赵海利、沈玉平 /浙江财经大学

    内容提要：收入差距扩大的现实对财政政策提出了新的挑战。公平观的转变及相关研究的深入，将财政政策关注焦点从结果公平转向机会公平，对于个人可控因素形成的收入差距，不应作为政府行使收入分配职能的主要空间，政府应将注意力集中在那些个人无法控制因素，特别是社会歧视性对待因素，形成的收入差距方面。只有让穷人从经济增长中更多受益，才能避免“中等收入陷阱”，从根本上扭转收入差距扩大的趋势。

    关键词：公平正义  结果公平  机会公平

一、引言

    经过三十多年的经济体制改革，我国已逐步建立了按劳分配与按要素分配相结合的收入分配体制，全体居民的收入水平都有了大幅度提高。但是，我们也看到收入分配差距存在一定的扩大倾向，并在一定程度上影响了人们生产的积极性，对和谐社会建设造成了负面影响。以城乡收入差距为例，在1978年到2013年的35年间，差距呈现震荡上升态势，1978年城镇家庭居民的人均可支配收入相当于农村居民家庭人均纯收入的2.57倍，1983年下降到1.82倍，之后扩大到1994年的2.86倍，随后小幅下降，1997年达到2.47倍。2003年达到峰值3.33倍，2003年之后尽管出现小幅下降，但是，2013年城镇人均可支配收入仍然超过3个农村居民。

    事实上，收入差距呈现扩大趋势的国家，并非少数，而是一个非常普遍的国际现象。在过去三十年间，绝大多数国家的收入差距均出现了不同程度的扩大态势。图1是各地区可支配收入GINI系数的算术平均值[①]。从中可以看出，在1980年-2010年的30年间，发达国家、新型欧洲经济体国家、中东和北非地区国家、亚太地区国家的整体收入差距均表现为扩大趋势，其中，超过1/3的发达国家，超过1/2的新型欧洲经济体国家的可支配收入GINI系数增加了3个百分点以上。尽管撒哈拉以南非洲地区和拉丁美洲加勒比海地区国家的整体收入差距出现缩小，但是，超过1/4的撒哈拉以南非洲国家，超过1/3的拉丁美洲加勒比海地区国家的收入差距在扩大。

    但是，面对许多国家收入差距扩大的现实，我们并不能否认政府为促进公平所做的各种努力。累进的直接税、个人或家庭的转移支付、教育卫生等社会性支出都在缩小市场形成的初始收入差距方面，扮演了重要角色。有研究表明，欧洲15个国家直接税以及个人家庭转移支付将初次分配差距缩小了15%左右，其中直接税将初次收入分配差距缩小了5%左右，个人或家庭转移支付将初次收入分配分配差距缩小了10%左右。^[1]除此之外，各国政府也基于人力资本理论，加大了以教育、卫生为主的社会性支出，彰显公共支出的公平正义。表1是不同国家教育支出、卫生支出占政府支出比例的变化，从中可以看出，无论在中等收入国家还是高收入国家，无论教育支出占财政支出比重还是卫生支出占财政支出比重，在整体上都呈现上升态势。同时，实证研究的结果也表明，政府的教育支出、卫生支出(特别是初等教育和公共卫生支出)也在缩小收入差距方面发挥了积极作用，见表2。近60个国家的受益归宿分布表明，政府对教育和卫生资源的分配，平均来看，具有累进性。

表1  部分国家不同年份教育支出、卫生支出占政府支出的比例

资料来源：中国教育支出占政府支出比例数据来自《中国统计年鉴》2014年，其他数据根据世界银行《教育统计数据库》及《卫生、营养和人口统计数据库》整理。

中等收入国家包括：乌克兰、菲律宾、摩尔多瓦、坦桑尼亚、突尼斯、多哥、墨西哥、喀麦隆、新加坡、智利、伊朗、牙买加、印尼、泰国、中国、塔吉克斯坦、秘鲁、塞拉利昂、白俄罗斯、波兰、巴基斯坦、印度、斯里兰卡、黎巴嫩(24)；

高收入国家包括：新西兰、瑞士、澳大利亚、瑞典、英国、以色列、美国、比利时、加拿大、芬兰、荷兰、奥地利、西班牙、法国、爱尔兰、日本、意大利(17)

表2  政府教育和卫生资源分配的受益归宿分布单位：%

转引自：赵海利.中外公共教育资源分配公平性比较研究[J]，教育研究，2013(8)。赵海利.政府卫生资源分配的公平性：基于BIA方法的经验研究[J]，经济研究参考，2014(45)。

    将这些事实联系在一起，我们看到，尽管政府在努力增加低收入者的收入，但是这些努力并没有从根本上扭转收入差距扩大的趋势。残酷的现实似乎在告诉学者，或许解决收入分配问题的着力点没有找准，应当重新思考政府在改善收入分配方面的干预范围、干预方式。有关社会公平正义的话题成为学者们关注的重要选题，吸引了不同领域学者的关注。

    二、哲学和政治学领域带来的公平观变化

    政府在收入分配的作用空间，即财政的收入分配职能，在很大程度上取决于人们对公平的理解。常见的公平观有规则公平、起点公平和结果公平等。在传统的财政学教科书中，出于分而治之的研究方法，效率和公平常常独立考虑，此种情况下，结果公平作为收入分配的理想状态。在这种公平观下，所有可以增加低收入者收入、缩小收入差距的财政手段，都可以作为政府的活动空间。政府既可以对与生俱来的智力、体力差异造成的收入差距进行调节，也可以对选择差异造成的收入差异进行调节，还可以对个人努力程度差异形成的收入差距进行调节，三种途径如果对收入分配的改善程度相同，从理论上讲，政府可以采取任何一种干预方式。

    但是，在主流财政学家将社会公平的关注点牢牢地锁定在结果公平的时候，哲学家和政治学家却开始思考“社会应当平等什么”的问题，1971年罗尔斯的《正义论》和1974年诺齐克的《无政府、国家和乌托邦》的开创性研究，将人们的视线从结果公平引向“资源”、“机会”的公平。在其后的研究中，学者们对平等的具体解释，给出了不同的回答，如：罗尔斯认为社会应当对基本物品(primary goods)，如：权利与自由、机会与权力、收入与财富、以及人的尊严等社会基本物品做到平等，并尽可能改善社会最底层的自然基本物品，如：健康、智力等；德沃金则将结果差异归结为偏好差异和资源差异，认为个人应该对各自的偏好选择负责，而不是对资源负责；米勒认为社会应当平等分配的资源清单随着空间、时间的变化而变化，评判原则取决于民众对公平的看法；阿内森认为社会公平的目标不是机会公平，仍然是主流财政学家的福利，但不是福利结果，而是“福利机会”；森认为社会应当关注实现“基本功能”(如：接受教育、必要营养、避免早逝、不受可预防疾病的感染、不受限制的迁徙等)的“基本能力”(capability)的平等。

    另一方面，有关社会公平的民意调查也显示，公平竞争的规则以及公平竞争的机会，是民众关注的焦点，政府应当营造通过公平竞争追求其各自利益的机会，营造“只要你努力，就有机会取得成功”的制度和政策环境。来自比利时、布基纳法索和印度尼西亚地区的调查问卷，以及德国、奥地利和斯洛文尼亚大学的调查数据均表明：人们对环境因素和努力因素造成的收入差距，态度截然不同，人们可以接受个人可控因素造成的收入差距，但不能接受外在因素导致的收入差距。^[2][3]文雯利用我国CGSS2006的微观调查数据测度了人们对社会公平的认知，并从实证角度检验了它的来源和影响。结果发现，家境富裕、社会关系多、认识有权的人、出生在好地方，这些“不可掌控”因素引致的收入差距，以及规则不公平(如：劳动者受资本所有者剥夺)导致的收入差距，被绝大多数民众列入社会不公平的重灾区。^[4]而国内学者于君博、陈希聪对我国2002-2010年25个省级行政区下辖全部地市级单位的社会公平正义程度，从权力公平、规则与程序正义、机会公平、结果公平四个维度进行测度，结果表明，无论整体水平，还是地区差距，社会公平正义程度都呈先降后升趋势。^[5]

    当前财政政策对收入分配差距作用的乏力，促使哲学家和政治学家对社会公平正义理论的重新思考，以及民众对公平正义态度的调查，这些研究进而引起了经济学家和财政学家对社会公平的再思考，并带来财政政策的悄然变化。仅世界银行的出版物中涉及机会平等的文献，在2010-2014年5年间就达到417篇，高于2000-2009年10年间的318篇，而在2000年之前间，世界银行只有2篇相关文献。同时，精确化数学工具在经济学中的广泛运用，将度量机会不平等，分离机会不平等对产出不平等的贡献变为可行，深化了哲学和政治学领域的相关研究，提升了机会公平研究成果对政策制定的影响力。

    三、经济学领域对机会公平相关研究的进展

    1998年，罗默《机会公平》一书奠定了经济学领域机会公平研究的基础，该书将结果差异分成环境因素(circumstance)和努力因素(effort)两类，其中，环境是指个人处境和行为中超出自我控制或社会不能问责的部分，努力是可以被社会问责的个人行为部分。后续的相关研究主要围绕两条线索进行：

    1.对机会不平等的度量。目前在估计方法、估计过程上并不统一，参数方法、非参数方法、半参数方法、随机优势排序都被经济学家用于量化机会不平等程度，所研究国家不仅包含经济发达的OECD国家，也包含非洲国家、拉丁美洲国家。例如：罗默采用直接测度方法比较了非洲五个国家的机会不平等程度，认为，机会不平等由高到低的顺序为马达加斯加、加纳(1998年数据)、几内亚、乌干达、象牙海岸；^[6]勒弗朗等人采用随机占优法比较了九个发达国家的机会不平等程度，认为，机会不平等程度最低的是瑞典，其次是西德、英国、比利时、挪威、法国、意大利、荷兰和美国。^[7]

    随着研究的深入，有关机会不平等对收入差距贡献的研究也逐渐增多。凯基等人基于欧洲25个国家的收入不平等，采用事前法的直接测度方法，认为事前机会不平等对收入不平等中的贡献为25-30%，事后机会不平等的贡献则为16-45%。^[8]里卡多采用事前直接测度方法，认为机会不平等对拉丁美洲和加勒比海地区收入差距的贡献率在25%-50%之间。^[9]利用1989-2006年中国营养健康调查数据，对中国收入差距与机会不平等的研究表明：中国存在严重的机会不平等，不断扩大的收入不平等主要源于机会不平等的扩大(机会不平等对收入不平等的贡献在60%左右)。父母收入和父母职业是机会不平等的主要表现，可以解释2/3的机会不平等。通过父母，机会不平等在代际间传递。^[10]

    2.基于机会公平的政策设计。面对现实的机会不平等，政府干预范围和方式的选择问题，尽管经济学家普遍认同补偿原则和回报原则，但是具体实施方式并不相同。补偿原则，即补偿那些由环境因素造成的不平等，尽可能消除由外在环境导致的收入差距。补偿的具体实施方法有事后法和事前法之分。事前法主要关注，处于相同环境集个体组成的类别(type)间的不平等程度，注重补偿不同环境集间的不平等，而不关注环境集内部的不平等程度；^[11]事后法关注的是付出相同努力程度个体组成的群组(tranche)间的收入差距，注重补偿同一努力水平个体间的收入差距。在政策的具体实施中，事后法需要同时确定环境变量和努力变量，而事前法仅仅需要确定环境变量。^[12]

    当环境因素得以补偿后，需要依据回报原则对待环境特征相同而个人努力不同的个体。具体的回报原则又有自由回报原则、功利回报原则、不平等厌恶回报原则之分。自由回报原则认为，政府对同类环境特征的群体，不应进行收入再分配，因为此时收入差异仅是个人努力差异的产物，同时该类群体应该缴纳相同金额的税收^[13]；功利回报原则主张政府要尊重个人努力引起的收入差异，对这部分收入差距不能采取厌恶的态度。在此观点下，政府的转移支付和税收政策应致力于同一类别整体效用(收入)总和的最大化；^[14]不平等厌恶回报原则主要讨论政府应该如何干预运气造成的收入差距，认为运气造成的收入差距应给予部分补偿。^[15]

    四、对我国的启示

    社会公平观念的转变，特别是机会公平对经济增长、收入差距影响的实证研究，将机会公平扮演缩小收入差距的角色，逐步从边缘走向中心。这为缩小我国居高不下的收入差距提供了新的政策思路，主要体现在：

    1.导致收入差距的因素很多，政府对不同原因造成的收入差距，应该采取不同的措施。个人可以控制因素如个人努力、选择差异形成的收入差距，不应属于政府干预的主要空间。在缩小收入差距方面，政府应将主要精力放在那些个人无法控制因素(如：性别、出生地、父母教育水平等)形成的不平等。更进一步讲，在个人无法控制的各因素中，政府态度也不尽相同。对此，可以将结果差异分成机会不平等贡献及残差项，详见图2。并将机会不平等贡献进一步细分为“基本服务机会不平等贡献”与“外生遗传因素贡献”，同时将“基本服务机会不均等”分为“社会歧视性对待因素”及“家庭资源、地理位置因素”两方面。其中，政府应着力消除社会歧视性对待对收入差距的影响，常见的歧视性对待表现有：就业市场中的地域歧视、性别歧视、户籍歧视、年龄歧视等。对那些因家庭资源、地理位置和遗传因素等原因造成的结果差异，政府需要再确定机会不利群体的主要特征后，采取补偿性政策。

    2.经济增长有好有坏。以前我们认为，增长可以，至少部分可以，消除收入差距过大引起的社会问题。各级政府为保持经济增速，可谓“八仙过海”。现在看来，这种认识有些简单。正如市场经济有好有坏一样，好的经济增长是使穷人从增长中更多受益，而坏的经济增长是让富人从经济增长中受益更多。只有包容性增长或亲贫增长，整个经济才能持续健康发展，才能避免“中等收入陷阱”。机会不平等，是导致“中等收入陷阱”的重要因素，也是政府作为的主要空间。

    3.注重机会实现过程的公平原则，排除机会实现过程中的非正常因素，特别是“消阻碍某些人发展的人为障碍；消除个人所拥有的任何特权。”之所以特别强调这一点，在于当前行业间、地区间、城乡间、不同人群间的收入差距，很多是机会实现的过程不公平引起的，行政垄断、权力寻租、腐败等等已经成为社会不满的源头。公平的起点，公平的竞争机制，是市场经济下政府促进社会公平正义的着力点。

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