董运来、王大超/沈阳师范大学 余建斌/华南农业大学
内容提要：本文考察了国外农业和农村发展政策的目标体系，从价格支持政策、直接补贴政策、政府公益服务以及基础设施建设四个方面阐述了国外财政支农的架构特点，并以美国的农业支持政策为例，重点研究了直接支付、营销援助贷款和贷款差价补贴、反周期支付三种主要的农业补贴政策，最后就美国的农业支持政策经验，提出完善当前我国正在实行的农业补贴制度的对策建议。
关键词：农业支持 政策目标 美国经验 财政支农
一、国外农业与农村发展政策的目标体系
无论是发达国家还是发展中国家，其农业和农村经济发展的政策目标，既有共同之处，也有不同之处。如果按照“三农”的具体领域，国外农业政策关注的重点目标可以归纳为以下几方面：
1.农产品供给的数量和质量。这是农业问题的核心，各个国家的强调重点也有所不同。一般说来，发达程度越低的国家，对数量问题的关注程度越高，因为这些国家的农业生产水平通常较低，农产品供给数量不足，提高粮食等农产品生产数量是最为急迫与重要的农业政策目标。相反，在一些发达程度较高的国家中，农业生产水平很高，生产的农产品数量足以满足本国的需求乃至有过剩问题。因此，对对农产品质量问题的关注程度更高，尤其是在食品安全质量方面，要求越来要高。
2.农民收入。农民收入问题是存在于世界各国的普遍性问题，即便是在美国这样高度发达、农业经营规模很大的国家中，城乡之间仍然存在着明显的收入差距。原因主要在于：随着人们生活和收入水平的不断提高，农业在整个国民经济中的比重在不断下降；这时如果农业劳动力不能大量迅速转移出农业领域，就会出现农业就业比重高而其创造的财富比例较低，从而出现了农业劳动力与非农业劳动力的收入差距。实际上，几乎在所有国家，农业就业在全社会就业中的比重恰恰都高于农业在GDP中的比重。
3.公共服务设施和生态环境。农村公共服务设施和生态环境是农村与城市差别的主要方面。越是发达的国家，城乡一体化的程度越高，上述差距越小；反之则越大。而且，越是发达国家，越重视农村生态环境问题。近年来一些发达国家突出强调的“农业多功能性”，实际上也属于对农村问题的关注。
二、国外农业支持政策的架构特点
从不同的角度，对于国外农业支持政策可以做出不同的类别划分：按世贸组织规则，可以分为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策；按政策目标和作用效果，可以分为保障农民收入政策、促进生产发展政策、保护生态环境政策；按实施方式和操作方法，可以分为市场政策、直接补贴、公益服务、基础设施建设等。本文主要从实施方式和操作方法的角度，分析不同类别支农政策的特点。
(一)市场政策
市场政策主要指政府通过保护性收购价格政策来抬高农产品收购价格，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。这种政策有双重效果：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降；二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。按照世贸组织规则，这类政策属于“黄箱”政策，因为实行这类政策使得农产品价格偏离市场均衡价格，对市场具有直接的扭曲作用，属于世贸组织谈判中要限制和削减的对象。
尽管美国也对大多数农产品规定了保护价格，但实际上并没有按照保护价格进行实际收购，而是只把保护价格作为计算直接补贴的依据，并不影响实际市场价格，实际市场价格还是按照供求波动，国内价格与世界市场价格相同。根据美国提交世贸组织的通报，2007年属于市场政策的支出只有两项：一是对牛奶和食糖的价格支持政策，为62.38亿美元；二是对农产品储藏费用和贷款利息的补贴，为2.45亿美元。
(二)直接补贴政策
按世贸组织规则，直接补贴政策可以分为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策三类。“黄箱”政策是与当年面积、产量或者价格相挂钩的直接补贴；“蓝箱”政策的也是直接补贴，与当年面积挂钩，但是有对面积、牲畜头数或生产总量的限制；“绿箱”政策的直接补贴与当年的面积、产量或者价格无关。此外，对于农民实行了良好的生态环境保护政策而给予的补贴、灾害救济、农民提前退休补贴等，也属于这种类型的直接补贴。
如果从直接补贴的目标和实际效果看，也可以将直接补贴分为三类：促进农民增收，促进农业生产，促进生态环境保护。严格地讲，所有的直接补贴政策都有使农民增收的效果。但是，从补贴的主要目的和主要效果出发，还有很大区别。一是促进农民增收的直接补贴政策的目的就是为了促进农民增加收入，既不要求环境保护，也不要求发展生产，而只是以历史基期的土地情况和种植情况为基础，一旦确定了享受补贴的计算基数，就不再发生变动。二是由于发达国家现在面临着农产品过剩问题，因此，在促进农业生产方面，直接补贴类别不多。即便有，目的也多为促进农业基本生产条件的改善，促进农业的现代化。在实际操作上，属于补助性质，仅能弥补农民投资的一部分而不是全部。三是近年来发达国家在促进生态环境保护方面的政策措施较多，主要是按照保护生态环境的需要，对农民提出一些农业生产或者工程建筑方面的要求，然后给予直接补贴。
(三)政府公益服务
政府在农业方面的公益服务包括农业科研、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等。在这些领域中的财政支出一是用于支付从事这些活动的人员工资；二是用于支付进行这些活动的业务费用。通过提供这些公益服务，提高农业生产效率，降低农民的生产成本，确保农产品的质量安全。在公益性服务方面，国外各国尤其是发达国家高度重视，形成了一个相当完备的体系。按照世贸组织的规则，政府在这些方面的财政支出，对市场没有直接的扭曲影响，属于“绿箱”政策，不受约束，不需要进行削减。
美国在政府服务方面的支出额度较大，2007年各项合计为107.47亿美元，占财政支农支出近36%。其中州政府农业服务项目最多，达到了43亿美元。用于农业科研的经费也较多，联邦与州政府支出共24亿美元。此外，动物疫病防治和食品安全检验的支出也较高。
(四)基础设施建设
主要是指利用财政资金直接投资进行项目建设，服务于农村区域生产和农村居民生活。农村电力、道路、饮水燃气系统、水库、大中型灌渠等，都属于这类措施。农村基础设施建设方面的措施，具有全面提高改善农村生产生活条件的效果，不仅对农业起重要促进作用，也对农村非农产业的发展起着重要促进作用；不仅农民受益，其他农村居民也受益。发达国家的城乡一体化程度比较高，主要是体现在基础设施方面城乡差距很小乃至没有。按照世贸组织的规则，这些方面的财政支出也属于“绿箱”政策，没有限制和削减要求。
美国向世贸组织通报的农业支持中，没有包括农村基础设施支出。主要原因是目前美国农村的基础设施已经很发达，另外，道路的修建等属于社区性建设，已不单纯是农业部门的事情，因而也没有包括在农业预算中。
三、美国农业支持政策及其特点
同欧盟相比较，在总量上美国的农业支持数额要小一些，结构特点也不同。欧盟同时使用了“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”三种政策，而美国从1996年开始就不再使用“蓝箱”政策，这也是其支持总量较少的一个重要原因。
(一)1995－2007年美国农业国内支持总量分析[①]
美国农业补贴政策由来已久，以1933年颁布的《农业调整法》为开端，美国已经通过了多项关于农业补贴的法律，本部分拟按照WTO的统计口径来对历年美国的农业国内支持总量做简要分析。
总体上看，从1995－2007年，在美国的农业国内支持总量中，“绿箱”支出占了非常重要的地位，且呈逐年上升趋势，而“黄箱”支出相对来说较少，且年际间不断波动。具体来说，“绿箱”支出由1995年的460亿美元增加到2007年的760亿美元，增加了将近一倍。“黄箱”支出不稳定，1999年和2000年最多，均在242亿美元左右，1996年和1997年最少，均在70亿美元左右，其他年份的支出均在上述范围之内。
从“绿箱”的具体支出结构来看，主要集中在政府的一般服务、粮食援助、脱钩支付、自然灾害救济、资源停用计划、投资援助和环境支付七个方面(见表1)。平均来看，一般服务和粮食援助支出额度最高，其次是脱钩支付，投资援助最少。需要说明的是，在各大类“绿箱”支出项下，还包括种类繁多的具体支出项目。以政府一般服务为例，美国的具体支出项目超过了50项，在数量上要远远超过其他国家，其农业支持体系的完备程度可见一斑。
表1 美国历年的“绿箱”政策支出结构(百万美元)
|
年份 |
一般服务 |
粮食援助 |
脱钩支付 |
自然灾害 |
资源停用 |
投资援助 |
环境支付 |
|
1995 |
6419 |
37470 |
0 |
102 |
1732 |
84 |
234 |
|
1996 |
6550 |
37834 |
5186 |
156 |
1732 |
88 |
279 |
|
1997 |
6796 |
35963 |
6286 |
161 |
1691 |
89 |
266 |
|
1998 |
7225 |
33487 |
5659 |
1412 |
1688 |
93 |
256 |
|
1999 |
7694 |
33050 |
5471 |
1635 |
1434 |
134 |
332 |
|
2000 |
8554 |
32377 |
5068 |
2141 |
1476 |
132 |
309 |
|
2001 |
9214 |
33916 |
4100 |
1421 |
1624 |
106 |
291 |
|
2002 |
10258 |
38013 |
5301 |
2121 |
0 |
124 |
2505 |
|
2003 |
10942 |
42376 |
6488 |
1694 |
0 |
112 |
2450 |
|
2004 |
11198 |
45861 |
5270 |
1964 |
0 |
93 |
3039 |
|
2005 |
11345 |
50672 |
6164 |
668 |
0 |
79 |
3400 |
|
2006 |
10783 |
54177 |
6145 |
1068 |
0 |
136 |
3726 |
|
2007 |
10747 |
54408 |
6130 |
926 |
0 |
124 |
3827 |
资料来源：根据美国向WTO国内支持通报历年数据计算整理所得
从美国的“黄箱”政策支出结构来看，市场价格支持最多，年均在50亿美元以上。这些价格支持政策对于提高农民的生产积极性起到了很大作用。非特定产品支持在总量上也较多，1999年达到了74亿美元。这类支出更多地集中在对农民的直接补贴方面，对于增加农民收入也起到了较大作用。但是，按照WTO的有关规定，美国的“黄箱”支出总量并没有达到农业总产值5％的微量允许水平，远低于欧盟的水平(见表2)。
表2 美国历年的“黄箱”政策支出结构(百万美元)
|
年份 |
特定产品AMS |
非特定产品AMS | ||
|
市场价格支持ST5 |
不可免除的直接支付ST6 |
其他特定产品支持ST7 |
非特定产品支持ST9 | |
|
1995 |
6213.342 |
88.263 |
9.602 |
1385.959 |
|
1996 |
5919.287 |
6.629 |
11.537 |
1114.808 |
|
1997 |
5815.879 |
578.385 |
80.404 |
567.228 |
|
1998 |
5775.597 |
4437.050 |
337.554 |
4583.916 |
|
1999 |
5920.685 |
10403.353 |
567.302 |
7405.513 |
|
2000 |
5840.324 |
10567.460 |
498.062 |
7278.011 |
|
2001 |
5825.578 |
8434.687 |
446.061 |
6828.154 |
|
2002 |
5770.739 |
4930.121 |
522.737 |
5100.536 |
|
2003 |
5757.492 |
1141.967 |
486.729 |
2800.693 |
|
2004 |
5865.891 |
5590.222 |
852.625 |
5777.834 |
|
2005 |
5907.921 |
6705.464 |
447.280 |
5862.290 |
|
2006 |
6153.888 |
1412.486 |
346.743 |
3430.094 |
|
2007 |
6238.377 |
13.818 |
244.596 |
2022.793 |
资料来源：同上表
(二)美国农业补贴政策的主要特点
美国的农业补贴政策主要包括直接支付(脱钩支付)、反周期支付、营销援助贷款和贷款差价补贴、收入保障直接补贴、食糖产业的无追索权贷款、奶制品产业的补贴以及蔬菜水果产业的间接补贴，其政策目标是通过补贴使农场主取得比较稳定的、可以与其他行业投资者大体相当的利润率，从而达到稳定生产、扩大出口、增加农场主收入和稳定农业经济的目的，本文主要对前三种农业补贴政策进行着重介绍。
1.直接支付(Direct payment)。直接支付(脱钩补贴)是指对农民的补贴与当年的产量和价格无关，属于WTO规定的“绿箱”政策范畴。直接支付额等于补贴面积和补贴单产与直接支付率的乘积，其中各种产品的直接支付率是由农业法事先确定的；补贴面积是农场基期种植面积的85％，基期面积采用1998年－2001年四年的平均值，2009年－2011年间下调至83.3％；补贴单产为
表3 美国2008年新农业法确定的直接支付率、目标价格和贷款率(%)
|
产品 |
单位 |
目标价格 (1) |
直接支付率 (2) |
贷款率 (3) |
有效价格 (4)=(1)－(2) |
|
小麦 |
美元/蒲式耳 |
3.92 |
0.52 |
2.75(2.94) |
3.40 |
|
玉米 |
美元/蒲式耳 |
2.63 |
0.28 |
1.95 |
2.35 |
|
高粱 |
美元/蒲式耳 |
2.57 |
0.35 |
1.95 |
2.22 |
|
大麦 |
美元/蒲式耳 |
2.24 |
0.25 |
1.85(1.95) |
1.99 |
|
燕麦 |
美元/蒲式耳 |
1.44 |
0.02 |
1.33(1.39) |
1.42 |
|
陆地棉 |
美元/磅 |
0.71 |
0.07 |
0.52 |
0.64 |
|
大米 |
美元/ |
10.50 |
2.35 |
6.50 |
8.15 |
|
大豆 |
美元/蒲式耳 |
5.80 |
0.44 |
5.00 |
5.36 |
|
其他油籽种子 |
美元/ |
10.10 |
0.80 |
9.30(10.09) |
9.30 |
|
油料 |
美元/磅 |
0.10 |
0.01 |
0.09 |
0.09 |
|
花生 |
美元/吨 |
495.00 |
36.00 |
355.00 |
459.00 |
注：贷款率一列中个别带括号的数据，表示的是该产品的贷款率在2010－2012年间上调后的值
资料来源：HR2419 (
2.营销援助贷款(Market assistance loan)和贷款差价补贴(Loan deficiency payment)。营销援助贷款类似于保护价收购政策，即政府事先规定一个贷款率(loan rate)，相当于最低收购价格，即便市场上产品供过于求，仍然要保证市场价格在这一最低价格之上，目的是为了保障农民的利益。具体操作过程是农民可以按照一定的贷款率，在播种前将未来要收获的谷物抵押给农产品信贷公司，获得相应数量的贷款。农作物收获后，如果市场价格高于贷款率，农民可以自行在市场上出售谷物并偿还贷款；当市场价格低于贷款率时，农民可以放弃对谷物的赎回并不需要偿还贷款。然而，由于过去常常发生市场价格低于贷款率的情况，农民要钱不要产品，导致国家的大量库存。为解决这个矛盾，又采取了变相措施：当市场价格低于贷款率的时候，农民不必将粮食抵押给国家，而是继续拿到市场上去出售；对于市场价格低于贷款率的部分，国家予以补贴。这样做，市场价格仍然由供求关系决定；国家没有库存，减少了损失，而农民的收入也保持在贷款率水平上没有减少。这就是所谓的贷款差价补贴，其目的是鼓励农民按照市场价格销售农产品，政府则保障农民的收入而无须承担过剩农产品的库存费用。
营销援助贷款和贷款差价补贴与当年的生产产品类型、数量和市场价格直接相关，因此属于“黄箱”政策范畴。美国2008年新农业法中涉及到营销援助贷款的产品除表3所列之外，还包括埃及大豆、等级品羊毛、蜂蜜、干燥豌豆和小扁豆等产品，且部分产品的贷款率有所上调(具体上调数据在表3中以括号形式表示)。
3.反周期支付(Counter-Cyclical Payments, CCP)。反周期支付是美国2002年农业法提出的一种较新的补贴措施，并且在2008年新农业法中将干燥豌豆、小扁豆、两种埃及大豆等产品追加到补贴范围中，是一种最低价格保障制度，与当年的市场价格相挂钩。农民所获得的反周期补贴总额等于单位产品反周期支付率与支付面积[②]和单产的乘积。反周期支付中涉及到四个重要指标：目标价格、直接支付率、贷款率和有效价格，其中有效价格为目标价格与直接支付率之差(见表3)。反周期支付的具体实施过程如下：当所涉及的农产品市场价格等于或高于有效价格时，即直接支付率加上市场价格等于或高于预先设定的目标价格时，不实施反周期支付；反之，当农产品市场价格低于有效价格即直接支付率加上市场价格小于目标价格时，实施反周期支付。单位产品的反周期支付率为有效价格与市场价格之差，其中市场价格的浮动区间介于贷款率和有效价格之间[③]。
以美国新农业法规定的玉米为例，玉米的目标价格为2.63美元，直接支付率为0.28美元，有效价格为2.35美元，贷款率为1.95美元(均为每蒲式耳的单价)。若玉米的市场价格等于或高于2.35美元，则反周期支付率为0；若玉米的市场价格等于或低于1.95美元时，反周期支付率为0.40(2.35-1.95)美元；余下的反周期支付率则介于0-0.40美元之间。由于反周期支付率与当年的市场价格直接相关，因此带上了明显的黄箱政策特点，从而成为了各国不满和争论的焦点。
以上三种直接支付中，脱钩支付的特点是与当年的产量和价格无关(这也是其属于“绿箱”政策的原因)，因此，财政补贴支出额可以事先确定。反周期支付与当年的价格变化有关，财政补贴支出额不能事先准确确定。营销援助贷款和贷款差价补贴既与当年价格有关，也与当年产量有关，也没有办法事先确定财政补贴支出额。
四、美国新农业法中有关农业补贴政策的调整
美国定期对其《农业法》进行修改(基本上5年修订一次)，以确定其农业支持政策及相关措施。
(一)美国新农业法的主要内容
美国新农业法的主要内容涉及到以下几个方面：收入和商品价格支持、农业信贷和风险管理；土地休耕保护、土地和水资源的管理以及农地保护；促进美国农产品扩大国际市场的食物援助和农业发展计划；食品券计划、国内食物分配和营养计划；农村社会和经济发展举措；对农业和食品部门中关键领域的研究；林业的可持续发展；对农业和农村可再生能源生产和使用的鼓励；保护处于社会不利地位的农民和大农场主的计划。
(二)新农业法中农业补贴政策的重要调整
1.大幅提高直接补贴的力度。与2002年的农业法相比，新农业法扩大了农业补贴的额度和范围，除了维持目前对玉米、小麦、大麦、大豆等农作物的补贴外，还将补贴范围扩大到了其他专业农作物，如水果以及蔬菜等。农业补贴政策调整的基本意图是将国内支持政策中争议较大的扭曲性补贴转向分歧相对较小的直接补贴。
2.提高贷款差价支付的贷款率。新农业法规定，从2010年起提高小麦、大麦、燕麦、油籽、羊毛和蜂蜜等产品的贷款率(类似最低收购价格)。并且规定除了陆地棉以外，其余所有符合营销援助贷款的产品均可纳入贷款差价支付补贴范畴。
3.改革反周期支付的操作方式。建立“基于收益的反周期支付”，以替代2002年农业法确定的“基于价格的反周期支付”。根据新农业法的政策调整，当某种产品每单位实际收益低于全国目标收益时，“基于收益的反周期支付”将被触发。“基于收益的反周期支付”将能够更准确地反映实际的生产和市场情况，从而保证农户的“收入安全网”更稳定。
4.其他强化支付与资格限制。重点调整的内容包括收入保障直接补贴、食糖产业的无追索权贷款、奶制品产业的补贴和享受补贴的资格限制等方面。
五、对我国的经验借鉴
通过考察国外农业和农村发展政策的目标体系，分析美国财政支农的具体经验及做法，对于完善当前我国正在实施的农业补贴政策具有以下几点可操作的经验借鉴：
(一)采用脱钩的直接补贴保障农民获得稳定收入
首先，脱钩支付是WTO“绿箱”措施中的一项重要组成部分，与当年产量和种植面积都不挂钩，无需削减承诺，政府可以根据各自的财政状况随意使用而不违背规则。其次，脱钩支付是保障农民收入最有效最直接的办法，简便易行，这也是美国的最新农业政策走向。因此要逐步完善和统一我国的粮食直接补贴政策，使其在具体操作上真正实现脱钩模式，同时加大粮食直接补贴政策的支持力度，提高农民种粮积极性，促进农民增收。
(二)价格支持是农业补贴的重要政策工具
相对于其他经济作物而言，粮食生产的比较利益低下，对于增加农民收入的贡献率不足。但是国家出于国内粮食安全的角度考虑，又要大力提高粮食产量。这就出现了政府和农民在目标上的矛盾。从美国农业支持政策的特点看，仍然把市场价格支持政策作为农业补贴的重点，而且财政投入的总量也较多，确保农民种粮积极性和农民收入的提高。根据美国的经验，特别是考虑到我国农户生产经营规模较小和粮食市场发育程度低的现实，我国粮食政策设计不仅不能缺少价格保护这样一个职能，还应使粮食最低收购价格政策覆盖面更广些，涉及到的最低收购价格的粮食品种应该更多些，这样农民的收入就能够得到较好的保障。
(三)制定和出台农业补贴的相关法律法规
法律和政策的最大区别就是前者的执行具有强制性，而后者则具有很大的时效性和波动性，人为的因素过多。美国的经验告诉我们，如果将农业补贴的相关规定通过法律的形式固化下来，会增强农民对未来的预期以及对政策执行的安全感。因此建议制定有关农业补贴的相关法律或法规，推动农业补贴方式方法、政策工具、补贴标准、管理等方面的明确化和长期化，提高农业补贴政策的稳定性和连续性。
(四)采取多种政策手段来完善农业补贴方式
当前我国的农业补贴无论是在政策目标还是在瞄准机制上，都有较大差异。既有以促进农民增收为目标，也有以提高农业综合生产能力为目标；有的针对全体农户，也有的只针对符合规定的农户。应在现有基础上进一步完善各类补贴政策。这一点美国的做法值得借鉴，尽管已经建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的收入补贴制度，但是美国新农业法中仍然保留了一些价格支持政策和生产性专项补贴政策。当前我国应稳定现有的粮食补贴框架体系，同时增加资金投入规模，扩大专项补贴范围和补贴环节，同时逐步建立综合性收入补贴与农产品价格、农资价格的联动机制。
(五)合理利用“绿箱”政策和“黄箱”政策
WTO的“绿箱”政策无需进行削减，政府可以充分利用。然而目前我国对“绿箱”政策运用不多，很多措施没有充分有效利用。以中国政府向WTO通报的2001年的数据为例，我国在通过生产者退休、资源停用以及投资援助提供的结构调整援助、收入保险和收入安全网计划、脱钩的收入支持等方面均无任何支出。另外，虽然“黄箱”政策属于对生产和贸易产生扭曲的政策，但是我国在这方面的支出也没有达到8.5％的微量允许水平，政府应将财政资金用于各类“绿箱”政策范畴，逐步增加直接补贴之外的其他“绿箱”政策的支出，尤其是加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防治、基础设施建设等公益性服务支出，同时，在规则和微量允许的范围内用好“黄箱”政策，特别是非特定产品支持(如投入补贴和利息补贴)等措施。
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