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内容提要：我国地方政府的预算细化仍然流于形式，一方面公众难以实现有效监督，另一方面助长了地方政府寻租行为。本文从预算细化过程的各利益相关者行为决策出发，比较研究了我国地方政府和美国得克萨斯州预算细化的相关问题，从而为我国地方政府预算细化提供了思路：一是明确预算细化的边界；二是保障监督的有效性；三是硬化地方政府行为的预算约束。

关键词：预算细化  利益相关者  预算信息  中美比较

 

    一、引言

财政透明度、预算信息公开、预算细化三者之间具有内在的统一性。最早在George Kopits和Jon Craig（1998）的“财政透明度”定义[①]中就强调了政府公开的信息必须是“详细”、“容易理解”、“可进行国际比较的”。 ^[1]1998年4月，IMF的《财政透明度手册》（2007年修订）公布了提高财政透明度必须遵循的守则[②]，其中在预算文件的透明度方面提出预算报表要“详细说明所有预算和预算外活动”，“具体收支科目的详细程度取决于活动的规模和重要性”。 ^[2]可见，财政透明度的重要内容就是政府预算信息公开化，而财政透明度提高和预算信息公开化必然要求预算细化。

随着我国经济发展和公众民主意识的增强，地方政府[③]预算公开逐步深化，也取得了一定的成效。如果政府在财政预算中能够如实、全面、详细的公开资金信息，那么公众就能够了解和监督预算资金的安排、具体用途和每笔资金的规模，从而削弱政府配置资金的自由裁量权。2014年3月4日我国财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，强调要进一步细化地方政府预决算公开内容，明确地方政府的预决算科目要细化至项。但由于公众和地方政府作为不同的利益主体，具有各自的利益诉求；同时前者作为预算信息的需求者，在信息市场上处于劣势一方，后者作为信息供给者处于优势一方，两者存在信息不对称，导致了我国地方政府预算的细化仍然流于形式，易造成地方政府的道德风险，挪用、浪费资金的现象仍然大量存在。因此，预算细化问题受到越来越多的关注。如何在权衡公众和地方政府利益关系的前提下，推进我国地方政府预算细化的实质与形式的真正统一，预算细化到什么“程度”，借鉴国际经验并结合我国地方政府预算工作的实际分析就显得尤其重要，而美国得克萨斯州（以下简称“得州”）在预算编制方面具有成功经验，可以为我国地方政府预算细化提供一个思路。

    二、从利益相关方考察预算细化的理论依据

大多数文献对地方政府预算的定义都侧重于表现形式，即政府预算是特定时间段内的财政收支计划，因此预算细化要求每一笔收支都要记载，且未来安排的财政收支要有依据。而从地方政府预算的过程来看，预算是一种政治交易，是公众和地方政府这两类利益相关方的利益冲突与协调过程。

（一）从利益相关方的利益格局考察预算细化的实质

公众和地方政府是地方政府预算中的两类利益相关方，实质上两者之间具有某种公平的交易关系，体现了一种利益交换的倾向^[3]。具体而言，地方政府作为资金需求者和使用者，以征税为主要方式获取财政资金，并有效地配置和使用资金以提供社会公众需要的公共产品或服务。预算细化过程就是利益相关方地方政府和公众之间交易谈判的体现，至于预算细化到什么程度，就是两者利益协调的结果。原因在于预算细化将会改变现有预算利益相关方的利益格局。地方政府预算的细化编制和公开，一方面增加了决策成本，另一方面通过预算硬约束的实现，削弱了财政资金的自由裁量权，地方政府的寻租空间减少，净收益下降。而公众从细化的预算中获得了更多的政府经济活动的信息，减少了监督成本，对政府的满意度提升，也更愿意服务于地方经济。不可忽略的是，如果细化的预算信息过多，也有可能导致公众对地方政府失去信心。因此，在政府预算公开进程中如何更好地维持公众和地方政府两者的利益格局，关键的一点是政府预算细化的“度”的把握。

（二）从利益相关方的行为决策考察预算细化的影响因素

根据尼斯坎南（1971）的官僚政治模型^[4]，地方政府具有自身利益目标即要实现预算最大化，实践中表现为政府预算编制粗略、虚报或隐瞒资金信息达到寻租收益最大化的目的。公众作为资金供给者和所有者，有权了解“资金的规模是多少”、“资金配置到哪些领域”、“资金的使用是否有效”等资金信息，即要求地方政府必须公开、细化财政预算。利益的相关性使得地方政府和公众在行为决策上会相互影响，两者都为了自身的利益采取行为决策。进一步地分析，一方面，地方政府实际编制预算的不是地方政府官员自身，而是地方政府的预算部门（如我国的省财政厅）。但经过研究发现，在地方政府预算结果中最主要的决策者是地方政府，其次是财政部门，再次才是立法监督机构（如我国的人大）。^[5]同时，考虑我国具体情况，省长和副省长在省级政治中都要比财政厅厅长的权力大，可能非正式地在预算编制中影响资金的分配。^[6]另一方面，由于公众不能直接参与地方政府的预算编制过程，只能通过立法监督机关（如我国的人大、美国的议会）进行政府预算的审核。因此，下文在探讨利益相关者的行为决策时，着重分析的是地方政府和立法监督机构的行为决策。

地方政府的行为决策就是细化编制预算或不细化编制预算；立法监督机构的行为决策就是认真审核或不认真审核。地方政府的行为决策在前，先编制预算方案再上报立法监督机关进行审核，立法监督机关再予以批准或拒绝预算方案，这是一个动态序贯博弈。[④]图1以博弈树的形式对地方政府和立法监督机关的行为决策进行分析。^[7]

假设地方政府细化编制预算时无法进行寻租，立法监督机构可能认真审核予以批准或不认真审核随意批准预算方案，是否认真审核受到时间充足性、立法监督机构本身是否愿意有效监督等因素的影响。图中的数字表示净收益情况，括号内第一个数字表示地方政府的收益，第二个表示立法监督机构的收益，数字的取值没有具体的含义，只简单以正值表示收益、负值表示成本。那么，立法监督机构的认真审核会发生审核成本，设为2个单位的支出，预算方案批准通过后并予以执行会提高社会的总收益，地方政府和立法监督机构同时受益，设为1个单位的收益，就可以得出第一个括号的收益组合（1，-1）；当立法监督机构没有认真审核时，不会发生成本支出，但预算通过有社会收益的获得，得到第二个收益组合（1，1）。

再假设地方政府不细化编制预算就会同时进行寻租，立法监督机构可能认真审核后发生问题予以拒绝或不认真审核随意批准预算方案。地方政府预算编制不详细、隐瞒相关信息，获得了寻租收益（大于社会收益），设为2个单位；预算编制的粗略增加了审核的时间、人力等，立法监督机构在认真审核时发生的成本更大，设为3个单位的支出，经过审核后发现了地方政府的寻租就拒绝预算方案的通过，并对地方政府的行为进行惩罚，地方政府接受到的惩罚成本（远小于寻租收益），设为1个单位的支出，且追缴地方政府的寻租收益，这就得到了第三个收益组合（-1，-3）。如果立法监督机构没有认真审核就批准方案，地方政府部门获得双重收益（寻租收益和社会收益），第四个收益组合为（3，1）。

进一步分析两种情形：第一种在“立法监督机构监督有效性低”的情形下，立法监督机构可能不会认真审核，地方政府更倾向于寻租，就会导致预算编制的粗略，这样双方行为决策的均衡结果就会出现在（3，1），意味着双方都可以获益，但从社会整体角度而言寻租本身就是资源的浪费，必然会导致效率的损失。第二种在“立法监督机构监督有效性高”的情形下，立法监督机构会更努力更认真地审核，地方政府预算部门更容易受到惩罚且惩罚的成本可能较大，这样寻租的净收益可能会是负值，地方政府部门就会更倾向于放弃寻租，即编制细化的政府预算以获得社会收益，最终双方行为决策的均衡结果就会出现在（1，-1）。这个均衡结果是社会效率要求的理想状态，即地方政府部门以社会福利最大化为目标，没有寻租行为，细化编制预算，公开政府的所有收支，而公众通过立法监督机构行使了有效的监督，获得全面的预算信息。

不可否认的是，这是理论分析的完美过程与结果，与实践存在一定的差距，但仍然可以给予预算实践一些启示：一是预算编制细化中要协调公众、立法监督机构与地方政府的利益；二是要考虑审核成本、惩罚成本、监督有效性等因素对利益相关者行为决策的影响。

    三、基于利益相关方的行为考察中美地方政府预算细化问题

公众、立法监督机构、地方政府的行为决策相互作用于预算细化编制的过程，主要包括：一是预算细化的首要要求是预算信息公开，为公众便利、全面地获得；二是预算细化的实现要求预算编制需要充足的时间和合理的程序安排，为立法监督机构认真审核、有效监督提供条件；三是预算细化的实质内涵即预算体系是完整且详实的，以硬化约束地方政府行为。然而，我国地方政府预算细化程度不高，也反映出三个利益相关方的行为决策未能达到“好”的理想的均衡结果，因而对比研究美国得州政府细化预算的实践经验，对进一步细化我国地方政府预算能够提供借鉴和思路。

（一）基于公众行为考察预算信息公开的可获得性

公众行使知情权和监督权，且保证监督是有效的，必然要求政府在预算编制

上实现精细化。这需要依托一个重要的前提，即政府的所有的财政预算资金信息必须公开化且具有可获得性。2012年国际预算合作组织（IBP）公布的公开预算指数（OBI）排名中，美国得到79分位于第七^[⑤]，可见美国的预算信息公开程度较高。以得州政府为例，州议会预算委员会LBB专门负责公布得州政府的预算法案。除此之外，在得州州政府、得州透明度、参议院研究中心、立法咨询图书馆、州审计长办公室等网站都可以便捷地查询到预算法案或相关链接，也有专门设置的预算栏目便于检索预算信息，同时预算信息的文档多为PDF格式，公众可以免费下载作进一步的了解。值得一提的是，在州政府和得州透明度网站(www.texastransparency.org)可以按预算科目或部门机构实时查询州政府的每一笔支出。

再考虑我国预算信息公开的可获得性。我国各省（自治区、直辖市）的公开预算的载体不一致，主要包括了政府门户网站、财政厅（局）网站、政府新闻网站、国家财政部网站等。在政府信息公开网站的版面中有的专门设置了“财政预决算”栏目，便于查询，有的是在政务公开的“财政数据”、“财政信息”或是“资金信息”栏目中查询，有的要在检索中查询关键词才能检索到。不仅预算信息公开的载体不统一，而且预算信息的下载也缺少便利性，大多都是网页格式，也有一些是WORD或EXCEL格式可以下载，有的信息资料并未公开还须依申请要求填写申请表等，手续繁琐且可能被政府以保密为由拒绝公开。可见，我国地方政府的财政预算信息呈“碎片化”状态公布且可获得性较低，公众要查询或对比都增加了信息成本，成本过高有可能使公众放弃知情权和监督权的行使，这就是上文利益相关者行为决策分析的第一种均衡结果的出现，监督有效性降低，地方政府较偏好寻租，预算编制难以实现细化。

此外，我国在预算收支科目分类中对其进行了代码编制，代码也能体现出科目“类、款、项、目”的级次，同时如果在预算表中运用“代码+科目名称”的形式，也便于进行各级政府预算表相关信息的横向比较。然而，目前公开的2014年预算表中，只有江苏的《2014年省级公共财政支出预算情况表》和宁夏的《2014年全区公共财政预算支出汇总草案表》采用了“代码+科目名称”的形式，这样就可以使科目级次的“类、款、项、目”直观了然。大多数政府的预算表区分类、款、项、目的编制形式都是以前空格方式体现出来（见图2），图中“1.一般公共服务支出”就是“类”的科目；“人大事务”是“款”的科目，“行政运行”是“项” 的科目。不同政府的预算表以不同格式编制出后，如果要比较某一类支出下某一款或某一项的资金规模，就得仔细辨别表格中的文字内容和格式，这无疑增加了信息搜索、查询与比较的成本，可能弱化公众监督的有效性。

图2  预算科目级次的编制样式

资料来源：《安徽省省级2014年公共财政支出预算表》部分数据。

 

（二）基于立法监督机构行为考察预算编制程序的合理性

如前所述，立法监督机构作为公众代表要对预算报告进行审核，但审核是否认真要考虑审核成本，这包括了时间、精力、人力等各种成本。如果预算编制环节时间充足，立法监督机构就会认真地进行信息搜集、决策分析、听证和最终决议，预算周期内的平均审核成本就会下降。同时，审核成本问题与预算程序进度表的编制环节事项安排是否详实也有关系。

美国得州的立法咨询图书馆官网就公布了预算编制时间和实时的程序表。这样，可以直观了解得州2016-2017财政年度预算程序表的编制审议时间是从2014年5月开始一直到2015年12月结束，历经20个月，这也为预算编制细化的实现奠定了基础。预算编制与审议都在财政年度开始前完成；同时，预算程序表每个时间段都清楚列明预算事项和预算工作安排，如5月公布预算指导文件、7至8月州政府各部门机构提交预算计划、9至12月预算委员会和州长预算政策与规划办公室分别提出预算建议、次年1月召开议会、次年2至3月听证与审议、次年4至5月修改与草拟预算法案、次年6月审批与州长签署等都预先在程序表列出，整个预算编制程序非常严谨、规范和精细。

相比之下，我国地方政府的预算程序比较简化，编制时间安排太仓促。譬如，2014年的预算编制工作是在2013年8月7日由财政部正式下达通知布置的，之后各省（自治区、直辖市）纷纷启动预算的编制，而各省（自治区、直辖市）的预算草案和预算表都在2014年财政年度开始后的2月-4月才提交人大审议通过后公布。从编制时间来看，考虑到政策下达到执行存有时滞性，预算的编制只有四至五个月时间，时间短导致了预算编制没有进行充分的调查与论证，编制质量低、前瞻性不够，难以做到细化与详尽。值得注意的是，我国的财政年度是公历年制，即每年的1月1日至12月31日，这就意味着财政年度开始后，预算草案和预算表其实仍处于编制或是审批的环节，财政年度的前三至四个月处于无预算的真空期。除此之外，由于省人大审议的事项过多，没有预留足够时间审议预算报告并形成相关的审议结果文件，而仅是简单地以投票表决方式进行预算报告的审批，缺少细节性的讨论与修改环节，这些都直接造成了省人大对预算报告的审议是流于表面。根据利益相关方会在对方的行为决策下选择自己的行为决策的序贯博弈理论，地方政府在经验累积下事先选择的行为决策必然为“不细化”，那么，在下一轮预算周期中，即使时间充足，省人大也会考虑审核不细化的预算报告，成本太高，继续选择“不认真审核”的行为决策，导致了非效率的“坏”的第一种均衡结果出现。

（三）基于地方政府的行为考察预算体系的完整性

从理论上考察，如果地方政府能够细化编制预算，自身的寻租空间必然减少，而此时立法监督机构审核成本降低，也会后决“好”的行为即认真审核，从而实现效率的第二种均衡结果。

1．美国得州政府的预算体系

预算细化首先可以从预算体系的完整性反映出来。美国得州政府公开的预算信息内容较为全面，在整个预算编制过程中，需要提交的文件主要包括：立法预算委员会LBB的预算指导、各部门的预算建议、得州以前财政年度现金收支报告、新财政年度的收入预测报告、基本预算法案、州长预算计划、议会委员会审议报告、补充的预算调整方案等。而这些文件信息都可以在州政府的相关网站上查询并下载，以得州透明度网站公开的预算信息为例，该网站设置专门的“预算、财政、经济报告及前景预测”栏目，可以查询到包括州长预算计划、年度财政报告、年度州政府的现金收支报告、跨年度的收入预测、按来源划分的收入情况、按功能和按郡县划分的财政支出情况、税收减免情况等各种表格及资料。值得关注的是，美国的政府预算编制中专门赋予政府首脑的预算权力，使政府首脑通过控制资金来有效地控制政府各个部门的活动，整体性地对政府进行治理，以更有效率的层级制来取代低效率的层级制。^[8]如得州州长要先提交预算计划，将各部门的预算资金纳入了总体控制，这有利于减少部门各自“划地”预算的碎片化状态，也可以在一定程度上避免“寻租”。

其次，从George Kopits和Jon Craig提出的信息可比性要求来看，得州政府还公布了历史数据，在得州透明度网站同一页面可以查到以往年度的财政预算文件或预算表数据，一般从2006或2007年至今，便于进行对比。具体到州预算表的内容，每种类型的预算表都包含了至少3年以上的数据，如2014-2015年度收入预测报告中编制了21类表格，大多涵盖2013-2015年数据。

再次，从预算编制的科目分类情况来看，得州政府的各种预算文件相关的表格编制非常详细。以作为预算法案基础的《跨年度收入预测表BRE》与《年度现金收支报告》两份预算文件为例说明：一是《跨年度收入预测表》按收入来源、基金帐户等信息划分，收入来源分为一般收入、专项收入、联邦基金、拨款和其他基金，而每一项来源下包括了收入所属的基金帐户、各项税收、费用等信息，再细化至科目，如一般收入基金帐户下就编制224项的科目。二是《年度现金收支报告》中支出科目级次一般至“目”，详细记载每一项支出及用途说明，细化的程度可以从科目涉及金额反映出来，如“差旅费”中的一次100美元的餐费[⑥]信息也予以记载。这些详实的预算信息形成了对得州政府行为的硬约束。

2．我国地方政府的预算体系

我国各省（自治区、直辖市）公布的2014年度预算草案内容不完整、预算表类型及其格式等都不尽相同，内容粗略且可比性较低使得我国地方政府有较大的寻租空间。近年我国加大反腐力度，十八大以来省部级以上落马官员达到45名之多[⑦]，这些事件就很好地为“寻租行为”作出了佐证。

（1）预算草案的编制情况

从预算草案的内容全面性来看，以2014年财政年度为例，我国的31个省（自治区、直辖市）基本上都在政府门户网站或省（自治区、直辖市）财政厅的网站公布2014年度的预算草案，描述了预算安排的总体情况，但从全口径预算要求下细分的四类预算（即公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）的安排情况来看，不是所有政府的预算草案中都对这四类预算情况进行全面说明，如甘肃仅说明公共财政收支的预算，福建、四川、西藏、新疆的预算草案中没有对国有资本经营预算和社会保险基金预算作出安排，海南、江西、天津缺少国有资本经营预算安排，黑龙江、湖北、吉林、辽宁、山西、陕西、贵州缺少社会保险基金预算安排。

（2）预算表类型的编制情况

原则上应要编制且公开全省（或全市、全区）总预算表、省级（或市级、区级）预算表，以及关于公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的四类预算表。然而，从官方网站可获得的资料发现，2014年只有山西省独立编制总预算表，其他预算表编制公开情况如表1。预算表较为完整的有十个省（自治区、直辖市），而九省（自治区）的预算表没有公开；其余的省（自治区、直辖市）的预算表公开不完整，大多都没有公布社会保险基金预算表或是国有资本经营预算表。预算表涵盖的内容也不全面，以公共财政预算表为例，除了广东、青海等十二个[⑧]省（自治区、直辖市）外，大多数地方政府的公共财政预算表信息编制不全面，如转移支付、税收返还和补助收入没有纳入预算表，这些资金的规模与使用就会处在无监督的状态下，地方政府有可能借以获得寻租收益。

表1  2014年我国各省（自治区、直辖市）预算表公开情况一览表

资料来源：政府门户网站、财政厅网站

备注：*表示网上文件损坏打不开，或网上超链接损坏；**表示广东的预算表采用的是“代编预算”方式；***表示山西有全省的财政收支总表。

 

（3）预算表的具体科目编制情况

首先，预算收支分类有功能分类和经济分类两类，功能分类反映政府的各项职能活动，即“政府的钱做了什么，用在哪些方面”；经济分类反映的是政府各项支出的具体用途，即“政府的钱是如何用的”。目前我国各省（自治区、直辖市）公布的预算表中都是按功能分类，大多没有按经济分类，明确以经济分类的就是专门公开的“三公经费”预算表。为了约束地方政府的行为，2012年4月18日国务院要求省级政府全面公开“三公经费”，并遵循经济分类分为“因公出国（境）支出、公务用车购置及运行维护支出、公务接待费支出”三个方面。但实际各省（自治区、直辖市）对三公经费的公布大多到“类”级，数据较为笼统、不够细化。大多数省份对三公经费的预算支出没有具体说明，也有个别省份（如广东）进行了形式上的描述，没有包含数据信息，意即无法体现预算支出的实质意义。从公众监督和约束政府行为的角度而言，每一项费用支出的具体金额都必须予以公布，如出国的住宿费是多少？再细化至出国几次？住宿是几天？住宿的酒店是什么星级的？多少人出国？到哪个国家公干？诸如此类的信息公开，在当前我国政府任何级次的预算表中都无法得到详实的答案。换言之，地方政府仍然存在较大的寻租空间。

其次，我国地方政府的预算表编制比较粗糙，科目级次大多编至“类”或“款”，每一笔涉及的资金量都较大，且预算表中基本没有备注说明用途、依据、支出范围等方面的内容，这就无法让公众了解全面的信息。以公共财政预算表的编制科目为例说明，大部分省（自治区、直辖市）在编制预算表的收支科目时仅到“款”级，而在科目编制有细化至“项”级的只有十个省（自治区、直辖市）部分预算表格。这种缺乏透明度和详实度的预算信息，导致对地方政府行为的约束力软化，助长了寻租现象的蔓延。

    四、我国地方政府预算细化的思路

借鉴美国得州政府的预算经验，从权衡公众、立法监督机构、地方政府三个利益相关者行为决策的视角出发，细化编制我国地方政府的预算要考虑以下几个方面。

（一）明确预算细化的边界

预算细化并不意味着政府所有的预算信息都要公开，否则就会增加地方政府决策的成本，也有可能如金融恐慌的连锁反应般引发公众对政府和社会的恐慌或是不满，因此要在“阳光法案”和“过度曝光”之间寻觅“最适度”^[9]。

预算细化的第一条边界：地方政府预算报告和预算表提交人大审议的日程、进度，以及人大代表在审议政府预算时的提案、讨论或听证的重大议题内容、对政府预算的投票表决结果要公开，但审议中“讨论”具体过程不予以细化公开。

预算细化的第二条边界：涉及国防、公共安全、外交、个人名誉及隐私的保密信息不予以细化公开，同时保密信息的范畴必须以法律层面作出明确、清晰的实质性规定。对于非保密范畴的预算信息要细化公开，地方政府及其下属部门不得以任何理由拒绝，否则追究法律责任。

（二）保障监督的有效性

   一是公众查阅地方政府预算信息公开的渠道要便利且统一。可仿效美国得州透明度网站的做法，在现有地方政府门户网站上继续完善“政府信息公开”栏目，并在栏目内容中统一列明“财政预决算”以发布信息，或者专门设置地方政府的财政透明度网站，以“预决算”栏目来公开发布所有预决算的信息，并设置“地方政府财政收入”、“财政支出”、“地方政府债务”等栏目细化信息的公开；同时提供简便的多种检索工具，如按财政年度、支出类别、部门机构检索支出数据，部门预算支出与实际支出的比较数据等。此外，这些数据信息形成的文件资料能够让公众以PDF或WORD文档格式下载。地方政府的财政透明度网站要在地方政府门户网站和本级财政厅网站上作好统一链接，以减少公众检索信息的成本，确保公众的知情权与监督权行使。

二是按照十八大报告中提出的“依法治国”精神，应逐步提高省人大在预算中的主导地位，有效发挥监督作用，开展实质性的预算审核工作。实现“实质性”认真审核的前提在于合理设置预算编审周期，以保证有充足的时间进行信息资料收集、整理、调查与论证。正如美国公共预算专家菲利普·G·乔伊斯教授强调的立法机关要具备预算能力，其中一点就是要有足够的时间进行审议[⑨]。以得州的经验来看，预算草案在提交州议会之前的六个月就开始编制，预算审议阶段是九个月，审批后进入财政年度预算执行阶段。因此，考虑我国预算技术不能照搬照抄得州模式，首先要调整审议时间，要在财政年度开始之前审议，即新的财政年度是公历年度的1月1日开始，则审议必须在上年完成；其次，编审时间要充足但不宜太长，可以试点从上年1-2月由财政部统一布置地方政府的预算编制工作或计划，3月至12月进入预算的实际编审工作。实现“实质性”认真审核的关键途径在于从法律层面赋予省人大的预算修正权，提升省人大在预算决策中的影响力。可以仿效得州议会的预算审议实践经验，允许省人大对预算草案中的重大问题进行辩论与听证，决定预算的总额和在各种优先考虑中作出分配，并提出修正草案，以此加强省人大的监督有效性，从而约束地方政府行为。

（三）硬化地方政府行为的预算约束

一是提升地方政府首脑的领导地位和控制权，约束各部门的预算最大化行为。地方政府首脑（如省长）要负责编制全面的预算框架和总体计划，各部门机构的预算必须包含在此框架和计划内，然后提交省人大审议，省人大有权拒绝或进行修改，当省长的预算提案通过后，各部门机构在预算提案的总控制下进行各自的编制。预算总控制的关注点类似于克林顿政府的PAYGO规则^[10]，即如果未来有新的预算支出，只能削减其他部门机构的预算支出以抵消，或者寻求相应的收入来支持，以避免地方政府总支出的无限度扩张。

二是编制全口径多维度的预算体系。得州政府的预算资料多且细，每份预算文件包含的内容都很详实，如州议会委员会预算审议报告就多达921页，然而我国地方政府的预算草案大多只有几页的内容，由此也可见细化程度处于低水平。对于我国地方政府而言，要提高预算编制的细化程度，首先要完整地编制全省及省本级的公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，在科目级次上，要细化至“目”并统一预算表格式为“代码+科目名称”；其次，预算表要分部门、分项目列出数据，且数据要呈现出历史趋势（如规定至少3年以上），包括过去已经发生的资金收支、现在估计的资金收支、未来预测发生的资金收支；再次，将科目的功能分类与经济分类相结合，如支出分类中可以运用得州的经验，分为工资支出、福利支出、设备购置费、设备维护费、差旅费、政府间补助支出、彩票中彩支出、公共救助支出、资本项目支出等项，每个科目下都有细“目”划分，并采用附注或附件浅显易懂地说明预算资金的用途^[11]。

三是加大惩罚力度，整肃预算纪律。当惩罚成本大于寻租利益时，地方政府会形成内部自我约束力，而确保地方政府预算违规时要付出成本，要依赖于外部的法律约束力。除了当前新《预算法》规定的撤职、降级等惩罚外，国家层面要形成一部专门规范财经纪律的法规，在此指引下严格且明确规定预算违法违纪行为的惩罚措施，如公开曝光、追缴寻租所有收益、寻租行为的罚金、行政责任追究，严重的要以刑事责任追究等。

 

参考文献：

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