会”平台上，定期举办多部门的部长工作会议，协调行动秩序和运行步伐，提高相关政策的协调性。该协调平台的严谨之处在于其部长会议的决议对所有部门都具有绝对的约束性。

（2）强化法律基础。德国中期预算的法律配套体系很健全。包括《联邦基本法》、《预算法》《联邦预算通则》、《经济稳定与增长促进法》、《团结一揽子计划》等相关法律法规。这些法律体系从预算编制、执行、监督等各个环节都制定了具体操作办法，被称为“财政宪法”，在议会全程监控下，开展预算编制和审议工作。

（3）独立预算审查。德国《基本法》第114条规定联邦审计署（其成员享有法官独立性）负责审查联邦范围内预算执行与经济管理的正确性和经济性。根据《基本法》第114条第一句的规定，联邦审计署可以同时审查联邦管辖范围之外的职位。该规定同样适用于联邦拨款给各个联邦州的情况。联邦审计署在财政监督中独立于各种指令和命令的机关，仅受法律约束，服务于国家的立法和行政，介于两大国家权力之中。预算委员会主席由最大的在野党成员担任，同时辅之以绝对独立的联邦审计院对联邦预算的执行进行中立审计。

（4）实现动态平衡。如同所有实行中期预算的国家一样，德国中期财政规划较好地克服了年度预算的缺陷，使得预算单位将全部收支置于中期财政规划的框架下，并让整体的财政政策具有更好的前瞻性和可持续性。财政规划时期为5年，每年跟预算案平行编制（例如2018年预算与2017年-2021年财政规划），由联邦财政部负责，财政规划中须呈现预期支出的范围、组成及其与国民经济能力的巨大发展带来的变化相对应的保障可能性。在这一过程中，能增加政府预算公信力，在后续的5年预算执行过程中，能实现动态中的平衡，而不是简单的静态平衡。

四、提高我国预算执行力的政策建议

德国通过实施中期财政规划，较好保障了预算执行力，值得我们学习借鉴。为此，我国需要进一步完善中期财政制度安排，进而提升政府运转过程中的预算执行力。

1.完善中期预算支出限额动态调整机制

相比年度预算，中期财政预算更加关注支出的结构优化和支出绩效。因此，很多实施国家往往利用中期预算调整财政支出结构，且将其置于一个动态滚动调整的过程之中。利用中期预算3年、5年或是更长的时间，对所要调整的支出内容随着财政和经济形势的变化而适时适度调整，实现年度预算的规模控制与中长期预算的结构调整相结合。

2.建立权威性的中期预算决策机制和协调机制

德国的《经济稳定与增长促进法》和《联邦预算法》为德国中期财政规划确定了制度框架，规范了财政管理工作，为中期财政规划改革的深入发展保驾护航。基于我国预算管理现实状况，建议设立更具权威性的中期预算决策平台，实现部门协调，在稳定大局的前提下，确保当前预算管理过程中总量控制和结构调整两大难题同时解决。与此同时，我国应考虑建立中期预算冲突解决机制，可以在全国人大常委会设立预算协调委员会，保障宏观发展目标、预算主体、预算监督机构之间良性联动。

3.设计科学的转移支付办法

德国在编制年度预算时，同步编制中期财政规划，在原有预算制度的基础上，加入对财政收支、财政赤字的长期预测以及滚动安排，拓展年度预算的长期视野，每年结合实际执行情况对中期财政规划进行滚动调整。同时采取横向转移支付和纵向转移支付的方式。通过上述程序后，各州拥有的人均财力大体相当，从而提高各地政府的预算认可度。建议我国政府基于区域财政均等视角，在规范纵向财政转移支付基础上，探索大国横向财政转移支付模式，这样实现财政均等化，促进区域经济社会充分和平衡发展，从而提高预算执行力尤其是广义预算执行力。

4.建立覆盖预算全过程、“结果导向”的预算监督和问责机制

破解项目支出预算执行面临的困局，需要改革投入管理型的预算模式，消除预算执行管理制度可能造成的负激励效应。充分发挥“结果导向型”的预算公开、预算监督、预算审计和问责机制的正向激励效应。鉴于我国当前政府治理和财政管理水平，建议将审计关口前移，改变过去被动审计和“马后炮”式审计模式，可以在人大批准预算及决算之前，对预算的编制和执行情况进行即时审计，真正实现对财政预算的全程控制，有助于预算执行力尤其是狭义预算执行力的提高。

5.完善预算编制技术与制度安排

第一，在合理确定优先序的情况下，建立中期预算项目库，从而实现宏观战略和预算规划无缝对接，保证预算执行力的社会经济意义；第二，逐步引入基线筹划取代基数法，随时根据环境参数和预算进度变化，确定动态性的收支基线，保证预算执行的刚性和灵活性统一；第三，逐步推进预算全过程的民主化管理。借鉴德国预算编制、执行过程透明度非常高的模式，增加社会公众对预算的认可度和遵从度，从而从根本上提高预算执行力。

 

参考文献：

﹝1﹞ Salvatore.Potemkin，The Medium-Term Expenditure Frameworkin Developing Countries [J].Public Budgeting ＆ Finance.Vol.29，Summer，2009.

﹝2﹞ 王振宇.财税体制改革的顶层设计要高屋建瓴[J].财政科学，2018（1）.

﹝3﹞ 李红霞,张康.进一步完善中期预算框架下绩效预算改革[J].中国财政，2017(11).

﹝4﹞ 朱俊立.提高跨年度预算平衡机制与中期财政规划管理协同性研究[J].经济研究参考，2017(9).

﹝5﹞ 王朝才,马洪范.中期预算总量控制与结构调整的国际比较研究[J].财政科学，2017(6).

﹝6﹞ 张韬.构建中期预算与年度预算联动机制的思考[J].中央财经大学学报，2017(4).

﹝7﹞ 邝艳华.德国中期财政规划改革经验及启示:综合协同型预算模式[J].公共行政评论，2016(12).

﹝8﹞ 于雯杰.中期预算编制国际比较及借鉴——以英美等发达国家为案例[J].地方财政研究，2016(12).

﹝9﹞ 孙琳,楼京晶.中期预算和绩效预算改革路径选择--以英国和俄罗斯为例[J].复旦学报(社会科学版)，2016(11).

﹝10﹞ 国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[R].2016.