王亮/江南大学；陆琦林/财政部财政科学研究所

内容提要：党的十八大报告明确提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，要求以更强的力度，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战。本文通过介绍国外财政扶贫成功经验，鉴于当前我国财政扶贫存在的问题，得出如下启示及借鉴之处：大力投入农田水利基础设施建设、大力完善税收政策设计、大力发展“政府出资，市场运作”补贴模式、大力发展农村信贷及农村小额保险，争取早日取得新一轮扶贫攻坚开发战的胜利。

关键词：财政扶贫  国际经验  扶贫模式   

党的十八大报告明确提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，“国家要加大对农村和中西部地区扶持力度，支持这些地区加快改革开放、增强发展能力、改善人民生活。”[①]2011年,党中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》,对扶贫开发工作明确要求逐步提高扶贫标准，加大扶贫开发投入和工作力度，显著减少贫困人口。[②]扶贫开发是建设有中国特色社会主义的重要工程，担负着保障全体人民共享改革发展成果的艰巨使命。因此，我们应以更强的力度，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战。

就如何进一步有效地进行扶贫开发，学界和实践部门也都进行了较多的探索。但就新阶段财政扶贫的研究不多，尤其是对国外财政扶贫的研究更少。而国外许多国家在农村财政扶贫方面积累了一些行之有效的做法。本文通过分析国外财政扶贫的成功经验，提出新一轮财政扶贫的模式及相关政策建议。希冀为制定适合我国国情的财政扶贫体系，早日实现扶贫目标提供有益的理论探索。

一、国外财政扶贫的经验

（一）普遍采用直接支出方式

直接支出方式是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到供应商或收款人（用款单位）账户。财政直接支出适用于工资支出、购买支出、转移支出。国外财政扶贫直接支出方式主要是对农村基础设施建设及农业生产进行直接收入补贴。

1.重点支持农村基础设施建设。农村基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强且短期经济效益低的公共产品或混合公共产品，完全由市场提供会导致供给不足。为此，欧盟及日本政府采取财政投资兴建或发放财政补贴方式进行农村基础设施建设，财政支持比例大多在25%-50%之间，个别国家对特定项目的支持力度甚至高达100%。通过政府财政的大力支持，欧洲及日本经济在二战后均取得了快速发展。

表1  部分国家财政扶贫的财政投资领域和支出规模

资料来源：根据相关文献整理（苏明等，2007；马衍伟，2008；张迎春，2003；赖瑞华，1991；朴振焕，2005等）。

2.对农业生产进行直接收入补贴。直接收入补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。最典型的生产与收入脱钩的直接补贴方式是美国的“生产灵活性合同支付”。美国在1996年农业法中提出了“生产灵活性合同支付”，即不管生产者生产状况如何，其享受的生产灵活性合同补贴都不受任何影响，生产者可不受干扰地自行制定生产决策。为获得支付，在5年内(1991年-1995)年任一年参加小麦、饲料粮、大米和高地棉花计划的农民都可签订1996年-2002年作物的7年生产灵活性合同。补贴额取决于基期(1991年-1995年)产品种类、面积、单产和法定补贴标准，与当期农民生产的产品种类、面积、单产和价格无关，农民享有充分的生产决策权。2002年《农场安全与乡村投资法》以不挂钩的直接补贴替代了生产灵活性合同补贴，进一步扩大了补贴范围。因此，生产灵活性合同支付充分发挥了直接支付方式灵活性、时效性的特点，促进了美国农业的稳定发展。

（二）灵活运用间接税式支出方式

税式支出方式就是利用税收减免、加速折旧、税前扣除和先征后返等方式引导市场资金不断投入农村基础设施建设中来，支持农村事业发展。

在美国，农业投资被认为是农场主合法的“避税所”，政府对农业和农民在个人所得税、财产税、投资税上都规定了特别优惠政策，采取这种合法途径最高可获得应税收入48%的税收减免。具体来说，经营者可将部分尚未出售或已售但未收到现金的产品延至下年纳税；购买机器设备、生产用房及饲养一年以上牲畜开支可从当年收入完全扣除；出售农业固定资产所得免税60%。澳大利亚政府为鼓励农民投资，允许农民纳税人在当年或若干年内计算所得税收入时扣除特定资本性支出，如：农田灌溉、净化水质设施支出可分3年扣除，每年扣除三分之一；改造改良耕地、牧场支出可分10年扣除，每年扣除十分之一；修筑堤坝、围栏支出可在当年全部扣除。[③]税式支出方式不仅提高了农民投入农业生产的积极性，还促进了农村基础设施的快速健康发展。

（三）完善农业信贷扶贫体系

资金是贫困农户提高生产能力和收入水平的关键因素，穷人对资金有需求但付不起高利息，若无偿提供资金又容易养成依赖心理。因此，农业信贷扶贫计划应为穷人提供贷款利率低于市场利率的贴息贷款，利率差额由财政资金补贴。目前，由财政对农业信贷提供支持已成为国际普遍作法。而美国的农业信贷体系和日本的“制度贷款”两种模式各有特点。

1.美国的农业信贷体系。为挽救经济危机后的农业经济，美国国会于1933年通过《农业调整法》实施了核心内容是“由农产品信贷公司给参加农产品计划的农场主提供无追索权贷款”的政府干预价格政策。农场主可按保护性价格（即贷款率）将粮食抵押给国家，获得贷款。贷款到期前，若市价高于贷款率，农场主按市价出售农产品后以获得的现金归还本息；若市价低于贷款率，农场主可放弃抵押给国家的粮食以偿还贷款。美国政府于1996年又出台了《联邦农业完善和改革法》，进一步降低了无追索权贷款率。《2002年农场安全与农村投资法案》实行了贷款差价补贴，当市价低于贷款率时，农民到市场上出售，不用将农产品抵押给国家，由信贷公司对市价低于贷款率的部分予以补贴，极大缓解了农产品积压的矛盾。

2.日本的“制度贷款”。日本通过为农民提供补助金及长期低息贷款方式对大部分农业固定资产进行投资，形成了颇具日本特色的“制度贷款”。“制度贷款”属长期低息贷款，利率较市场利率低1/3-2/3，政府利息补贴不直接支付给农户，而是当农户从有关金融机构获得低息贷款时，对金融机构贷款利率低于市场利率的差额进行补贴。“制度贷款”按政府干预方式不同分为三种（见表2）。

表2  日本“制度贷款”的具体方式

资料来源：引自刘文翠的《从日本的制度贷款中得到的启示》，载《新疆金融》，1996年第2期。

“制度金融”有效调动了银行资本及农民个人资本投入农业的积极性，极大促进了日本农业的发展。[④]

（四）加大财政对农业保险的支持

目前，世界上许多国家与地区都将农业保险作为农业支持的重要方式，通过对农户进行补贴，使其能以较低保费普遍参保，确保农户基本收益。，欧盟农业保险的财政支持模式分为三种（见表3）。

表3  欧盟的农业保险模式

资料来源：引自唐汇龙、许闲的《欧盟农业保险制度及其借鉴意义》，载《上海保险》2005年第1期。

在美国农业保险体系中，农场主、私人公司、政府及联邦农作物风险保险公司(FCIC)三者相互配合，为美国农业提供了一个保障网：农户向私人直接保险公司投保，私人再保险公司和FCIC向私人直接保险公司提供再保险，而FCIC向农场主补贴保费、向私人直接保险公司补贴管理费用。政府支持在保障网中起着重要作用，2011年，美国联邦政府对农作物保险的保费补贴总额达到了创纪录的74亿美元，相比5年前已经翻倍。[⑤]通过降低农民的保费支出，美国农民的参保比例在2011年到达85%[⑥]，确保了他们的基本收益和生活保障。

二、对我国财政扶贫的有益借鉴

目前，我国农村财政扶贫还存在对小型农田水利建设投入不足、税收设计不完善、补贴方式及结构不尽合理、农村信贷体系不健全及农村保险市场不活跃等问题，因此，应积极借鉴国外成功经验，制定适合我国国情的政策措施，早日全面实现小康社会的宏伟目标。

（一）大力支持农田水利基础设施建设

长期以来，我国政府对小型农田水利建设投入不足，小型农田水利建设发展滞后，导致我国农业一直得不到跨越式发展，农业生产不够稳定，每年发生的旱涝灾害对农业生产产生很大不良影响。

近年来，国家越来越重视农业水利特别是小型农田水利设施建设，2011年，中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》提出，力争通过五到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。为增强农业抗灾能力和自我保护能力,我国可从以下几个方面加大对农田水利基础设施投入力度。

第一，将农田水利建设列为固定资产投资重点，大幅增加财政对水利建设补贴投入，加快小型水利设施建设，改善农村硬件条件，实现农村事业可持续发展。

第二，实行小型农田水利建设投入地区性倾斜。根据各地实际情况，中央财政投入应进行合理分配。中西部地区经济发展水平低，自然条件恶劣，农田水利设施需求大，应加大对该地区小型农田水利建设投入力度，满足当地农业需要。

第三，鼓励农户参与用水合作组织。运用政府财政资金调动农村居民建设积极性，尤其是农民劳动力投入，有效提高财政资金支出效率。

从2009年至2010年末，中央财政累计投入100亿元，以县为单位整体推进，在全国高标准实施了850个小型农田水利重点县建设。通过进一步加大对农田水利基础设施的投入，必将有效提高项目区农田水利基础设施建设水平、抗御水旱灾害能力和农业综合生产能力，促进农民增收致富。[⑦]

（二）大力完善税收政策设计

为形成良好社会扶贫氛围，促进更多企业加入扶贫攻坚开发行列，有效拓宽扶贫投入渠道，应大力完善税收政策设计。

第一，降低进口设备关税免征门槛。为充分调动社会扶贫积极性，可逐步降低扶贫企业的进口关税免税门槛，设置有利于企业发展的财税政策体系。

第二，完善扶贫捐赠税前扣除。为降低扶贫企业税收负担，可将扶贫企业捐款纳入税前扣除范围，提高企业参与扶贫积极性，积极引导社会资金投入新一轮扶贫攻坚开发战。

此外，我国还可积极借鉴国外政府运用税式支出支持农村基础设施建设的经验，一是丰富税式支出方式（税收减免、加速折旧、税前扣除和先征后退），针对不同调控需求灵活选用；二是根据不同设施种类设定不同支持力度，对公共性强的设施，加大税收减免力度、加速折旧、增加扣除比重等。农村基础设施建设税式支出的有效运行需完善的税收体系作为支撑，这也正是我国借鉴国外税式支出方式过程中需要注意的问题。

（三）大力发展“政府出资，市场运作”补贴模式

当前我国财政补贴支农政策还存在总量偏小、标准混乱、方式及结构不合理等问题，为完善我国农业补贴制度，提出以下几点借鉴措施。

首先，完善农业补贴体制，以法律形式详细说明农业补贴方式范围，确保政策实施的法律保障。其次，切实改变过去财政补贴过多直接投入生产建设领域的做法，大力发展“政府出资，市场运作”补贴模式，采用补助、贴息、奖励、物资援助等工具和措施，提高财政资金使用效益。最后，积极运用保护价政策和直接收入补贴。当市价低于保护价时，政府对不足的差价给予补贴。在粮食收获季节结束后的一定时期内，由中央政府根据主产区批发市场行情检测结果公布保护价，保护价粮食可由大型粮食企业与农民签订产销合同按市场价收购，保护价与市价差价按不超合同规定实际销量给予补贴。[⑧]

（四）大力发展农村信贷

目前，大力发展农村扶贫信贷体系、推动贫困地区金融创新成为解决农村扶贫资金来源的一项重要举措。具体来说，一是在信贷扶贫方面对贫困农民提供低息有偿资金，完善国家扶贫贴息贷款政策；二是鼓励开展小额信用贷款以满足扶贫对象发展生产的资金需求；三是加强贫困地区金融机构网点建设，实现贫困地区金融机构空白乡镇金融服务全覆盖；四是推动贫困地区金融产品及服务方式创新；五是建立多层次金融机构服务体系，包括农业发展银行的政策性金融服务，农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行，保险公司等金融机构的专业金融服务，同时加快村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织建设；[⑨]六是，引导民间借贷规范发展，拓宽融资渠道，加强贫困地区信用体系建设。

（五）大力发展农村小额保险

小额保险是解决农村贫困人口基本保障问题的有效方式，具有多险种、低价格、面向低收入群体等特点，[⑩]有助于低收入农民获得保险保障，避免因疾病、自然灾害和意外伤害致贫。

我国的小额人身保险开始于2008年6月中国保监会出台《农村小额人身保险试点方案》，经过四年发展，覆盖人数不断扩大。据世界银行2008年制订的新贫困线标准（日均收入1.25美元），结合我国实际购买力情况测算，国务院扶贫办确定的贫困人口人均年收入为1300元人民币，人数达8000万，而目前加入小额保险的不足3000万，[11]这说明我国小额保险市场还有非常大的发展空间，但目前我国市场上小额保险经营主体单一，政府支持不足，经营小额保险的公司缺乏供给动力。因此，政府应积极组织推动保险公司市场化运作，鼓励实行私人运作；对小额保险经营者采取免税政策，对农民保险给予直接补贴；采取以团体方式为主、直销为辅的承销方式，简化程序、降低损失。2011年我国小额人身保险承保人数是2008年(238.3万人)的8倍，小额人身保险在我国展现了旺盛的生命力。通过有效引导群众自愿参保，使保险观念和保障进村入户，小额保险有望基本覆盖农村贫困人口，保障他们的基本生活，促进农村事业稳定发展。[12]

参考文献：

〔1〕 Economic Division, Economic Survey,2004-2005, Ministry of Finance, Government of India, New Delhi, 2005:35-36.

〔2〕 Daniel T. L. Shek. Chinese adolescent' explanations of poverty: the perceived causes of poverty scale. Adolesence Publication, Winter, 2002:16-25.

〔3〕冯涛.农业政策国际比较研究[M].北京:经济科学出版社,2007.

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〔5〕朱刚、张元红.聚焦中国农村财政[M].太原:山西经济出版社,2000.

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〔10〕朱霞梅.反贫困的理论与实践研究[D].上海:复旦大学（博士）.2010:89.

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