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周旭/英国政府采购演变进程及其影响
时间:2015/12/21 8:17:23    来源:地方财政研究2015年12期      作者:佚名

商务部国际贸易经济合作研究院

 

    内容提要本文通过梳理英国政府采购两百余年的发展轨迹,结合英国经济史以及政府采购在各时期对国内经济、社会发展起到的作用,将英国政府采购划分为四个时期。包含萌芽阶段,以提供公共产品为主要职责,奠定公平竞争原则;迅速成长阶段,扩大政府采购的范围并确定其作为宏观调控手段影响国家经济、社会生活,此时英国政府采购在数量上大幅提升并形成了一系列制度、政策的积累;范围扩大阶段,面向世界开放市场,下放权力给地方政府及社会团体;现代化阶段,出台包含绿色政府采购、扩大“物有所值”内涵、与小企业跨部门合作、电子采购等一系列政策。最后,本文总结了各阶段政府采购作为宏观调控手段对经济、社会起到的影响。

    关键词:英国  政府采购  演变阶段  宏观调控

 

    英国作为世界上最早诞生政府采购机制的国家,其政府采购史已超过200年。英国政府采购包括中央政府及其机构、当地政府、卫生和社会保健部门(包括英国国民健康保险制度)和高等教育领域的采购工作,形成了较为宽松、分散化的采购模式。目前,英国政府采购每年大约占GDP比值的13%。据国际清算银行2012年统计,英国公共采购研发支出总额,作为一个特定类别的公共采购,其2010年总额占国内生产总值的比例1.8%。根据国家审计署(NAO)2013年统计,2011年英国中央政府(英国国民健康保险制度除外)从第三方市场花费约450亿欧元购买产品和服务,较之前一年减少约90亿欧元。近两年,购买内容涉及更多跨部门合作的商品和服务,诸如能源、办公用品、旅游及国防装备和福利等专业项目。

    经历了两个世纪发展,英国政府采购作为宏观调控的手段,起到调整通货膨胀、降低采购成本、增加就业、促进资源合理流动的作用日渐显著。按照英国政府采购在不同阶段的作用和范围、调整和发展情况,本文将其划分成四个阶段,并重点阐述了现代化的英国政府采购政策及其对经济、社会的影响。

    一、英国政府采购演变历史阶段划分

    ()萌芽阶段(178220世纪30年代)

    1782年英国设立国家文具公用局,以公开招标的方式专门负责对政府办公用品的采购,后来发展成为英国物资供应部。此时的政府采购目标十分单一,目的在于满足政府日常管理的需要,节约财政支出,提高财政使用率。此时,《国富论》问世仅有几年时间,但其为英国政府提供了进行自由市场的理论基础,推进了英国市场经济的发展,使政府采购初始就以“公开招标”的方式进行,由此也奠定了英国政府采购为了满足使用者需求的“公开、竞争”原则。作为世界上最早进行政府采购的国家,英国此时尚处在汉诺威王朝乔治三世的统治下,同一时期,世界格局发生重大变化。法国大革命、美利坚合众国的独立后,多数资本主义国家也相继引入“政府采购”的做法。

    此后的一个多世纪,英国进入维多利亚时期。1837年率先完成资本主义工业革命的英国开始在全球扩展殖民地及自治领,此时的英国同时也深受15-17世纪欧洲重商主义的影响,在对外贸易中遵守“多卖少买、多收入少支出”的原则,国家积极干预经济生活。工业革命前,英国长期奉行限制进口、鼓励出口的保护关税政策,国内的工商业在政府的保护下迅速成长。政府采购的范围依然在局限于国内,然而,“以竞争代替先前主宰着财富生产与分配的中世纪规章条例”逐步影响政府采购的理念,同时极大地丰富了政府采购的商品范围和品种,为后期供应商竞争准备了条件。

    英国海外市场的扩大导致国内商品逐步供不应求,政府采购同样面临相同的境地。然而,凭借工业革命和自由主义成长起来的“第二帝国”却由于资本主义市场经济带来的诸如贫富差距巨大、下层民众社会动荡等问题失利于第二次科技革命,从而失去工业霸主地位。第一次世界大战之前,在爱德华七世的推动下促成了英、法、俄同盟初步形成,这不仅在外交上给英国以合力,同时也初步带动英国政府采购开始走出国门,融入世界。

    萌芽时期的政府采购诞生是伴随着政府公共性理论的支持,虽然走过百年,但此时的英国政府采购,只是以提供公共用品为主要职能。然而,这也同时为英国政府采购树立了影响至今的竞争原则,走向世界的趋势初见端倪。

    ()迅速成长阶段(20世纪30年代—二战结束)

    20世纪30年代在资本主义国家范围内出现的“大萧条”促使经济学家思考市场与就业问题。此时,凯恩斯在《就业、信息与货币通论》一书中解释了萧条的原因,政府作为宏观调控的作用被逐渐认识到。于是政府开始扩大采购规模,无论在采购份额、范围还是作为宏观调控的手段都发挥重要作用,从而来刺激经济复苏。

    由于世界大战被迫沦为“二流国家”的英国开始思考从战后自由主义让位于“凯恩斯主义”,向着“福利国家”和混合经济体制的方向努力。1946年《国民保险法》、《国民医疗服务法》的出台使国家全面具体操作、对社会保障服务承担责任,此时政府采购清单内容不断扩大,除了传统意义上的政府办公物资购买,医疗、教育、各类保险都融入英国政府采购的范围。为了将福利扩展至全国,实现真正的“从摇篮到坟墓”的全面社会保障,英国政府采购持续出现赤字预算,大规模举债,增加政府订单。

    然而,20世纪50年代,天价采购频发,英国民众极为不满,严重影响了政府采购的声誉。此时在英国国民心中已经逐步根治“纳税人”的意识,人民关注政府对纳税人缴纳税收的支出问题。为此,提高政府支出的透明度、使之更经济、高效,符合民众要求,成了关注的重点。这一时期,诞生了许多关于政府采购的法律法规,并通过实践得以完善。

    迅速成长时期的英国政府采购真正意义地作为国家宏观调控的手段对社会、经济、就业等问题起到影响作用,诸如对市场提供过量的商品和服务进行数量矫正,对提供不足的商品、服务进行补充,推动要素合理流动,从而实现资源优化配置,创造就业机会。这是第一次将政府采购从“满足政府部门需求”的单一职责中脱离出来,从而确立了更为全面、多元化的作用。同时,由于英国本身并没有成文宪法,这一时期的政府采购的经验积累以及法律法规制定,也为日后英国参与国际化政府采购谈判及未来制度完善、政府采购流程的科学制定做足了准备。

    ()范围扩大阶段(1947-1983)

    二战过后,世界经济一体化格局逐渐明朗。政府采购市场成为了新的贸易合作争夺点,其规模庞大,数量惊人,吸引着各国的目光。1947年各国制定的《关税与贸易总协定》由于考虑到与保护本国产品的政策相冲突,因此刻意规避了政府采购的内容。

    随着工业化国家的经济繁荣,许多欧美国家希冀打破贸易壁垒,于是1979年,关贸总协定东京回合谈判中制定了《政府采购守则》,规定各国政府在国际市场上进行采购时,除国防、通讯和部分能源设备,凡是超过一定金额均要使用竞争性国际招标方式。《政府采购守则》将关贸总协定的最惠国待遇、透明度原则、国民待遇等进一步延伸至政府采购领域。然而,《政府采购守则》属于非强制性质,成员国之间通过互相谈判确定政府采购的开放程度。截至1981年《政府采购守则》开始生效,此时的政府采购市场也仅是各国政府的一部分,在国际贸易中发挥作用十分有限。

    1973年,英国加入欧共体(日后的欧盟),其政府采购制度日趋完善。但70年代的石油危机过后,英国也出现了经济衰退、赤字过大、福利政策举步维艰的局面,西方世界在80年代诞生的“新公共管理理论”要求政府缩减管理职能,致力于公共政策的制定和监督,运用更为广泛的法律、经济、政治等手段提升公共事务治理能力,整合社会、私人资源,放权于各级政府和社会力量。这时政府采购主体的范围扩大使政府采购的标准从“资金来源”转换为“采购功能”,这也为经济一体化格局下进一步放开政府采购范围进行了理论准备。

    彼时,撒切尔夫人执政期间,为了应对国内通货膨胀、经济停滞增长的局面,她大聚开展了国有企业私有化,并将公共服务广泛向地方和私人开放,虽然降低了国家的福利范围,但同时将政府采购下放至地方和私人,对于刺激地方就业,恢复经济起到了推动作用。多数有关地方政府采购的条款相继出台。1972年,地方政府条例要求地方当局颁布有效的法律规范合同的裁决;1980年地方政府又针对交通、建筑等领域的强制性竞争投标方法给予规范说明等。

    在范围扩大时期的两个重要特点是:第一,英国政府采购开始放权于各地政府和社会组织及个人,完成了政府采购职能的转变,确立了英国分散采购的模式;第二,经济一体化的必然趋势为英国政府采购设立更为完善的法律、制度,建立更为完备的政府采购基本制度、价值目标。

    ()现代化阶段(1984年至今)

    1984年,英国政府推行了现代政府采购制度的改革方案,建立了现代政府采购模式。将其作为英国政府采购现代化时期的起点,在过去三十年中,英国政府采购发生了巨大的变化,这里总结出其关键事件。

    1.政府采购全面向世界市场开放。在1986-1993年关贸协定乌拉圭回合谈判中,参与成员国对1981年生效的《政府采购守则》进行了大幅度调整,最终形成了取代关贸总协定的世贸组织的《政府采购协议》(英文简称GPA),并于199611日正式生效。GPA的形成是政府采购趋于成熟的标志。在原关贸组织开始就政府采购市场的开放问题进行多边谈判同时,许多区域性组织也将政府采购市场纳入地区贸易自由化中。由此,政府采购制度日臻完善,政府采购市场也由区域市场向世界市场开放,当然这种开放并非“一刀切”全部开放,不同国家之间的国情、制度不同,要求各成员国之间通过谈判对政府采购开放范围进行确定。

    当前的英国政府采购需要考量的法律法规日渐增多,除了本国的合同、商业法律、专门负率规定、法定责任外,还要遵循作为欧盟成员国,在公共采购领域的WTO《政府采购协定》和欧盟的“公共合同指令”(2004/18/EC)、“公用事业指令”(2004/17/EC)和“救济指令”(2007/66/EC)以及其他的国际协定、法律先例等。为更好地贯彻执行,在欧盟政府采购指令的基础上,英国制定了本国(不含苏格兰地区)的政府采购法规。

    2.逐步建立专业化的政府采购负责部门,进一步完善和科学化招投标方案。为了更好地完成政府采购在自由贸易中的作用,使之始终贯彻“物有所值”的原则,英国政府在过去三十年间建立了专业化政府采购部门,设立了一系列的鼓励措施,出台了众多制度规章,由此将英国政府采购更为系统化、科学化。表1显示了从1984年至今,英国政府采购发展的重要文件和关键事件。

1  1984年至今的英国政府采购重要事件梳理

1984

英国政府推行了现代政府采购制度的改革方案,建立了现代政府采购模式,设立政府采购办公室,负责法规政策的制定,为政府采购提供信息。在部门内安排牵头人,或通过采购机构和采购协会进行政府采购事务。

1988

《地方政府法案》政府与各级政府签订协议,要求各地地方政府制定自己发展计划,并由上级监督检查,条例扩大了实行竞争性投标的范围,包括人力、行政及专业设施。

1992

地方政府条例指示相关的政府部门该怎样进行强制性竞争投标。

1994

制定可持续发展战略,为英国的节能环保确立下了一个基础性文件

1994

“政府信息服务计划”,建立电子政府。

1999

在财政部下设政府商务办公室(OGC),负责政府采购的国际谈判,将欧盟政府采购指令和WTOGPA协议转换为英国法律。

1999

政府“采购卡”推出。

20002

在部长级政府采购监督委员会下,设立了一个相当于政府采购管理机构的政府商业办公室,负责协调200余个中央政府部门和公共组织的政府采购。

2001

建立公共服务提供专署(现为投资节省预算局ISB),隶属于首相办公室直管。每年的投资计划由财政部和公共服务提供专署联合制定,并以《公共服务协议》的形式公开出版。

20074

英国8家大型商业和服务机构自发联合发起了旨在鼓励英国家庭使用环保产品的宣传与优惠促销活动。

2007

5月公布了《英国能源白皮书》,为英国可再生能源的开发设定了具体目标;7月,英国政府发布新的可持续发展指标统计,详细地介绍了68个领域的发展变化状况。

2007

英国财政部发布《改革政府采购报告》,对良好的公共采购予以了界定指出好的采购在购买一种符合要求的产品时应该考虑该产品的终身成本来最大程度地实现物有所值好的采购。

20104

最新修订《英国政府木材采购建议书》,将可持续定义纳入了社会标准。

2011

政府商务办公室(OGC)和负责中小企业发展政策的小企业署(SBS)于联合公布面向中小企业的《中小企业参加政府采购招投标指南》。

 

    3.扩充“物有所值”原则,将“可持续发展”与“同小企业进行跨部门合作”列为战略目标。英国方面的原则“物有所值”,是通过竞争来得以实现。从而激发供应商的良性竞争。随着时代要求,英国政府采购也结合时代主题,颁布了相应的条例、规章,对调节国内产业结构、与时俱进、促进民主化进程起到突出贡献,将在第二部分进一步阐述。

    4.金融危机及欧债危机后的英国政府采购起到重振经济的作用。根据安永统计俱乐部报告称,“2007年经济危机爆发后英国失业人数将在2010年年底前突破325万,并在随后的一年达到340万。”国家不得不采取减少税收来刺激消费,增加国内需求,然而税收的减少导致政府采购支出的下降。虽然在80年前的经济危机中,英国政府通过凯恩斯主义将政府采购成功运用,使之度过困难时期,并保证了福利社会的到来。而随着相继而至的欧债危机,英国政府首先采取对欧洲市场通过经济、竞争恢复经济的“英国药方”完成欧盟的成员国合作,而非政治紧密结合。这一主张,使英国能够为自身不积极对欧盟采取有效救助的方法提供了理由,同时由于欧盟成员国高居不下的失业率,而相对较低的国内失业率相比,导致欧盟劳动力价格的暂时下降,便于降低英国政府采购在成员国内获取更低价格,降低成本。如果说这是由于经济危机带来的消极收益,那么积极方面主要表现在,英国政府加大财政投资力度,借以时机对国内经济结构进行调整。例如,对英国国内丝织产业进行的产业升级,同时对产品质量、采购流程做出了新的规定。此外,英国也实施降低了诸如公务员工资、裁减政府人员数量、调低养老金等措施,而对于教育、培训、研发等项目加大政府采购数量,借此调整产业结构。

    二、现代化英国政府采购的影响

    近年来,英国当局除了关注降低每年的政府采购支出金额之外,更将注意力放在通过政府采购对整个社会、经济的影响。从宏观视角分析,政府采购在近年来逐步实现“可持续发展”的目标;在微观层面,英国政府采购对当地大、中、小企业竞争优势培育也起到了调节作用。

    ()保持“物有所值”基本原则不变基础上,全面保障各个规模企业的利益和竞争优势

    进一步诠释“物有所值”不仅是保证采购价格最优惠、也将未来折旧、维修等悉数算上,以终身使用成本最优为标准,同时权衡了国家政府采购时的规模效应,降低采购成本。而在地方政府中,鼓励小企业参与政府采购,满足其灵活、个性化的定制服务特点,全面顾及中小企业的发展,保护其竞争活力。从而顾全了大型企业和中小企业的不同发展模式,从最初的政府资金支持到政策倾斜给予小企业寻找新市场、避免与大企业正面对抗的机会。同时,英国政府采购也作为政策手段,对于由残疾人注册登记的公司给予低于欧盟投标最低价的出价权,从而使其享有最优机会,这也是有效解决残疾人就业的良方。

    ()政府绿色采购,进一步完善“可持续发展”目标

    可持续发展是当今世界各国面临的新的发展方式。1994年,英国制定《可持续发展:英国的战略选择》为其走可持续发展道路,进一步节能减排奠定了基础。1999年,英国政府第二份可持续发展战略公布,确定了同步发展经济、社会和环境的目标,并引入量化工具。这一战略确定也影响着英国政府采购行为。

    英国政府在采购环节不断扩大节能和环境标志产品的范围,对于诸如打印机、计算机、空调等办公用品以及照明、用水器具等,由同等优先采购改为强制采购高效、节能、节水的环保产品,同时建立相应的节能环保产品采购评审和监督制度。同时,采用财政补助的方式,设立节能专项资金,支持企业生产高效节能产品。此外,英国政府于2008年推行了建筑节能措施,将博物馆、展览馆、政府大楼、中小学等房屋建筑材料采购按照节能情况划分等级颁发证书。

    在对诸如以上新能源、节能产品进行采购时,英国政府出台了一系列措施保障:首先,在原有的采购流程基础上重视对采购专业人员的培养和任用。英国方面认为,采购专业人士对于当前制造工艺日渐复杂、竞争日趋激烈、集成系统要求更为严格的现状而言显得十分重要。他们的工作能有效帮助政府寻找新机会、定义新需求、促成解决方案,并保证方案的交付及时和成本效益。第二,英国政府建立健全采购标准区分目录,面向更为复杂的产品需求。诸如,在《2013/2014英国政府采购服务年度报告》中,英国政府将木材作为不可再生资源专门发布报告,报告指出同前一财年相比英国政府通过采购在减少温室气体排放、减少水污染、水资源利用等方面与企业的合作及供应商在此类商品与服务中减少采购成本的做法和数据。同时,在英国政府网站上也能找到对木材、松油等原料的采购标准及管理体系、采购程序。

    ()加强小企业、跨部门合作

    1996年,博维斯教授在注册会计师(ACCA)会议上发布调查结果称:英国的政府采购中,中小企业只占到14.31%份额。由此引起了英国政府的重视。负责政府采购政策的政府商务办公室(OGC)和负责中小企业发展政策的小企业署(SBS)2011年联合公布面向中小企业的《中小企业参加政府采购招投标指南》,鼓励中小企业参与政府采购投标活动。同时向各级政府部门发布《企业虽小,价值不小》,由此要求降低中小企业参与政府采购的壁垒。

    目前,英国采用了小型公司潜力研究工具(SBRI),希冀各地方政府对其开发,合理识别当地小企业优势,在不具规模效应、个性化定制的政府采购中鼓励使用小企业作为供应商。这一工具的开发,不仅主动帮助中小企业寻找市场机会,同时也为其生产商品、提供服务提供了具体量化的标准,有助于小企业提升产品质量,通过差异化定位打造自身竞争力。

    跨部门合作是当前施展政府采购抱负的最佳途径。首先需要更好地对优先领域进行创新,发掘潜力。英国当局认为,跨部门合作采购,最重要的是激励关键部门发挥自身作用。为此,英国政府提出扩部门合作的要求包括:(1)需要内阁做出每年政府采购性质变化的声明,阐述如何更好实现公共服务的成果。(2)内阁部长应负责跟踪对于采购的承诺。(3)英国商业、创新和技能部(BIS)以及内阁办公室与其他部门合作,识别潜在机会,获得创新行业,保证创新对采购流程的支持。(4)制定发展战略采购服务技能人才库,以非正式或借调关系进行政府采购咨询。(5)组建更大规模和复杂的政府采购项目,组成“最强”小组,从政府外部发掘人才,从而降低对采购人员薪水支出成本。(6)建立健全地方采购法律规范。对于更复杂的采购,社区和当地政府及卫生部门应根据规定,在采购开发网络中加强合作。

    ()电子政务、创新采购途径

    1994年,英国开始大规模得进行政府信息化建设,同年出台的“政府信息服务计划”,使其从全球化、知识经济的大背景出发,创建“电子英国”口号,并在互联网上建立英国政府信息中心。1998年英国政府提出包含“确立正负电子采购目标”、“制定政府电子商务计划”、“加强政府服务与信息电子化”等具体措施,并于1999年开始“采购卡”制度。该制度实施至今,不仅便捷了政府采购的途径,提供政府采购效率,同时各部门按月公布每笔超过500欧元的采购明细,民众可在英国政府网站上知晓支出方向和供应商信息,这也为英国政府采购反腐败提供了大众监督的工具。截止到2004年,有23000张采购卡投入使用,为英国政府节约3100万英镑采购成本。

    电子政府的开展优势可分为三个部分。首先,节约政府采购时间,降低政府采购成本。第二,拉近民众、企业和政府的距离,促使民众参政议政,便于发展新型合作关系,这也是对民族、国家之间关系和政府职能转变的有利推动,促进民主化进程。第三,加强对腐败的清查,民众监督和群策群力有助于英国政府采购始终处于蓬勃发展态势。目前,可以再英国政府网站上看到民众对官方进行意见整改措施的来信,并有专员回复。国际货币基金组织财政发展部主任助理普雷姆盏德(A.Premchand)1993年出版的《公共支出管理》一书中,从组织管理学的角度阐述了政府采购行为中,只有加强内部控制,是决策制定公开透明,才是为以遏制腐败的良药。

    ()鼓励民间意见,提高政府采购效率

    目前,英国国内学者和政府官员也就如何提供政府采购效率提出了建议和意见。一是认为政府改善公共采购是一个动态的长期过程,要求政府定期推出新的措施,并对各个行业和部门采购情况发布公告,目前这在英国政府网站上可以看到每个月各部门超过500欧元采购项目的明细,以增加采购透明度。二是确定内阁部长对采购进展的跟踪,并使各个部门评估自身需求,使国内不同类型和规模的供应商都能竞标选择最适合自己的工作。三是作为地方政府最新发现的策略,英国商业、创新和技能(BIS)和内阁办公室与其他部门合作,确保支持创新完全融入采购流程,使得整个供应链更为经济、有效。

    三、总结

    英国政府采购走过了200余年,但其成熟、科学化却是在最近30年间随着信息革命、世界一体化、区域组织活跃、对于环境保护、可持续发展提高要求的复杂背景下形成的。英国政府采购保持活力,不断创新,在坚持“物有所值”的原则下,始终保证“公开、透明、竞争”,让各个规模的企业都能平等参与,发掘自身竞争优势,分享利益。从上世纪的经济萧条到本世纪的金融危机,政府采购发挥宏观调控的作用已不断深入,从资金支持到政策推动,从大批举债,刺激需求到灵活收缩,下放给民间,它已成为政府一项工具在不同时期调节着经济发展,分配资源合理流动。

    当然,英国的政府采购依然存在一些问题。首先,欧债危机过后,英国对于欧盟提出各项法律法规与国内制度的不统一常常是其需要花费功夫解决的问题;而区域组织的活跃也使英国政府采购从第三方市场寻求“物有所值”产品和服务时增加了一定进入壁垒和谈判成本。第二,英国下放政府采购给地方政府和私人的做法虽然有利于各地发展经济,降低物流成本,但也容易滋生地方保护主义。笔者认为在未来可以借鉴跨部门合作的先例进行区域合作,促进要素流通,缓解异地供应商的进入成本。第三,政府采购常常需要和税收捆绑,受其影响颇深。英国目前通常采用制定三年采购计划的方式进行安排,并对每月支出都予以网络、媒体公布,虽然增加了透明度,但同时灵活度欠妥,也是未来需要加强研究和改进的一环。

 

参考文献:

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7刘军民.英国政府采购制度简析与启示[J].财政研究2013.3.

8〕章辉.明确与完善政府购买服务的制度保障[J].地方财政研究2014.4.

 

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