辽东学院
内容提要：随着以人为核心的新型城镇化建设进程的不断深化，人口跨区域、跨身份流动日益频繁，流动人口在转移其社会养老保险关系时阻力重重，中断缴费的情况屡见不鲜。本文以欧盟和美国为例，分析国外的相关政策，试图找出能够实现我国社会养老保险关系转移接续政策的公平及可持续运行的有效办法。
关键词：养老保险关系 转移接续 欧盟 美国
一、引言
新型城镇化建设的关键是实现从规模的城镇化向人口的城镇化转型，而当前我国碎片化的社会养老保险制度已严重阻碍了以人为核心的城镇化建设的进程。据报道，2013年全国累计有3800万的流动人口选择中断缴纳社会养老保险费，也就意味着这些人员放弃了未来领取更多养老金的权利，究其最主要原因就是我国现行的社会养老保险关系转移接续办法的不完善。因此，研究借鉴国外社会养老保险关系转移接续政策，对于确保我国社会养老保险关系转移接续办法的公平及可持续运行，具有重要的理论价值与现实意义。
根据我国现实，本文选取欧盟和美国的社会养老保险关系转移接续政策作为借鉴的对象，主要基于两点考虑：一是我国的社会养老保险关系需要在不同统筹区域之间进行转移接续，而欧盟现有的28个成员国的经济社会发展水平各不相同，且没有建立欧盟地区内部统一的社会养老保险制度，这与我国当前各统筹区经济发展水平差异较大，且碎片化的社会养老保险制度极为相似，同时欧盟成员国的国土面积与国民人数，也恰与我国各省的情况类似；二是我国的社会养老保险关系需要在城职保、城居保以及新农保之间进行转移接续，而美国的养老金计划按照部门的不同，可以分为公共部门养老金计划（Public Sector Plans，简称PSP）[①]以及私人养老金计划（Private Pension Plans，简称PPP）[②]，这与我国身份差异化的社会养老保险制度极为相似，同时美国实行社会养老保险基金的部分积累筹集模式，也恰与我国社会养老保险制度的部分积累制筹资模式相似。
二、欧盟成员国的社会养老保险关系转移接续政策
欧盟的一体化进程始于二十世纪五十年代，与我国城镇化建设相同，在此过程中同样伴随着大量人员在欧共体内部跨国流动。这种大规模跨国转移就业的频繁出现，促使各欧盟成员国政府逐渐意识到需要尽快形成能够满足各成员国不同利益诉求的，包括社会养老保险在内的社会保障制度的一体化。因此，为了最大限度的化解矛盾、协调利益，在欧共体的促进下，欧盟成员国的社会养老保险转移接续政策以《欧共体 140／71号条例》和《欧共体 574／72号条例》为统一的法令形式得以建立和完善。该政策能够在不改变现有成员国的社会养老保险制度的前提下，实现了协调制度差异及保障劳动者权益的双重目标，为流动人口在欧盟内部自由择业转移其社会养老保险关系提供了政策依据，为我国当前新型城镇化建设过程中需要缓解各方利益冲突提供了有益的参考。
欧盟成员国之间的社会养老保险关系转移接续遵循分段记录、累计缴费年限、最后接管、按比例支付的原则，具体操作流程大致可以分为申请养老金、核算养老金以及支付养老金三个阶段。
（一）申请养老金
申请人在达到法定退休年龄之前（至少六个月，取决于申请人在各国参保经历的复杂性），应向曾经工作过的某个国家（通常是申请人最后工作国所属的社会养老保险经办机构）提出领取养老金的书面申请，同时详细说明个人的身份信息及参保信息。申请人能够申请领取到多少养老金，通常与其工作国所规定的法定退休年龄有很大关系，因为欧盟成员国规定的法定退休年龄各不相同。例如，某女性申请人在丹麦工作过15年，之后回到法国工作直到退休。根据相关规定，法国女性退休年龄为60岁，丹麦女性退休年龄为67岁。那么当其达到60岁时，只能申请领取到应由法国支付的养老金；当其达到67岁时，才可以申请领取到应由丹麦支付的养老金。所以，欧盟成员国这种不同法定退休年龄的规定，就会形成因申请人不能领取到全部养老金而需要依赖社会救助来维持其基本生活的情况，结果会增加法定退休年龄较早的参保国的养老负担。
（二）核算养老金
核算养老金阶段要先后经过两个环节：一是在工作国内部核算应支付的养老金；二是在欧盟成员国之间核算养老金的支付比例。举例说明，如果某申请人曾分别在英国、德国、法国工作缴费5年、8年、12年，则累计缴费年限为25年，那么在工作国内部核算的结果为应支付缴费年限为25年的养老金，在三个工作国之间核算的支付比例分别为5/25、8/25、12/25，两个环节的数据相乘即可以核算出三个国家分别应支付的养老金。同时，如果申请人在某国缴费的年限超过该国规定的最高缴费年限，那么可忽略支付比例，直接按最高待遇支付养老金；如果申请人在某国缴费的年限没有超过一年，那么则由申请人退休前工作所在国接管其在各成员国的零散的参保时间。
（三）支付养老金
在支付养老金阶段，每个欧盟成员国应分别将核算认证后的养老金通过申请人的银行账户按期足额支付。如果申请人居住在欧盟，则只需开通申请人居住国所在地的银行账户来领取养老金；而如果申请人没有居住在欧盟，则需在每个核算认证后的欧盟成员国所在地的银行开通账户来领取养老金。虽然欧盟成员国的社会养老保险关系的转移接续可以跨国办理，但其人工成本和相关投入远高于国内同等事务的耗费，且跨国支付养老金的邮资与银行费用也较高，所以我国在借鉴时不能忽视其经办成本。
三、美国雇员的社会养老保险关系转移接续政策
早在二十世纪五十年代，美国就建立起了覆盖城乡的社会养老保险制度，与我国身份差异化的社会养老保险制度相似的是美国制定了不同部门的养老金计划，如前所述，主要包括公共部门养老金计划（PSP）以及私人养老金计划（PPP）。美国政府为了保证参保人员在不同部门的养老金计划之间进行转移接续时的利益不受损害，制定了切实可行的社会养老保险关系转移接续政策，可以为我国身份差异化的社会养老保险制度的对接提供有益的参考。
美国社会养老保险关系的转移接续政策，主要针对公共部门以及私部门。其中，公共部门养老金计划以1984年为界，之前为公务员退休金制度（Civil Service Retirement System，简称CSRS）[③]，之后为联邦雇员退休金制度（Federal Employees Retirement System，简称FERS）[④]。所以，当前美国雇员的社会养老保险关系转移接续主要是三种计划之间的对接：一是CSRS计划与FERS计划；二是CSRS计划与PPP计划；三是FERS计划与PPP计划。
（一）CSRS计划与FERS计划之间的转移接续
虽然美国公共部门的两种养老金计划并行，但只是过渡时期的特殊情况，体现了美国公共部门养老金计划的社会化与市场化趋势。两种计划实行“老人老办法、新人新办法”的原则，CSRS计划只出不进，直到所有参与 CSRS计划的人死亡为止。同时，CSRS计划在FERS计划引入的情况下，将会面临因为没有资金持续流入而难以为继的困境。据测算，CSRS计划的账户积累将于2026年减少为零。为了能使新老养老金计划循序渐近地实现衔接转移，政府准备通过从FERS计划的账户积累中借款来满足CSRS计划的支付需要，所借款项将由政府财政拨款分年度偿付，我国政府应学习借鉴美国政府承担改革成本的财政制度。
（二）CSRS计划与PPP计划之间的转移接续
美国公共部门的CSRS计划与私部门的PPP计划之间的转移接续主要通过公务员退休金抵消计划（CSRS Offset）实现。CSRS Offset是CSRS计划的一种特殊形式，参保对象主要是既参与了CSRS计划，又有资格参与PPP计划的人群。两种计划之间的转移接续是按照时间限制原则，用社会养老保险税来抵扣CSRS计划的缴费。例如，如一名雇员受雇于公共部门，并参与CSRS计划满5年后，离开公共部门到私部门工作超过1年，并缴纳了相应时间的社会保障税后又重新回到公共部门，并继续参与CSRS计划，那么该雇员应该参与CSRS Offset计划，用已交的社会保障税抵扣CSRS计划的缴费，同时取消社会保障养老金的福利；若该雇员离开公共部门，参保私部门养老金计划未满1年后又回到公共部门工作，则直接重新纳入CSRS计划，取消社会保障税的福利。同时，我国在借鉴时应关注这两种计划对接的三种特殊情况：一是参加CSRS计划的公共部门雇员缴费如未满5年，则不具备享受CSRS计划权利的资格，也就不能实现后面的转移接续；二是参加CSRS计划的公共部门雇员退休年龄要受到工作年限的限制[⑤]；三是CSRS计划的转移接续不接受之前未参与过该计划但参与了私部门养老金计划的新进人员。
（三）FERS计划与PPP计划之间的转移接续
美国公共部门雇员的FERS计划可以与私部门雇员的PPP计划完全对接，因为两者的体系构成相似，均由社会基本养老保险计划[⑥]、联邦雇员基本养老保险计划[⑦]以及联邦节俭储蓄计划[⑧]三个支柱体系构成，这不仅有利于人员在公共部门与私部门之间的自由进出，而且还顺利解决了公共部门雇员养老金计划与私部门雇员养老金计划之间的转移接续问题。当参与了FERS计划的公共部门雇员在正常退休年龄以前“跳槽”到私部门，则不仅其原有的FERS计划中的社会基本养老保险计划部分的资金可以转移，而且联邦节俭储蓄计划账户也可以转为私部门的养老金计划。
四、国外社会养老保险关系转移接续政策对我国的启示
当前指导我国社会养老保险关系转移接续工作有《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》[8]与《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，虽然两个办法在一定程度上方便了部分群体的流转，但对于跨统筹区、转换身份转移的人员来说，与国外政策相比仍显不足，因此吸收借鉴国外成功的对接办法，有助于完善我国社会养老保险关系转移接续办法。
首先，针对我国当前社会养老保险统筹层次低，且各统筹区的社会养老保险水平相差较大的现实，可以借鉴欧盟成员国经验，采用分段计算的办法来保障跨统筹区域流动人员的社会养老保险权益。其基本思想是流动人员在工作地缴费，分段记录缴费信息，累计合并计算缴费年限，按比例分配养老金，且养老金可以通过信息网络进行全国结算，当流动人员达到退休年龄后可在退休地领取养老金。分段计算的对接办法可以确保流动人员在为工作地做出劳动贡献的同时，能够积累相应的养老金权益，在退休后分别计算和领取在不同统筹区域内的各缴费地积累的养老金。
其次，针对我国当前“碎片化”的社会养老保险制度现状，不同身份人员的社会养老保险制度差异较大的现实国情，可以借鉴美国经验，建设良好的社会养老保险制度转移接续的制度基础，主要体现在四个方面：一是制定促进人口流动的居住地户籍管理服务制度；二是建立标准统一的垂直经办管理服务体系；三是搭建全国联网的社会养老保险信息管理系统；四是制定政府承担隐性成本的财政支持制度。
参考文献：
〔1〕衣鹏，张凡，申剑丽.弃缴社保多属无奈，全国统筹迫在眉睫[N].21世纪经济报道.
〔2〕吴兴竹.美国养老保障制度研究[D].武汉：武汉科技大学硕士学位论文，2008年.
〔3〕简洁.欧盟社保关系转续模式的思考[J].中国社会保障，2011（11）.
〔4〕董克用，王丹.欧盟社会保障制度国家间协调机制及其启示[J].经济社会体制比较，2008(4).
〔5〕欧盟官网：http://europa.eu/youreurope/citizens/work/retire/state-pension-claims-and-calculation/index_en.htm#.
〔6〕王旭.美国联邦政府雇员退休金制度及对中国改革的启示[J].经济研究参考，2003(89).
〔7〕杨晴川.美国公务员养老制度新老结合[OB].人民网：http://world.people.com.cn/GB/8212/8967019.html.
〔8〕国办发〔2009〕66号.中国政府网：http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/29/content_1499072.htm.
〔9〕彭新万.基于农地与农村人口自由流动视角的户籍、社会保障、农地管理联动改革的政策框架：一个关于重庆、江西部分农村实地调研后的思考[J].求实，2013（7）：87-91.
[①]公共部门养老金计划（Public Sector Plans）是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划。
[②]私人养老金计划（Private Pension Plans）是指企业及一些非营利组织和机构为其雇员提供的养老金计划。
[③] 公务员退休金制度（Civil Service Retirement System）是一种待遇确定型(DB, defined benefit)的养老计划，联邦政府根据雇员的工作年限和工资水平发放给退休者应得的养老金。其资金来源于政府和雇员缴纳的工薪税(payroll tax)，总税率为14%，由联邦政府和雇员分别承担7%，雇员缴费从工资中直接扣除，不足支付待遇的部分由联邦政府财政负担。
[④] 联邦雇员退休金制度（Federal Employees Retirement System）建立于1987年，主要针对1984年以来参加工作的联邦政府雇员，而之前参加工作的公务员可以自由选择参加新制度或者旧制度。联邦政府雇员退休金计划由三部分组成：社会基本养老保险计划、联邦雇员基本养老保险计划、联邦节俭储蓄计划(TSP)。
[⑤] CSRS计划养老金申领工作年限限制条件：一是不低于55岁有30年或以上工龄；二是不低于6O岁有20年或以上的工龄：三是不低于62岁有5年或以上的工龄。
[⑥] 社会基本养老保险计划是以税收(工薪税 payroll tax)的形式筹集所需资金，联邦政府和雇员每年分别向该计划缴纳雇员工资的7.6%，不足的部分由政府财政负担。
[⑦] 联邦雇员基本养老保险计划是为联邦政府雇员设立的专门的养老保险计划，是整个联邦政府雇员养老金计划的重要组成部分，与原来的联邦政府公务员养老金计划比较接近。
[⑧] 联邦节俭储蓄计划是与私人企业的401(K)制度相似的专门为联邦政府雇员设立的一项养老保险制度，实行完全基金积累制，基金的主要来源是联邦政府雇员的个人缴费，政府给与少量补助。