王德祥、张磊/武汉大学

 

内容提要：二战后意大利的分税制改革经历了三个阶段。第一阶段是1970年代的逆分税制改革；第二阶段是1990年代的分税制改革；第三阶段是2001年以来以建立财政联邦主义体系为导向的改革。意大利的改革实践具有典型意义，它为单一制国家进行分税制改革提供了经验和借鉴。

关键词：意大利  财政分权  分税制改革  财政联邦主义

 

意大利位于欧洲南部的亚平宁半岛，面积约30万平方公里，人口6081.3万（2011年），是欧盟重要成员国、欧洲第四大经济体。意大利1975年进入中等收入行列，1987年成为高收入国家，2011年人均GDP为3.62万美元。意大利是单一制的地方分权型国家。意大利《宪法》 第5条规定：“共和国承认和发展地方自治：它充分运用管理分权来提供国家服务，并通过立法来满足自治和分权的各种要求”。目前，意大利的自治体包括20个大区、110个省和8000多个市镇。二战结束以来，随着地方自治制度的建设和发展，意大利积极调整中央和地方的财政关系，进行了三个阶段的分税制改革。意大利的改革经历和改革经验对我国推进分税制改革具有借鉴意义。

一、20世纪70年代的逆分税制改革

在意大利的政府体系中，大区是重要的、也是设立最晚的层级。1949年，为了保证偏远地区和少数民族地区的稳定和发展，根据地方自治原则，意大利政府在北部民族地区和西西里岛、撒丁岛建立了5个特别大区。此后，随着工业化和城市化发展，地区间、工农业间、都市与市镇基层财政间的差距也不断拉大，到60年代末，意大利中央财政的转移支付低效已十分明显。于是在1970年又设立15个普通大区，也由此开始第一次财政分权和分税制改革。

普通大区被定位于贯彻国家法律、提供区域性公共服务（有部分立法权），其主要职能包括社会福利、健康卫生、基础教育资助、区域规划、供水、住房与生活设施、公园和娱乐、河流湖泊、道路建设与交通服务，以及对农渔猎、森林和矿产管理。从实际情况看，1990年前大区的支出主要是健康卫生、地区交通、区域发展规划三类（其他服务都下放到省和市镇）。

省和市镇的职能随之进行调整。省被定位于大区和市镇联系的中介、主要负责地方发展规划，基本职能是省级道路、河流湖泊和山区交通，环境保护和污染控制，省级学校和博物馆等文化设施。市镇被定位于地方公共服务的主要提供者，具体职能包括警察治安、社会福利、公共设施、基础教育、公共卫生、市镇规划、水电气供应、废旧处理、道路交通和通讯、社区住房等[1]。

为了保证大区以下地方政府履行服务职能，意大利政府最初计划进行相应的收入调整——将一些税权下放、并开征一些大区和市镇税。但是，由于在议会中占多数地位的意大利基督教民主党担心在一些其他党派活跃的大区会被其控制，结果议会没有通过地方分税的计划，而是决定对普通大区主要采取由中央财政提供转移支付的办法（对特别大区一直采取税收分享方式）、以保持中央对大区的影响。这就导致了与最初计划大相径庭的“逆分税制”改革。

从1972年开始，意大利建立了两套财政转移支付机制。一套是对大区的专项转移支付制度，主要针对健康卫生、区域交通道路等提供资助，辅之于对落后大区的一般性转移支付。另一套是对省和市镇的一般转移支付制度，1972年-1982年中央财政根据“历史支出”提供资助，1982年-1993年根据均等标准提供资助（考虑相似规模的地方政府的人均支出、各地的收入水平、假定单位服务成本与地方人口规模为U型）。同时，在税制合理化和现代化的名义下，意大利开征了市镇的资本所得税、废旧收集税、公共土地使用税——取代原有各种市镇税和市镇分享税；在国税中开征了增值税、建立了综合型个人所得税和公司所得税，并将所有税收统一交由国家税务局征管。

因此，伴随服务职能的下放和税收的向上集中，大区以下地方的支出比重上升、税收和收入比重下降。1970年-1980年，大区以下地方政府的税收/总税收由14%下降到不足5%（此后的1981年-1990年一直徘徊在5%-7.9%之间）；大区以下地方政府支出/自有收入由2倍扩大到7倍，即地方财政的自支持率（自有收入/支出）由50%下降到14%左右（此后的1981年—1990年也一直在保持在14%这个水平）。直到1990年，普通大区、省和市镇财政都严重依赖中央的转移支付，其中，转移支付占普通大区收入的95%以上，占省和市镇收入的80%以上。

与这种逆分税制改革、地方财政收支严重不匹配和地方依赖性财政（中央财政兜底）状况相关，1970年后意大利大区以下地方政府的债务快速增加，导致1970年-1991年意大利政府的债务/GDP由40%增加到100%。

二、20世纪90年代的分税制改革 

1970年代逆分税制改革引起的地方财政脆弱、预算赤字及债务膨胀问题促使意大利在1990年代进行新一轮改革。1990年代初，意大利经济不振（年均增长率下降到欧洲平均水平的1/2左右）、里拉被投机攻击（1992年迫使意大利退出欧洲货币体系）以及代表地区利益的“北方联盟”等党派崛起和它们推动的有关地方自治及财政分权问题的社会大讨论，对改革启动施加了最后的推力。

根据1990年意大利国会通过的《地方行政改革框架法律》，新的分税制改革主要包括：①建立地方税体系，将中央对地方的转移支付限于“必要的”支出方面；②随着开征新的地方税，中央财政相应减少转移支付；③大区、省、市镇的领导人必须对本级财政运行情况和结果负责。

1993年改革正式开始。一是开征2个地方税：开征大区健康税（即工薪税），保证卫生健康服务；开征市镇不动产税（税率0.4%-0.7%，住房按收益估价并给一定的扣除，土地按销售价值）以加强基层财政。二是调整转移支付制度：设立常规基金、均等基金和条件基金，常规基金根据服务供应标准提供，均等基金按均等标准提供（比重不超过10%），条件基金（比重更小）对省和市镇提供专项服务支付。

1995年决定开征2个大区附加税，即汽油税附加税和个人所得税附加税（1997年正式开征）。并决定建立多层次的协商与改革推进机制——此后建立了“国家-都市-地方联合会议”、“大区-地方联合会议”、“国家-大区联合会议”以及“全国市镇协会”、“省级联盟”等形式的磋商与决策机制。

1997年通过法律，决定将原由中央主要负责的多种公共服务职能（如国道、环境保护、农业、就业服务等）按全国性和地区性利益标准进行区分和和划分，凡具有地区利益的一律划给大区（原有机构和人员也一同转移给大区）。

1998年开征大区营业税（净增值税），取代大区健康税（该税废止)；开征市镇的营业税附加，同时废止市镇的职业税。

1999年开征市镇个人所得税附加、电力税附加；开征省级车辆保险税。

到1999年，大区以下地方税框架基本建立起来，大区、省和市镇都有了自己的专有税和附加税（见表1）。改革取得了较大成效，主要表现为大区以下地方政府的服务供应能力提高（尤其是大区和市镇），一定程度上纠正了地方政府收支不匹配问题。由表2可见，1990年-1999年，大区以下地方的支出比重基本保持稳定状态，而它们的财政收入比重和自支持率都提高了1倍还多（1993年开征市镇不动产税和1998年开征大区营业税有明显的作用）。与此相关，从1993年起，意大利财政开始出现盈余；1990年-2000年，意大利的预算赤字率由11.1%降到1.5%。

 

表1  1999年大区、省和市镇税（主要税种）

 

表2  1990-1999年大区以下地方的收支比重（%）

数据来源：OECD官方网站统计资料。

注：1.支出和收入比重按中央、大区及地方、社会保障（独立）三部分计算。

2.自支持率（%）=本级财政自有收入/本级财政总支出

三、2001年以来的财政联邦主义建设

2001年以来，意大利分税制改革进入新阶段。2001年意大利国会修改《宪法》，对政府关系和财政条款（第5章）作了重大修改。2009年又通过《财政联邦主义框架法》（42号法律/2009），明确提出财政联邦主义建设方案。

2001年《宪法》明确规定：（1）市镇、省、大都市、大区是有自己的法规、权利和职能的自治体，第一次将各类政府置于同等地位（114条）；（2）大区在国家法律保留的领域之外有排他性立法权，大区可以立法确定自己的新功能（117条）；（3）市镇、省、大都市和大区有财政自治权，可以自行决定税收和收入，并共享辖区内的国家税收，税收能力弱的地区还可以接受来自国家的共享基金，以保证各自范围内公共服务的职能履行（119条）。

根据 2001年《宪法》，意大利政府出台了相关法律，对大区、省和市镇的职能进行了配置和调整（见表3）。

 

表3  2001年以来意大利大区、省、市镇的职能划分

大区	省	市镇
卫生健康	交通、道路网维护	住房服务
健康中心和医院	中学建设	城镇规划
职业训练	环境保护和能源	无劳力者帮助及服务
国土与城市规划	就业服务和补贴管理	地方交通、道路维护
公路、铁路和市政工程	职业教学	警察治安
农业	文化遗产	文化、运动
环境保护	供排水	幼儿园、小学、职业学校建设
教育、文化	地方经济发展	供排水
地区经济发展		废旧处理
		乡村药店维护

 

42号法律/2009有关财政联邦主义建设的主要内容包括3个方面：

第一，建设的基本原则问题。坚持稳定和协调原则——向新体系过渡不应增加税收负担，地方税收的增加与中央的税收减少同步、中央下放职能与资源和设施的转移一致；坚持受益原则——大区和地方设置新税要遵从受益原则。

第二，地方税的组成模式问题。大区以下地方税皆由自有税（包括国家建立但划给地方的税种和地方以后自主建立的税种）、共享税、附加税组成。其中，大区税包括：区域税（由大区根据服务职能和全区域居民受益联系的情况自行决定，目前仍保留大区营业税）、分享增值税、个税附加税；省和市镇税包括：自有税（如市镇新的统一不动产税）、分享税（分享国税和大区税）、附加税和特定目的税（与本地旅游、人口流动等相关）。

第三，基本公共服务和支持问题。建立基于标准需要（最低供应标准、标准单位成本等，由“国家-大区政府会议”决定）的均等化转移支付体系，支持和保证大区和地方政府的基本公共服务^[2]供应，其他非基本公共服务供应则完全由本地收入来支持。

2009年42号法律的创新主要是后两条规定，它第一次提出大区以下地方税的组成模式、包括第一次提到地方的共享税和自行开征本地税问题；也第一次提出区分基本公共服务和非基本公共服务、以及用“均等化”转移支付机制来保证地方提供基本公共服务的问题。42号法律的过渡期为5年，2014年进入全面实施阶段，此时地方税体系安排见表4。2017年底完全进入财政联邦主义体系。

 

表4  财政联邦主义框架下的地方税体系（2014）

 

为了推进实施，意大利国会建立了由30名议员组成的《实施财政联邦主义国会委员会》，负责对实施过程进行监督和评估；在财政部内建立了《实施财政联邦主义联合技术委员会》，为各级政府提供咨询；意大利政府还建立《公共财政协调会议》，对大区和地方的新财政秩序和财政状况等进行检查。此外，意大利政府从2010年起将不时颁布法令（到2012年底已颁布9个法令），对建设和实施过程中的具体问题做更详细的规定^[3]。

从实际情况看，由于立法、计划准备和建设中的具体问题，特别是由于以下因素的影响，到目前为止，建设进展并不大。主要影响因素有：（1）2002年以来意大利实施“国内稳定条约”，对地方政府提高财政支出和税收比重形成了严厉的制约，也抑制了意大利的经济增长（年均增长率长期徘徊在1.5%以下）和地方税收的增长。（2）2001年《宪法》修正案的提出和通过主要归于意大利“中左联盟”的推动和努力，但是2001年以来大部分年份是“中右”政府在执政——它并不看好财政联邦主义体系、甚至还有意进行拖延或阻扰；2008年后，由于“北方联盟”参与“中右”政府执政，才有了2009年42号法律。（3）2008年国际金融危机引发了意大利的债务危机，在这种情况下意大利政府没有实施经济刺激计划、而是采取财政紧缩政策和减税措施（包括豁免第一套住房的不动产税），这使得意大利经济回升乏力、中央财政和地方财政都很困难，也使推进分税制改革和实施财政联邦主义计划遭遇客观条件的限制。

所以，2000年-2010年，意大利大区以下地方财政的支出比重、收入比重一直徘徊在30%和18%左右，比1990年代稍有增加（见表5）。

 

表5  2000-2009意大利大区和地方的收支比重

数据来源：OECD官方网站统计资料。

 

从国际比较看，据OECD统计，2010年意大利大区以下地方政府的财政支出占GDP的16%、财政收入占GDP的7%，这一分权度接近欧盟国家平均水平。也就是说，意大利目前的财政分权水平高于英国、法国、爱尔兰和冰岛等，低于德国、瑞典、丹麦、芬兰和西班牙等国家。

四、经验和启示

意大利从逆分税制改革到分税制改革、再到财政联邦主义建设的过程具有典型意义，它表明，囿于传统的中央主导发展模式和观念，也因为涉及中央和地方的权责和利益关系的变更与调整，单一制国家的分税制改革道路并不是平坦的，它需要消除各种阻力、解决许多问题。就此而言，意大利的实践客观上为单一制国家的改革提供了经验和借鉴。

1．政府、政党的观念和一致性与否直接影响改革进程。在单一制国家，由于历史文化传统和集权体制模式的影响，中央政府和国家领导人对分权改革的意志和态度具有关键作用。各种社会组织和党派的作用主要是制定和通过改革立法、取得执政党地位并组织法案的实施来体现的。如果没有强有力的政党和政府的推动，不是改革法律难以通过，就是难有实质性的进展。1970年代意大利的逆分税制改革和2000年以来财政联邦主义建设正是如此。

2．改革要有明确的目标、科学的方案和合作推进机制。意大利经过1970年代改革的教训，在1990年代改革中制定了原则方案、建立了多层次的政府间合作推动机制，2001年后又明确界定政府间关系和服务职能，在2009年明确提出财政联邦主义建设目标，并建立了新的推动机制。这本身说明，要保证分税制改革顺利推进，必须使中央和地方、社会各界知道改革的结果，必须有切实可行的方案计划，必须有及时解决改革中具体问题的机构与机制，否则，一遇问题就可能停顿、各方面又开始博弈，改革将会走走停停、难以深入推进。

3．改革需要适宜的国内外经济环境和必要的财政条件。良好的环境和条件是推进分税制改革的基础。地区和国际经济环境好有利于改革（对小国可能更重要），意大利1990年代的改革就是如此，外部拉动的经济增长使得地方税的开征迅速产生效果；而1970年代和2000年以来的情况则相反。必要的财政条件是：中央财政保证国家基本职能履行的资金充分；对地方的税收分权（地方收入比重增加）与中央的转移支付减少和一般性支出压缩（中央税收比重退让）对应，改革基本上不增加社会的税收负担。

4．改革需要与地方自治相关的宪法或其他法律规定。地方自治不是单一制国家进行分税制改革的关键条件，但可能是重要的基础。因为地方自治包括地方行政和财政自治，如果没有地方自治这个前提，各级政府间分权分税就失去了依据而成为一种形式。地方自治就是各级地方政府自主负责本辖区的公共事务、向居民提供服务，各级政府之间没有隶属和支配关系（只有合作关系），但小区域政府必须遵守大区域和国家的法令和政策——否则，会受到大区域和国家政府的起诉和法律制裁，这也就保证了地方自治而不是“独立”。同时，也只有实行地方自治，地方才不会依赖，才有地方公共财政和对分税制改革的内在需求。这也是意大利、韩国、英国、法国等单一制国家实行地方自治制度的重要原因。

意大利的实践也给我们一些启示：（1）分税制改革总是伴随社会经济政治发展而变化和逐步推进的——在进入中等收入阶段以后，分税制改革成为解决政府服务与市场发展不相适应、调整政府间职能与资源配置失衡（导致区域和地方发展失衡）和促进全国各地协调发展的主要手段。（2）分税制改革没有固定模式，一国主要是根据全国性、区域性和地方性受益情况来划分中央与各级地方政府的服务职能，然后通过设置各级地方的自有税、附加税和共享税来划分税收、使其接近收支匹配。一般来说，地方各级的自有税选择最重要，一是其本地税源要充分(如工商服务经营和财产），二是它与本级的管理职能相关（如车辆、环境、土地房产登记）。（3）分税制改革不等于税种划分——出于税制简化、税收公平和效率的要求，一国不可能开征很多种税。因此，除了少数自有税种外，地方政府分享大宗国税是必要的，包括国税共享和附加这两种形式；当然，也可以实行地方税的共享和附加（主要涉及属于共同管理事项的相关税收）。（4）分税制改革的基本要求是提高地方的自支持率或收支匹配度、自主度，大幅度减少中央对地方的转移支付。建立“均等化”转移支付制度主要在于保证各级地方的基本服务提供，但它只是对分税制财政体制的必要补充。

 

参考文献：

〔1〕Claudio Tucciarelli.Case Study Italy: The Introduction of Fiscal Federalism, 2009.

〔2〕Enrico Buglionc and Mauro Mare.The taxing powers of subnational governments and the role of own taxes in Italy: Issues and perspective, zen-OECD Meeting, 2008.

〔3〕European Commission.Public finances in EMU-2012, 2012.

〔4〕Luigi Bernardi and Paola Profeta.Chapter 8:Italy, Tax systems and tax reform in Europe, Routledge, 2004.

〔5〕Nicoletta Emiliani, Sergio Lugaresi, and Edgardo Ruggiero.Chapter 11:Italy, Fiscal Federalism in theory and practice, IMF, 1997.

〔6〕Piero Giarda. Intergovernmental fiscal relations in Italy, 2002.

〔7〕Raffaele Malizia and Emanuela Tassa. Administrative decentralization versus fiscal federalism: some remark based on the Italy and European countries evidence, 2004.

〔8〕Stefano Piperno. Implementing fiscal decentralization in Italy between crisis and austerity:challenges ahead. Perspectives on Federalism,Vol.4, issue3, 2012.

〔9〕 Stefano Piperno. Fiscal decentralization in Italy: Some lessons,2000.

〔10〕Tommaso E. Frosini. The gamble of fiscal federalism in Italy. Forum of Federations, 2010.