广东省财政科学研究所
内容提要：零基预算被认为具有削减支出的潜力，不仅在经济紧缩时期其方法常会受到更多的关注，在年度支出结构调整中其理念也不时产生影响。事实上，零基预算在美国的预算改革史上是富有传奇色彩的，在20世纪八十年代被整体废止后，它又在2012年重回佐治亚州的预算系统。本文通过分析佐治亚州零基预算的演进历程，探讨新零基预算与传统零基预算的联系与区别，研究零基预算得以“重生”的原因，以期为我国一些地方零基预算改革的完善乃至对于我们正在进行的现代财政制度下的预算改革的深化提供启示。
关键词：佐治亚州 零基预算 预算改革 经济紧缩 新零基预算
零基预算（Zero-based Budgeting, ZBB）自诞生之日起，就被看作是有利于控制支出规模的预算模式，因而每当经济下行或财政收入规模的扩张可能受限时，零基预算都会不由自主地受到更多关注。不过，零基预算并没有想象中那么容易操作。美国佐治亚州是第一个实施零基预算的州政府，众所周知，1973年，时任佐治亚州州长的卡特将零基预算引入政府部门，并于1978年成为美国总统后在联邦政府全面推广零基预算。但是，鲜为人知的是，卡特大力推行的零基预算匆匆退出历史舞台后，经历了数次全面理性预算改革，零基预算于2012年又重新回到了佐治亚州的预算程序中。当然，新零基预算的具体操作方法已与卡特时期有了较大差别。本文拟通过分析美国零基预算的演进历程对上述问题进行探讨，以期为我国零基预算改革带来一些有益的启示。
一、卡特时期的零基预算
20世纪70年代中期的经济萧条使得美国政府财政收入锐减，预算的不确定性大为增强，预算平衡成为预算决策的首要问题；“以收定支”的理财观念被强化，如何缓解支出压力成为财政改革的焦点，预算决策的重点转移到控制和管理的功能上来。在这种背景下，预算的计划功能因为环境的不确定性增大而受到较大威胁，而且传统的增量预算方式因其调整能力存在局限而遭到了诸多批评。于是，零基预算登上了历史舞台：人们期望它能有助于削减支出。
零基预算的做法来源于私营部门的德州仪器公司，在卡特总统任职于佐治亚州时被引入政府部门。零基预算最基本的含义是从零开始预算编制，其核心概念是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性（Hammond and Knott，1980），它强调所有的支出项目都不具备预设的支出额度保障。州以下地方政府通过实施零基预算，不仅压减了一些交叉重复的项目,使一些以前处于低优先性的支出项目重新获得重视，财政支出结构因而得到较大调整，而且加强了决策者与下级组织管理者之间的交流（Mueller，1981）。而Willoughby（2008）认为，零基预算已经把传统的自上而下的预算决策过程，转变为自下而上的决策过程：支出部门先提供项目支出及相关的决策分析，再由最终决策者从中进行选择。
1973年，佐治亚成为美国第一个在正式预算体系中采用零基预算的州。卡特在佐治亚州政府制定的零基预算，其目标是要提高可利用资源的配置效率，核心技术在于一揽子决策和排序过程。它有一套独特和定义清晰的技术和程序，主要包括了四个基本的实施步骤：首先是确认决策单位；其次是按决策单位来开发包含多种支出水平及其相应效果比较的一揽子决策决议；再次是评估一揽子决策，并排定其中所包含各项目的优先性及相应的支出水平；最后是汇总之后获得以项目为基础的详细的运作预算。其中，确定决策单位是零基预算的基础，通常以项目为单位；制定一揽子决策是零基预算的关键步骤，通常包含削减、维持和增加三种支出水平下的成本、工作量、业绩及目标效果；排序是零基预算的核心，既要对各个一揽子决策按照轻重缓急顺序进行排列，也要确定截止线，即决定哪些一揽子决策可以分配到资金。机构对每一个活动或项目不同的服务水平建立了不同的资金需求，并根据其对机构的效益进行降序排列。预算单位从识别可分配活动或服务成本的成本中心（下属机构或项目）开始零基预算程序，提供“一揽子决策”来编制预算（Lauth，1978），包括：部门职能与目标方案、实现目标的工作项目描述、活动或服务的预期成本效益说明、实现目标的可替代方法评估、一揽子决策的不同支出水平以及不资助该一揽子决策的可能后果等。
零基预算通过改变决策程序，使得预算单位在争取项目资金的激励下，主动打破核心预算机构和支出部门之间的信息不对称，增强预算理性。然而，面对众多不同种类的预算项目，如何更合理地运用部门提供的信息、以什么标准对决策包进行排序，零基预算从技术角度来看事实上过于抽象，缺乏具体标准。零基预算最常被诟病的，是它大量地增加了预算信息收集和处理的工作量（Hill and Sharp, 1983；Mikesell, 1999）。在一定程度上，零基预算最大的问题是如何处理预算信息：如何避免信息过载，如何合理地确定决策标准以对支出部门提供恰当的激励从而保障它的可持续性。然而，这并不表示零基预算的在理念和操作上不具有先进性和针对性而无法发挥作用。因此，尽管国会汲取零基预算的理念出台了《日落法案》，但由于技术上的缺陷，在里根总统入主白宫后，零基预算这一预算模式在总体上被放弃了。但是，它所蕴含的合理成分融入其他形式的预算当中：在州和地方政府层面出现的目标预算（Target-based Budgeting）和以行动为基础的预算（Activity-based Budgeting）都是零基预算的翻版（Goertz, 1993）。
二、零基预算思想的延续和演进
佐治亚州在联邦政府放弃零基预算这一模式之后所经历的多次预算改革，都或多或少可以看到零基预算的影子。这或许是因为零基预算背后的思想基础是突出理性为导向的“完全理性决策”——它试图使预算决策不仅建立在传统的财务信息基础上，还考虑量化的项目信息和绩效信息，目标是要在不降低财务控制重要性的前提下更加注重规划、政策分析和项目（绩效）评估。零基预算这一合乎理性的“内核”，在佐治亚州随后的一些预算创新中以种种不同的形式得以延续（Clynch and Lauth, 2006），并为下一步的预算改革模式奠定了基础。
1.预算再定向（Budget Redirection）
预算再定向是佐治亚州在20世纪九十年代中期为了在财政紧缩环境下进行的预算改革，其实质是支出结构调整，目标是指将调整出来的部分财政资金分配到政府认为更加重要的部门或预算单位认为更加重要的项目。它试图在预算中达到以下目标：（1）对机构现有的服务，通过提高当前资源的利用水平予以维持；（2）对用公式法分配的资金或赋权型支出，力求最小地动用额外资源；（3）提高对全州范围内优先领域的支出能力。机构需要识别过时的、不必要的或者不具有较高优先性的项目，并削减甚至取消支出。特定情况下，各预算单位须按此原则压减当年预算的5%，以集中财力用于政府层面最优先的项目。
2.结果导向预算（Results-Based Budgeting, RBB）
佐治亚州在编制1998年预算时引进了结果导向预算。它的目标是要把预算审议的重点从投入转到产出上来，因而要求每个项目明确其在下一财政年度的目的、目标和预期效果。不过由于州长更希望将资金集中在他看重的项目上（如取消食品的营业税和增加教师的工资），因此他对结果导向预算这一预算工具就不那么感兴趣了，而州议会也坚持通过聚焦于投入和以线性项目来控制预算分配权，结果导向预算很快被湮没。
3.优先项目预算（Prioritized Program Budgeting, PPB）
2004年，优先项目预算被作为佐治亚州的新预算系统引进。它以每个机构已经建立的战略计划为依据，强调把项目而非机构作为基本预算单位（Bourdeaux, 2008），并要求测量项目需求、项目效率和项目效果，以及描述和运用项目结果。预算单位需要按照三个不同的支出水平来编制项目预算：（1）减少基数的5%（2）维持原有基数但对其中的3%进行结构调整（3）增加不超过2%的基数。从优先项目预算对支出结构调整和对项目结果测量的要求来看，这项改革可以说是综合了前面两次预算改革的成果。事实上，优先项目预算后来成为了2012年开始实施的新零基预算的一个重要组成部分。
综观佐治亚州全面理性预算改革历程，对预算项目的重要性通过投入分析或绩效评价来赋予相对的重要性即事实上的排序，是一以贯之的思路，而这正是零基预算的核心内容。零基预算的核心是对一揽子决策的排序过程：每个一揽子决策通过其占上一年度预算的百分数表现出来，预算部门根据其重要性和效益对一揽子决策进行降序排列，并从零开始计算累计百分比，这也正是零基预算的初衷。当然，从投入转向产出、从抽象的成本效益分析转向具象的综合评价、从事前的预测分析转向事后的绩效评价，则是其中富有生命力的变化。
三、新零基预算
美国经济在2008年金融危机之后陷入了低迷，政府需要在收支规模受限的情况下寻求削减预算的方法，零基预算又重新引起了人们的重视。在就传统零基预算的一些障碍，特别是预算部门接受零基预算审查的频率和对拟审查部门和项目的选择权两个关键问题达成一致之后，2012年，新任州长Nathan Deal签署了佐治亚州议会制定的一项零基预算法案，要求被选定的州行政机构需要从2014财政年度开始实行零基预算[①]：按照每年抽查10%的项目的频率，在八年到十年的时间内，由众议院预算办公室、参议院预算和评估办公室和州政府预算与规划办公室（Office of Planning and Budget, OPB）合作，对所有项目先后进行一次零基预算审查。于是，零基预算在时隔三十年之后又重新回到了佐治亚州的预算体系。
与以往明显不同的是，佐治亚州的新零基预算不包含对不同支出水平预算的分析，也不关注决策包和排序，而是以对历史数据的分析为基础，借助已发展成熟的绩效评价体系对机构和项目预算进行审查，特别是对特定项目的法定义务履职情况、目标、提供服务的成本和预期的绩效进行评估。被评估的预算单位要定义支出项目的“关键活动”，并解释为什么该项目和活动是重要而且是必要的，是否有其他方法提供同样的服务。新零基预算中的绩效评价将对项目和活动的工作量、效率和效益进行评估。最后，项目的财务分析会以评估成本效益和投资收益为目的对历史支出进行分类检查。尽管上述过程被定义为“零基预算分析”，事实上他们是相当标准的绩效预算审查。
具体而言，州政府预算与规划办公室（OPB）通过一系列步骤来实施新零基预算，并对项目存续与否进行审查：一是识别和评价机构的“关键活动”，识别其政策目的、目标人群、要求推开活动的法定机构和开展活动的成本，对该项目和活动的重要性和必要性进行阐释，并考虑是否有其他方法提供同样的服务；二是研究制定“关键活动”的绩效评价指标并进行绩效评价，这些指标要对“关键活动”的工作量、工作效率和工作成效进行清晰的、合理的和可靠的描述；三是项目财务分析，即由预算单位提供项目最近两年约10个标准分类和特定分类下的人员费用与运营支出，供审查者对项目的成本效益和投资收益进行评估；四是汇总分析结果，指出分析结果中的优点和不足之处，以便制定改进项目的方案；五是识别提供服务的替代方法，指出项目可以改进的方向以及对项目资金的增减提出建议。
新零基预算的核心步骤是项目审查者和各部门预算人员之间围绕绩效评价进行的互动。新零基预算更着重于发展绩效评价，并且其评价结果与预算资金的分配密切相关。在审查过程中，各机构的预算工作者需要更加积极地对预算审查人员提出的更为全面和深入的问题作出回应。审查的最终结果体现在零基预算报告当中，这份报告在州议会大会开会期间由州长在提交下一财政年度的预算报告时一并提交。
在佐治亚州实施新零基预算的前两年当中，新零基预算审查对预算的削减作用从总量上看不太显著，主要原因在于州政府已经在2008年-2010年削减了部门预算中的大部分冗余资金，已很难再审查出重复支出或淘汰过时项目；但是，支出结构的调整还是表现得较为明显。2013年相关项目的预算总额略有减少[②]；2014年结构调整较为显著，如教育部门接受新零基预算审查的23个项目当中，有11个项目的预算同比有所下降，其中9个项目的州预算减少，1个项目的州预算和总预算同时减少，还有1个项目的州预算减少但总预算增加；10个项目的预算同比有所增长，其余2个项目维持不变。众议院拨款委员会委员长Terry England指出，零基预算不仅仅是为了节省资金，而是为了识别提升的空间，一些项目支出的增长是由于这些项目之前因为资金不足而表现不佳。不过，新零基预算对预算的控制功能其实已经不再那么重要，重要的是它能够表明州政府在财政问题上的保守态度。
四、佐治亚州新零基预算改革对我国的启示借鉴
零基预算能够在时隔三十年后重回佐治亚州的预算体系，展现了其强大的生命力。事实上，零基预算的影响力遍及加拿大、印度、英国、香港等国家和地区。我国部分省份从1993年起开始试行零基预算（马骏等，2004）。可以说，零基预算的思想和方法，对于志在打破固化的支出结构的预算改革者，具有某种特殊的吸引力，在收支矛盾尖锐时尤其如此。佐治亚州零基预算的演进过程，特别是零基预算能以新的形式复活，给有意推广零基预算者，乃至对于我们正在进行的现代财政制度下的预算改革，都提供了有益的经验。
1. 零基预算的思路和方法，是应对经济紧缩时期财政支出压力的有力工具
最初的零基预算和新零基预算，都是在经济紧缩背景下被采用的，都具有缓解支出压力的初衷；它们都采用了对项目的经济效率进行分析的理性模式，确立了支出项目是可以调整、需要经历重新审核过程的观念。卡特时期的零基预算采用精细而复杂程序，从“零”开始编制预算，核心是对不同预算方案的排序。新零基预算则主要依靠现有的绩效预算程序深挖基数预算，以发现重复支出、资金浪费并淘汰过时项目（或项目中的某些部分），核心是根据绩效评价调整预算资金。依靠增强理性的技术分析手段，零基预算成为应对经济紧缩时期财政支出压力的极富影响力的预算改革工具。
2. 零基预算的可操作性和工作负荷是制约其运用的关键因素
预算的编制与审核过程都受到时间期限的极大约束，预算过程的理性程度受制于相应的技术条件和管理条件，这直接体现为工作量的大小对预算改革成效的影响。传统的零基预算被放弃的直接原因是信息过载，过多的纸上作业引发了预算单位的强烈反弹和消极抵抗，影响了实施成效。有鉴于此，新零基预算从传统模式下对未来的预测性分析，转向对历史和现实的总结性评估，提高了可行性。新零基预算还充分考虑了工作负荷与时间期限的矛盾，并非所有的预算项目都会在当期被审查，2013和2014年只有大约10%的项目受到零基预算审查，而且每个项目只需在每八至十年间审查一次，大大减少了审查的工作量，也减少了推行的阻力。
3. 零基预算和其他财政管理技术的结合，是焕发其生命力的可能途径
新零基预算结合了绩效评价技术，以绩效评价作为“关键活动”的分析工具，这是新零基预算与传统零基预算在技术方面的最大区别。与传统模式下以“决策包”方式进行相对抽象的技术效率分析不同，新零基预算转而借助业已比较成熟的财政支出项目绩效评价技术，对基期预算进行绩效评估，加强了评审者与预算编制机构的互动，从而提高了可行性。可以说，分析工具的改进，是新零基预算得以重生的关键。这提示我们，预算改革的内部各环节、外部各因素都对预算改革的成效有一定的影响，相关方面的改进可以为预算改革带来创新的契机。在一定意义上，零基预算和绩效评价等财政管理技术的进一步结合，是焕发其生命力的可能途径；如何结合当今的技术条件和财政改革的进程，是我们在考虑推广零基预算时，可以思考的一个可行途径。
〔1〕Bourdeaux, The Problems with Programs: Multiple Perspectives on Program Structures in Program-Based Performance-Oriented Budgets. 2008. Public Budgeting & Finance. 28 (Summer): 20–47.
〔2〕Edward J. Clynch, Thomas P. Lauth. Budgeting in the States: Institutions, Processes, and Politics. 2006. Greenwood Publishing Group.
〔3〕Goertz, R. K. Target-based Budgeting and Adaptations to Fiscal Uncertainty. 1993. Public Productivity and Management Review, 16(4), 425-429.
〔4〕Hammond, T. H., and Knott, J. H. A Zero-Based Look at Zero-Base Budgeting: Why Its Failures in State Government Are Being Duplicated in Washington. 1980. New Brunswick, NJ: Transaction Books.
〔5〕Hill, C.E., Sharp, T., Zero-base Budgeting: A Practical Application. 1983. Governmental Finance, Vol. 12, No 1: 13-18.
〔6〕Mikesell, J. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector (5th Ed.). 1999. Fort Worth, TX: Harcourt Brace College Publishers.
〔7〕Mueller, Keith J. Zero-Base Budgeting in Local Government. 1981. University Press of America.
〔8〕Thomas P. Lauth. Zero-Base Budgeting in Georgia State Government: Myth and Reality. 1978. Public Administration Review. 38 (September/October): 420–430.
〔9〕Thomas P. Lauth. Zero-Base Budgeting Redux in Georgia: Efficiency or Ideology? 2014. Public Budgeting & Finance: Vol. 34 Issue 1.
〔10〕Willoughby, Katherine G. Budget Management Capacity of State Governments: Issues and Challenges. 2008. Public Performance & Management Review, Mar2008, Vol. 31 Issue 3.
〔11〕马骏,叶娟丽. 零基预算：理论和实践. 中国人民大学学报. 2004年第2期.