东北财经大学

    南京国民政府初期，地方杂税泛滥，农民生活困苦，农村经济处于破产的境地。在这种情况下，南京国民政府从维护统治阶级的根本利益出发，曾对地方财政进行了整顿，废除苛捐杂税，减轻田赋附加，收到一定效果。但没有坚持始终，苛捐杂税依然盛行，并成为激化社会矛盾的重要因素之一，给后人留下了深刻的历史教训。

    一、地方苛捐杂税的泛滥

    地方捐税之苛杂可以追溯到晚清，到北洋政府时期因军阀割据，地方征收的杂税已有泛滥之势。南京国民政府初期地方杂税更为泛滥，可谓是种类繁多，名目纷杂，横征暴敛，负担沉重，以至于南京国民政府的官方文书也不得不称之为“苛捐杂税”。

    苛捐杂税首先表现为田赋附加和预征。国民政府初期的田赋正税已较晚清时期提高了数倍，而田赋附加更是泛滥到十分严重的程度。就其种类而言，根据邹枋的不完全统计，全国25个省份共计673种，平均每省26种。^[①]就其税率来说，附加额往往超过正赋数倍，比如“江苏灌云县课小粮之附加超过正赋31倍；灶田地亩捐及大粮附加超过正税30倍。”^[②]沛县田赋，全年每百亩须纳附加税12种，共银四十七元七角四分，而正税只有九元一角，即每亩须纳四元七角七分四厘，田赋附加超过正供四倍以上。^[③]田赋附加额不仅超过正赋数倍，而且也占去农民收益的大部或全部，使农民辛劳一年，所剩无几。比如，“陕西汉中良田一年二熟，秋稻春麦，麦每亩平均二担，每担值二元半，稻二担至四担，每担值银二元半至三元。但不问种什么，每亩都要纳三元半的田亩捐和十二元的特别捐，最上等的田刚可还税，中下之田是不足以供捐税之支出的。”^[④]

    不仅如此，田赋预征也风行于各处。比如四川“田颂尧的防区射洪县，一年竟征十四年之粮；邓锡侯的防区灌县，前年年底已征至民国六十一年，刘湘防区表面上虽是一年四征，但事实上却是一月一次，去年四月已征至五十八年，若再过五年，当可征至民国百年以上。田赋预征，与其说是附加税之变相，无宁说是额外勒索的变相。”^[⑤]

    其次表现为各种通过税。裁厘之后，通过税仍然存在，各省皆然。以四川为例，从成都至重庆途中，一路关卡林立。由重庆购买100元杂货运往成都，统计须纳捐税在100元左右。计路途仅800里，而关卡竟有50余处之多，平均每十余里即有收税关卡一所。征税名目有护商捐、江防捐、马路捐、自来水捐、统捐、印花捐、印红捐等。其中，“‘护商捐’者，殊堪寻味。此种捐税，大多就地设局，任三数无赖纵横剥削，税率高低亦往往由彼辈任意为之，意外苛索自难获免。”^[⑥]

    这些税捐，有的征之于工业品，不仅阻滞商品流通，而且也会通过涨价的方式将税负转嫁到农民身上。其结果，要么是提高农业生产资料(如化肥)价格，从而增加农产品的成本；要么是提高生活必需品的价格，从而降低农民的生活质量。有的直接征之于农产品，其结果不但直接加重农民的税负，而且加重农产品的运费缩小销路，造成农民生计困难。

    再次表现为杂税杂捐。杂税杂捐，即各种对物征收的税费，名目繁多，更是泛滥到十分严重的程度。1937年各省向财政部报送的材料显示，拟废除的杂税杂捐多达7000种，而实际情况远比上报材料多。对于杂税杂捐，当时的报端和书刊多有记载和批评。比如1935年9月11日出版的《国闻周报》第12卷第3期上说，重庆一市，除各项应纳正税外，复有各种地方杂捐，共46项之多，毛厕、粪担有捐；街沟路灯有捐；嫁妆有捐；雇人也要收执照费。故有人讥讽说：“自古未闻粪有税，而今只剩屁无捐”。^[⑦]

    除此之外，还有其他附加、临时摊派等各种征收名目。

    各种苛捐杂税，不仅加重了农民的负担，使农民生活陷于贫困，而且加速了农村经济的破产。本来，由于军事战争、自然灾害和世界经济危机影响，已使农村经济濒于破产的境地，而苛重的税捐，则加速了农村经济的崩溃。据1933年调查，四川岳池县有人口575573人，其中无力举火或靠借贷为生的贫民有194000人，占1/3。丰都县同德镇人口共22945人，其中无力举火者11560人，即有过半数的人无法生存。^[⑧] 就是说，除地主之外，大多数自耕农生活日益困苦。至于各地的中小商人，由于苛杂沉重，停业、倒闭、破产者亦比比皆是。因而各地农民与工商业者的抗粮抗捐运动风起云涌。

    地方苛捐杂税层出不穷，其根本原因，则是由于以蒋介石为首国民党右派背离了孙中山先生的三民主义宗旨和“联俄、联共、扶助农工”的革命政纲，使反帝反封建的国民革命半途而废，地方封建残余势力依然强大，他们割据一方，不听中央号令，为所欲为，任意搜括民脂民膏。这种情况也导致中央与地方财政关系一直不顺。中央将主要税收集于中央，虽将田赋、契税、营业税等下到地方，但由于省县财政之间没有明确税源，结果使得县财政无确实财源，遇有事务，只有靠附加及各种杂项。

    苛捐杂税危害极大，不仅破坏税制、滋生腐败、污染社会风气，更严重的是加重贫民负担、破坏社会公平正义、激化社会矛盾，不利于社会和谐。

    二、废除地方苛捐杂税的措施

    苛捐杂税的泛滥，加重了农民的负担，加速了农村经济的崩溃，激化了国内的社会矛盾。这迫使南京国民政府在1934年下决心对地方财政进行整理，废除苛捐杂税，减轻田赋附加。

    1934年1月，国民党召开四届四中全会通过了一系列有关缓解农业危机的议案。其中，“整理田赋先举办土地陈报以除积弊而裕税收案”和“减轻田赋附加以救济农村解除民困案”，就整顿地方财政提出了政策建议。1934年5月，财政部为落实国民党四届四中全会的决议，在南京召开第二次全国财政会议。会议着眼于整理地方财政。而地方财政的整理，重点又归结到废除苛捐杂税与减轻田赋附加两项。具体规定如下：

    1.废除苛捐杂税的范围和程序。应废除苛捐杂税为六项：(1)妨害社会公共利益；(2)妨害中央收入来源；(3)复税；(4)妨害交通；(5)为一地方之利益对于他方货物输入为不公平之课税；(6)各地方物品通过税。凡属以上六项之一者，即为不合法的税捐，在废除之列。整理税捐的程序是：(1)各省(市)应将合法税捐的名称、用途、税率、征收概数按月列报到部；(2)非法税捐财政部得随时制止、撤消之；(3)不合法的捐税各款统限于1934年7月1日起至同年12月底止分期一律废除。但如果有特殊情形未能遵限废除者，得专案呈部核办；至于废除苛杂后的抵补办法另案核议。这个“但”字，也就将废除苛捐杂税的期限破坏无余了。

    2.对田赋附加的限制。(1)田赋附加的废除须在办理土地陈报之后。土地陈报要在一年内办妥。如果所报地价可以作为按价征税的依据，则依照地价的 1%征收地价税，附加名目一律取消。其所收税款的分配，以省得40%、县得60%为原则。(2)在地方未实行土地清丈以前，各县田赋可参酌报价及收益，将原有科则删繁就简改订新等则征收，但附加税不得超过原有正税总额。原科有畸轻畸重者，均以正附税并计不得超过地价的1%为原则。(3)自1934年度起，不得以任何急需、任何名义再增田赋附加。(4)各县乡区镇的临时亩捐摊派严加禁止。(5)附加带征期满或原标的已不复存在，附加应即予废除。(6)田赋附加现已超过正税者，应限期递减，并将土地陈报所增赋额尽先充抵补减轻附加之用。

    为贯彻第二次全国财政会议的精神，国民政府于1934年6月25日发布命令：“自颁布明令之日起，对于田赋永远不准再加附加，并永远不准再立不合法之税捐名目，著为定例，由各该地方政府刊发告示，张贴通衢，俾得家喻户晓。如有主办人员玩忽法令，阳奉阴违，或巧立名目，希图蒙混者，一经发觉，定予以从严惩处，不稍宽容。”同时，财政部为推进废除苛捐杂税，规定抵补办法三项：(1)各省、市预算，先自紧缩，删除浮滥，节省之款为第一抵补；(2)各省、市捐税整理后增收之款为第二抵补；(3)中央以烟酒牌照税全部划归地方，印花税提拨一成归省，三成归县，二成接济边远贫瘠省份为第三抵补。

    为保证整顿地方杂税措施的落实，财政部专门设立“整理地方捐税委员会”，各省分设“捐税监理委员会”，以调查、研究、规划和监督税捐的整顿工作。此外，财政部还采取了以下具体的措施：一是财政部以省县(市)地方每因举办新兴事业，多不经合法程序擅自开征新税，特拟订《办理地方预算标准案》于1935年5月通令执行，规定地方预算必须经地方捐税监理委员会审议提出意见后方能转报财政部。因裁废苛杂应得的印花税补助款，及其他中央补助金，也必须经监理委员会审核同意后方能核发，以督促县(市)建立地方预算。二是增加中央补助金以推动裁废苛捐杂税与田赋附加。

    三、废除地方苛捐杂税的实际效果

    由于采取上述一系列政策措施，整理收到了一定的效果。据孔祥熙《整理地方财政简要报告》，从1934年7月1日至1935年8月，全国废除苛杂与减轻田赋附加的，计有江苏等23省市，裁减种类，共计5000余种之多，裁减金额达4900余万元。^[⑨]另据时任财政部赋税司司长高秉坊的回顾，从1934年至1939年，实行废除苛捐杂税的省份有江苏等24个省市；实行减轻田赋附加的省份有江苏等18个省市。减轻田赋附加共300余种，累计金额38742459元；废除苛杂共7101种，累计金额67691435元。两者合计共达7400余种，累计金额106433894元。^[⑩]此外，为了推动地方废除苛捐杂税和减轻田赋附加，国民政府财政部还落实了抵补资金。烟酒牌照税从1934年起全部划归地方办理，税收额年达3178600余元。印花税则根据各省(市)废除苛杂的进度提成拨补，以发挥督促作用。从1934年至1937年止，提补数额累计达5142600余元。^[11]按照“苛杂裁废之后，必须继之以根本整理”的政策意图，南京国民政府财政部还要求各省督促确立县地方预算。结果自1935年至1938年止，全国各省有县预算者，实达1564县。

    整理虽有成绩，但由于地方财源有限，支出无度，各项整顿办法并未能切实贯彻。如河北省已废之苛杂，在东光等县依然征收。福建经过1936年整理后，省政府认可的苛杂仍有76种，此外的非法抽收更是不知凡几，以致省政府当局也不得不承认。由于“县本身既无稳定的财源，自不得不趋向于苛捐杂税的征收，以致附加苛杂，风行各县，成为县收入制度的骨干”。^[12]四川省裁废各县杂捐，从1935年至1936年，共裁废312种，年征概数359603元，未裁废及暂准保留者44种。至于各县阳奉阴违、明裁暗兴的杂捐，尚未统计在内。有的地方则采取归并的办法，如广西省1938年整编地方税捐，将全省100余种税捐减并为41种，苛杂名目减少，但内容不变。

    及至抗战时期，各地方为解决财政困难，多置1931年国民政府的裁厘命令与1934年第二次全国财政会议废除苛捐杂税决议于不顾，继续征收各种苛捐杂税，甚至搞变相厘金。虽1941年全国第三次财政会议议决废除苛杂，对县(市)地方苛细捐款，应予一律切实裁废，但实际上却是说归说，做归做，苛杂摊派反愈演愈烈。

    四、评价与启示

    南京国民政府初期整顿地方杂税的措施，应当说是南京国民政府从巩固其统治的角度采取的调整措施，对减轻农民负担有一定的作用。而且，南京国民政府通过此举，使地方实力派不能再用苛捐杂税来予取予求，反得依赖中央政府的贴补来维持地方财政，从而增强了南京国民政府对各省的控制力，有利于财政统一。另外，从税制建设的角度来看，这次整顿有助于改善国民政府的税制结构。以上诸点，笔者认为都是应当予以肯定的。

    这次整顿虽有一定收效，但就总体而言，是不彻底的。这次整顿只能说是“稍苏民困”，并未真正解决问题。虽然到1938年底，各省废除的苛捐杂税达5000余种，废除的税额年达6700万元，但“以全国人口均摊之，虽每人平均仅及一角，但苛扰及于闾阎，以及中饱侵蚀之实际取诸人民者，为数何止倍蓰”^[13]。就是说，大量的捐、费、附加、摊派等苛杂，只废除或减轻了其中的一部分，仍有相当多的杂捐杂税被原封不动地保留下来，默许其存在。人民仍然生活在这些非法税捐的重压之下，遭受重重剥削，以致造成以后的养痈遗患。

    不仅如此，这次整顿注定是不能彻底和成功的。究其原因，(1)没有对政治问题进行改革。诚如千家驹当年指出的那样：“苛捐杂税与田赋附加之所以产生与发育滋长，完全在由于今日中国的政治结构与经济组织。……这种局面一日不能打破，则地方财政一日不能有办法，而苛捐杂税也一日不能取消。……所以整理地方财政，如不从政治问题上着手，则将见其终无解决之方案。”^[14]这一分析应当说是切中要害的。当时，南京国民政府虽通过武力实现了表面上的统一，但多数省份仍控制在地方军阀手中，中央政令难以得到认真贯彻，甚至当矛盾激化时还大打出手。所以，中央和地方拥有大量的军队。此外，中央和地方行政机构臃肿，骈枝机关繁多，不仅缺乏效率，也糜费大量钱财。所以，“这些问题都非从改革全国军制及中央与地方的政制入手不可。这当然不仅是财政问题而是政治问题了。”(2)没有从根本上解决土地问题。土地问题是农村经济问题的核心。孙中山早年主张通过地价税来平均地权，实现土地国有化，防止土地集中于大封建土地所有者手中，但这一主张并不剥夺地主土地，不能解决农民缺地少地的问题。晚年他已经认识到地主对于农民剥削的严重性，思想认识有了升华，提出“耕者有其田”的主张。南京国民政府在土地问题上，虽口头上标榜“平均地权”和“耕者有其地”，但没有从土地改革入手，结果封建地主土地所有制依然存在，封建剥削关系依然如故。此外，孙中山设想的“整理地籍”这一技术性问题，也被国民政府的“土地陈报”所代替了，这表面上看是技术性问题，实则隐藏着真正的财政目的。孙中山曾设想开征地价税，必先整理地籍，而整理地籍则需土地清丈。土地陈报与整理地籍相比，它无需经过正式测量程序，只要业主将其所有土地面积陈报政府，经政府审查复查或抽丈，即行登记并公告。随后依此编造征册，发给土地营业执照，按改定科则纳税。土地陈报的优点在于程序简单，成本低廉，操作方便，其缺点则在对地主的避税行为和官吏的舞弊行为毫无约束，其结果必然造成地权不均和税负的不公平，使国民政府整理田赋措施倒退到不如封建王朝赋税改革的地步。^[15](3)没有全面配套地进行财政整顿和改革。从财政上来说，地方苛捐杂税之所以存在，与政府间财政关系不协调、财政支出结构不合理都有关系。“所谓减轻田赋附加、废除苛捐杂税，不过为财政之一部分，将欲单独剔除，更是不容易。”因此，千家驹开出了药方：“在积极方面应为裁撤冗兵，在消极方面应为消除中饱。其次，则为停止现在各地方的所谓建设事业，改造目前的省制与县制。盖必裁撤军队，而后地方收入之大部分始不至于为军费所占，政府得以移此费为事业建设之所需；必剔除中饱，而后民众之负担得以真正减轻，国库之收入得以实际增加。他如各地方不属生产之建设，多为装饰门面或壮都市之观瞻，即令事功告成，与小民经济生活亦无丝毫裨益，而地方则借口建设所需增税加捐，尤应严令禁止，与民休息。又如今日省制与县制，若不彻底改造，则骈枝机关终无由淘汰，冗员终无由裁除，地方财政之清理亦终若河清之无日。”^[16]其实上述措施，正如千家驹本人所说的，不过是治标的办法，但就是这种治标的办法，实际上南京国民政府也未实行，事实则证实了千家驹的“行将见苛杂附加未见减除，人民之负担又因抵补而增加矣”预言。

    联系现实，回顾这段历史，仍然具有重要的借鉴意义。改革开放以来，在我国工业化和城市化的进程中，农业和农民为此做出了巨大的贡献。然而，在城乡二元社会经济结构日益强化的态势下，农民的税费负担不断加重，农民收入增长缓慢，农民的生活质量下降，农村经济徘徊不前。可喜的是，近些年来，中央高度重视“三农”工作，全面取消了农业税，规范和减轻了各种收费，使农民的负担有所减轻，农业生产有所发展，农民收入有所增长。

    但我们也必须看到，税费改革仅仅是农村财政体制改革的一部分，农民负担是否能够真正减轻而不致反弹，必须从全局来着眼。笔者认为，借鉴历史上的经验教训，必须注意以下几点：一是应从政治高度重视农民负担问题，不能半途而废。农业是国民经济的基础，在经济全球化今天，农业还具有重要的战略地位，没有足够的粮食，必然授人以柄。因此，解决农民负担问题不能作为权宜之计，而应常抓不懈。二是在农村税费改革的同时，必须进行农村财政体制改革。农村税费改革之后，以农业税为主体的县乡财政收入必然减少，已有的做法是中央财政予以转移支付，但这对缓解基层财政只是杯水车薪。县乡财政的实际支出远大于以农业税为主的财政收入。因此，真正解决问题的办法，就是要进行县乡机构改革，裁冗员，合理支出结构，控制行政费用增长。与此同时，合理确定各级地方财政，尤其是县乡财政的资金来源，使得财权与事权相适应。三是加强对农村公共品的有效供给。目前，虽然农民税收负担有所减轻，但农民生产生活的外部环境仍然没有得到多少改善，农民对公共品的需求，在相当程度上得不到满足，特别是在教育、医疗和社会福利与救济等社会事业，以及道路、自来水等农村基础设施方面尤为突出。目前，农民要享受这些公共品多数得由自己掏腰包，这不仅加重了农民的负担，也影响了农民的生活质量。因此，政府必须承担起公共品供给的主要责任，特别是在义务教育、医疗保健和乡村道路等方面。