大连市财政局
内容提要：发展新能源是低碳经济的必然要求,也是我国转变经济发展方式的重要动力。我国新能源产业取得快速发展的同时，面临配套措施不完善、核心技术受制于人等诸多障碍和难题，需要相应的财税政策加以激励。本文分析了我国新能源产业发展的现状及制约因素，在借鉴国外发展新能源产业经验的基础上，结合我国实际，提出了促进新能源产业发展的政策建议。
关键词：新能源产业；产业扶持；财税政策；法律体系
能源是现代经济的重要支撑，化石能源枯竭压力和经济可持续发展环境要求日益提高的情势背景下，开发、运用清洁新能源是我国能源领域发展的必然选择。近年来，我国新能源产业取得快速发展，产业、财税支持政策和体制也在逐步完善，但仍存在诸多制约因素值得重视，并采取有针对性的政策对策。
一、我国新能源产业发展的现状及制约因素
(一)我国新能源产业发展现状
新能源因其具有污染少、技术要求高、可再生等诸多特点，受到世界各国的普遍关注，特别是在当前可持续增长压力下，发展新能源产业具有十分重要的战略性意义。近年来，我国新能源产业呈现高速发展的态势，在各方面的支持下，资金投入大幅增加，市场规模不断扩大，新能源装备制造业水平和产业化技术研发水平也迅速提升，短期内已发展成为世界新能源产业的大国。2007年，我国太阳能产业规模已位居世界第一。2008年，我国太阳能电池产量占世界的比例达到约40%，是世界第一大电池生产国，新能源占国内能源总量的比重稳步提高。尽管如此，我们依然不能放松，我国新能源产业发展还有很多瓶颈和不足需要逐步解决。根据 2011年新能源国际会议上发布的全球新能源企业500强榜单，我国上榜企业数量最多，占据三分之一强；但在世界排名前10的企业中，我国仅有一家。这从一个侧面反映了我国新能源产业发展质量上与发达国家还有相当大的差距，在技术上缺乏真正的核心竞争力，不具备在与发达国家新能源生产企业短兵相接的实力，在产业化问题上，也存在小而分散的问题，没有将规模化形成竞争力。
以上分析可以看出，虽然新能源产业发展在我国已有一段历史，但毕竟还处于新生阶段。由于具有技术密集型的特点，产业进入门槛较高，同时还伴随着巨大的创新风险、市场风险、技术外溢等压力，其发展不仅需要市场的耐心培育，更需要国家制定详细、系统的制度和政策来帮助新能源企业跨过艰难的初始时期。
(二)当前我国新能源产业发展的制约因素
1.法律政策体系、产业配套措施不完善。法律政策导向对于新能源产业发展至关重要。纵观我国新能源领域的法律法规、产业扶持政策，不难发现，法律法规不够完善，新能源产业规划与总体能源产业规划和电力规划脱节，新能源产业扶持政策之间缺乏配套性，新能源产业在项目审批、定价机制、资金扶持、税收优惠之间缺乏协调性和衔接性[①]。新能源产业项目开发热情高涨的情况下，我国新能源产品品种繁多，但产品规范化、系列性差，质量参差不齐，尤其是新能源产品质量认证标准体系和监测系统缺位，不利于提振消费者的新能源产品消费信心，制约新能源产业发展和推广应用。
2.新能源产业自主研发不足，技术倚重进口。作为技术密集度高、多学科交叉的高新技术行业，新能源产业技术开发与创新是发展新能源产业亟需面临的重要课题。我国具备发展新能源产业的自然优势，但在技术层面，自主研发和核心技术能力不足，降低我国新能源产品的市场竞争力，成为制约我国新能源产业发展的瓶颈。美国风电设备满负荷发电仅需12
3.国内需求薄弱，缺乏市场保障。与政府和企业积极刺激新能源供给形成鲜明对比的是，我国新能源产品市场需求薄弱。一方面，我国新能源产业开发自主技术不成熟，产品成本较高，与传统能源产品相比的市场竞争力差，国内市场消化新能源产品份额狭小。2010年，我国的光伏电池产量占全球总产量约50%，形成反差的是，我国生产的光伏电池出口比例却始终保持在95%左右，多年来变化不大。数据显示，中国的光伏发电装机容量2010年末为893兆瓦，但占世界的份额仅为2.2%[②]。另一方面，市场发育不成熟，市场竞争无序化，冲击了优秀产品的普及率，公众利用新能源产品信心不足。
4.缺乏整体引导，管理混乱。整体水平而言，我国新能源产业发展仍处在初期阶段。从新能源产业发展规律看，前期投资大、规模效益明显，但由于缺乏整体规划和引导，配套设施不完善，我国新能源投资建设具有较大的盲目性与短期性。大量中小型企业涌入新能源行业，企业规模小、资金不够雄厚、技术落后，重复建设严重，局部产能明显过剩，产业链发展极不平衡。企业投资远未达到规模经济要求，投资收益低下且造成严重的资源浪费。统计表明，截至2011年底，我国风电并网容量仅占风电装机总容量的76.7%[③]。此外，我国国家能源局、科技部、工业与信息化部、发改委等部委对新能源产业都具有管辖权，容易形成多头管理，资金分散，重复建设，严重削弱了国家对新能源的宏观调控力度。
5.财税激励机制不健全。纵观我国新能源财税政策，不难发现，支持我国新能源产业发展的财税政策机制尚未形成健全体系，缺乏针对性、系统性和完整性，政策效果远不如预期。目前，我国出台多项关于新能源产业规划和政策方面的财税优惠，但这些优惠政策措施存在明显的地区和行业差异，不利于新能源产业结构优化和协调发展。而且，我国现行税制大多采用税收减免的单一措施鼓励新能源发展，只是针对新能源的研发、投资和生产环节，而针对新能源产品的消费补贴和优惠措施较少，缺乏政策工具之间的分工与协调，未能形成长期稳定的政策机制。在新能源财税优惠涉及的税种上，主要集中在增值税、企业所得税、关税上，未能充分发挥其它税种的调控与激励作用。
二、国外发展新能源的经验
1.建立完善的法律法规体系。以法律形式规范新能源产业发展的扶持政策，对于推进新能源产业发展和保护生态环境极为关键。美国出台能源法案和制定重大发展计划推动新能源产业发展。美国1978年出台的《能源税收法》明确规定，太阳能、风能、地热能发电投资者享受25%-30%不等的所得税抵扣，《能源政策法》、《美国能源政策》、《能源独立和安全法案》、《能源意外获利法》、《气候变化行动计划》等发展计划，共同构成美国新能源战略、法规、实施协调一致的能源法律法规体系，为推进美国新能源产业发展和能源安全起到巨大保障作用。
德国政府也从战略高度制定系列能源法案和开发计划，确保其新能源产业健康有序发展。1990年以来，德国先后出台《可再生能源法》、《环境相容性监测法》、《可再生能源发电并网法》，对不履行《可再生能源法》和破坏生态者，制定大量严格的可再生能源份额标准和环境标准进行制裁，形成比较完备的可再生能源法律体系。
2.建立强有力的实施机制。欧盟推进新能源产业发展的实施机制包括三个步骤。首先，明确新能源发展目标。2001年，欧盟委员会就将欧盟区电力行业RES比重总体目标设定为2010年达到22%，并逐一明确各成员国发展目标。其次，设立不同类别的新能源产业发展支持计划。其中，5年能源发展框架计划旨在促进RES技术进步，ALTENERII计划旨在克服RES技术发展中的中试与商业化之间的技术障碍。第三，建立定期检查与评估制度。依据《可再生能源白皮书》，欧盟对成员国可再生能源发展情况每三年进行一次评估，内容集中于各成员国阶段性目标实现情况，已采取和拟采取政策措施，贯彻欧盟有关指令情况等。此外，美国、日本以及众多发展中国家也都依托各种研究机构、协会、研究中心为平台，如国际太阳能协会、美国可再生能源理事会、希腊可再生能源研究中心，促进新能源技术研发、交流与合作。
3.实施系统的激励政策。在国家层面制定并实施系统激励政策极大推动了欧美国家新能源产业发展。新能源开发初期资金投入大，运行风险高，产品价格难以体现低排放与可循环等优点，与传统能源竞争的价格优势不明显。采取减税、信托基金、生产补贴、低息贷款等财税激励措施，美国政府试图降低新能源产品成本及相关服务价格，激励新能源产业发展。21世纪以来，为扩大新能源市场，美国要求2011年联邦机构使用新能源比例达到总能耗的7.5%，发挥鼓励企业和公众从事新能源开发和使用的示范效应。在欧盟诸国，11个实行新能源发电优惠定价制度，9个对新能源发电企业实施投资补贴和税收减免的国家就有，4个实行新能源发电配额比例制度，2国家实行招投标制度。
4.加强研发力度、提升科技创新。德国凭借雄厚的研发资金领跑世界新能源高端技术。2005年，为推进太阳能、风能、地热能等领域研发，德国政府追加9800万欧元的研发资金，其中，复兴银行在2000-2005年间为太阳能项目提供7141亿欧元的投资信贷和其他优惠贷款。2008年7月，德国联邦教研部为有机光伏能源供给项目投资1600万欧元，2009年，德国政府在第二个经济振兴规划中斥资5亿欧元开发电动汽车。雄厚的研发资金、绝对的技术优势和完善的保障机制有机结合，为德国新能源核心竞争力形成、产业化发展、商业化运营奠定良好基础。
5.培育与扩大需求市场。为培育和扩大新能源产品的需求市场，英国的配额制和德国的固定电价制度效果较为明显。作为一种市场机制，英国的配额制，培育了成熟的电力市场，明确了新能源发展的整体目标，不仅可以完全整合可再生能源发电商进入电力市场，而且通过辅助性的电力交易市场(证书交易)制度，降低了新能源企业成本，实现了市场竞争和扩大可再生能源电力规模，推动了其新能源发电产业的快速发展。德国的固定电价制度，要求电网企业必须按照政府划定的可再生能源电力市场价格，购买可再生能源发电企业的电力。固定电价制度下，德国的可再生能源发电商能够预期收益与成本，极大地激发了开发商参与的积极性。国家的电价扶持保证，刺激了各种可再生能源技术、设备向国产化发展，增强国家可再生能源生产能力。
三、国外发展新能源政策措施对我国的启示
1.建立科学、完善的法律法规体系。分析欧美发达国家新能源领域政策与措施可以发现，虽侧重点各异，但政策框架基础和配套措施存在共同点，即法律法规和管理体系完备，并有效实施。为推动我国新能源产业可持续发展，应以法律形式固定新能源产业扶持政策，建立战略、法规、实施协调一致的新能源系列法案。具体而言，应研究设计适合我国国情的《并网法》，并在此基础上制定新能源份额标准，明确政府、企业、公众购买使用新能源的法定义务；为确保新能源战略和法律的有效实施，国务院有关部委可以制定相应的法规，对不履行新能源各项法律和破坏生态者，按其情节，对其实行经济、行政以至刑事的制裁与惩戒。
2.建立政府主导的强力实施机制。一是确立新能源战略，政府主导实施。能源战略是国家发展的核心战略，只有把发展新能源提高到战略高度，作为一项基本国策由政府主导实施，才能激发各研究机构和企业积极投入到新能源技术研发和产品生产当中。我国应确立适合我国国情的新能源发展目标和支持计划，在政府宏观政策指导下，制定新能源可持续发展战略，引导新能源行业发展，合理规划，不偏失方向，不重复建设。二是健全制度标准，促进新能源政策与技术政策结合，健全新能源类产品质量认证标准及监测系统，建立国家级的新能源设备检验中心，促进新能源产业有序健康发展。
3.实施系统的财税激励政策。在已有新能源财政补贴的基础上，不断加大偏远地区、特定新能源产业的财政补贴，增加新能源技术研发、专业技术人才培养、自主知识产权研发的财政支持力度，增加新能源产品的消费补贴；扩大可再生能源发电配额制度的使用范围，与政府采购制度结合使用。在政府财政预算立法中，直接规定政府购买可再生电力的份额和标准，树立政府带头使用新能源产品的典型，激励和带动企业和公众广泛使用新能源；扩大针对新能源的税收优惠作用面，使税收优惠贯穿于新能源研发、建设、生产和消费四方面，促进新能源产业结构优化和协调发展。研究开征针对新能源的专门税种，使新能源产品区别于其它产品，发挥税收优惠政策效应。
4.加强研发力度、培养专门技术人才、掌握核心技术。增加政府新能源领域研究开发支出，匹配以式样的激励政策和项目计划，以新能源实验室和研发基地为平台培养新能源技术高端人才；重视新能源科技创新体系建设，大力支持拥有自主知识产权的对外合作研发，提高新能源产业技术研发和创新能力。积极开展国际交流与合作，引进国外先进技术和优秀人才，鼓励企业通过CDM机制获得发达国家的新能源技术。
5.加强新能源市场培育。注重挖掘新能源潜在市场，引导用户新能源产品消费需求，带动新能源供给和生产。首先，建立固定电价激励制度，不断扩大新能源市场，增强新能源发电企业的活力和信心，激发企业加强技术研发、降低发电成本、提高产品质量，促进产业链升级。其次，实施绿色营销与绿色采购制度。调查显示，我国94.2%的城市居民愿意购买更高价格的绿色电力，60%的企业也愿意出于增进企业形象考虑为绿色电力支付更高价格。这表明我国亟需各种政策手段和方法去挖掘绿色电力消费的潜在市场。因此，加强节能环保宣传，强化公众意识，联合社会公益团体，通过媒体、宣传单、环保活动等方式专门宣传、推广节能环保和新能源政策，强化公众节能环保意识，将为新能源产品推广应用创造良好条件。
参考文献：
〔1〕闫金定.我国新能源发展思考和建议[J].中国基础科学，2010年第3期.
〔2〕沈洊,潘寄青.可再生能源的激励措施—美、日、德三国的实践模式及其启示[J].江西社会科学，2009.1.
〔3〕黄速建，郭朝先.欧盟发展可再生能源的主要做法及对我国的启示[J].世界经济导刊， 2005，(8): 65: 66.
〔4〕吴杰，顾孟迪.可再生能源支持政策的国际比较及启示[J].经济纵横，2006年第11期.
〔5〕国际环保组织绿色和平、中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会、全球风能理事会：《中国风电发展研究报告》，2012.