湖北经济学院

    内容提要：财政监督变迁作为中国财政史的一部分，不同的历史时代，其内涵和外延各不相同。回顾历史，是为了更好地明确财政监督的发展方向。回眸新中国财政监督的发展历程，我们不难发现，作为财政管理工作内在需求的财政监督，其演变过程与我国经济发展的脉络高度一致，都带着深深的时代烙印。

    关键词：财政六条  财政驻厂员制度  大检查  公共财政框架

    狭义的财政监督是指专门监督机构尤其是财政部门内部专门监督机构为了保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益，依法对有关部门和单位执行国家预算、税收、财务、会计、国有资本金基础管理等方针政策、法律法规情况和涉及财政收支、会计工作、国有资本金基础管理等事项的合法性、合规性与效率性进行检查、处理与意见反馈的活动。广义的财政监督一般包括人大、财政、审计、税务以及其他有关部门为了进行法律法规规定的监督职责，保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益，依法对财政资金收支活动中的有关情况进行的检查、处理和信息反馈的活动。因此，广义的“财政监督”，也可以理解为“监督财政”和狭义“财政监督”的总和。根据1949年-2007年期间，我国财政监督的发展变化及在实践中对国民经济所产生的重大影响，我们可以将其划分为以下四个阶段：20世纪50年代的财政监督——20世纪60年代的财政监督——20世纪80年代至90年代的财政监督——1998年至今的财政监督。从中央领导人的讲话、国家的政策文件和战略实施的过程与效果中，我们可以抽象出这四个阶段的基本内容，如表1所示。

1949年-2007年中国财政监督发展阶段划分

    一、20世纪50年代的财政监督：财政六条

    作为建国初期实施的财政监督，它的形成具有客观的经济根源和历史背景。首先，建国初期，财政收入尚未统一，公粮和税收均掌握在各大行政区和各省、市、县人民政府手里，收入的多寡迟早，中央无法确实掌握。其次，由于中央财政收入少、支出多，造成巨额赤字，当时弥补财政赤字没有别的办法，只有借助于发行通货。加上投机资本从中兴风作浪.致使物价急剧上涨。再次，随着调整工商业政策的实施，私营工商业有了很大的发展，但是他们中的一些人对此并不感到满足，而是投机取巧，惟利是图，违背《共同纲领》，破坏经济建设和国防建设事业，破坏抗美援朝，放肆地进行行贿、偷税漏税、盗骗国家财产、偷工减料、盗窃国家经济情报(俗称“五毒”)等活动。党政机关和人民团体、经济部门的贪污、浪费、官僚主义现象(俗称“三害”)也相当严重。最后，在当时两大阵营尖锐对立，我国财政监督尚无经验，而苏联模式备受世界瞩目以及对新中国友好的背景下，走苏联的财政监督模式遂成为全国上下坚定不移的信念。

    这样的经济根源和历史背景，决定了建国初期财政监督必将打上深深的苏联模式烙印，并呈现出下述具有内在逻辑联系的五个内容：1.在监督理念上，强调财政监督制度是我国财政制度中的重要组成部分，也是我们顺利走向社会主义的重要环节。2.在监督目标上，强调积极改善财务管理工作，促使各部门节约使用国家财力，克服贪污浪费，保证国家资财用之得当，开支合理。3.在监督重点上，强调放在企业、事业方面。4.在监督方式上，依靠群众，充分走群众路线，内部监督与群众监督相结合。5.在制度安排上，财政监督机构置于行政领导监督之下，隶属于财政部。

    对这一时期的财政监督应注意以下几点：第一，由于以苏联模式为蓝本，加之邓小平等人比较重视财政监督，所以这一时期财政监督制度逐步健全。据中央19个部的监察室不完全统计，到1954年底，全国共建立财政监察机构2158个，配备干部3300余名，基本上形成了一个全国性的财政监察网络体系。[①]第二，仿效苏联财政监督的模式，引致出财政监督以行政监督为主的特点。监督主体为政府部门，通过在各级政府设置行政管理部门，行使财政监督职权，管理权与监督权合一，及时高效，第三，注重群众监督与内部监督相结合，是这一时期财政监督取得较好效果的重要原因。刚刚起步的新中国财政监督就为当时国民经济的恢复和发展立下了汗马功劳。在1950到1956年间，在群众的配合下，各级财政监督机构共检查了35000多个单位(次)，查出贪污浪费违反财经纪律问题57646件，涉及款项达4.4亿元。[②]

    由上可见，50年代的财政监督实质上是以苏联模式为基础的行政监督。由于比较注意财政监督制度的建设，加之监督方式内外并重以及当时整个社会风气正党风好，50年代的财政监督取得了相对较好的实施效果。

    尽管如此，20世纪50年代后期仍暴露出一些深层次问题：1.财政监督的行政色彩越来越浓，而法制手段日渐衰微。在预算资金使用中，强调民主、科学、公开的决策不够。尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的，此时由于国家权力格局中政府居于主导地位，使得财政监督只是政府的自我约束，是很少受社会公众和人代会监督的。这种状态是法制的不完善、不健全所决定的。法制因素的弱化，我国失去对财政收支的有效监督，财政监督走向僵化，有时措施生硬，灵活性较差，往往缺乏效率，缺乏独立性、透明度和社会认同感，其消极影响是十分深刻的。2.财政监督失控。当整个国民经济都纳入计划体制，试图用国家意志取代市场机制的时候，国家计划当局的管理幅度就会变得十分宽阔，管理链条也十分长。随着国民经济发展，这一点越来越突出。管理幅度越宽，管理链条越长，管理的难度越大，管理者需要汇总、处理的信息就越多，需要监督管理的对象和任务也越多、越繁杂，对管理者的要求就越严格，信息的上传下达，分析决策，以及保证决策的执行，无论是在时效性上，还是在正确性上，都很可能要大打折扣，产生极为严重的信息和监督问题。各地的国有企业对国民经济发展和财政收支平衡关系很大，而地方财政部门对这些企业难以进行监督管理，其主管部门又“鞭长莫及”。这一时期财政监督的问题，是导致政府重新探索财政监督制度的主要原因。

    二、20世纪60年代的财政监督：财政驻厂员制度

    为了严肃财经纪律，加强财政监督，1962年财政部提出建立财政驻厂员制度。从当时财政部发布的《财政部关于中央国营企业财政驻厂员的暂行规定》中可以看出，财政驻厂员的主要任务是宣传、执行党和国家制定的各项财经方针、政策和财政法规；帮助企业加强财务管理；监督、检查、核实企业上缴中央财政收入和中央财政拨付的各种专项款的申报和使用情况；参加全国企业财务大检查，定期向财政部报告工作。

    与20世纪50年代相对应，这一时期的财政监督也具有以下几点内容：1.在监督理念上，是加强国营经济顺利发展的一个重要武器，各级财政监察机构应在协调企业加强财务管理、搞好经济核算的基础上，监督企业严格执行财经纪律和规定，及时向上级反映财务管理方面的情况和存在的问题。2.在监督目标上，强调通过财政监督保证财政收入及时、足额入库，防止财政收入的流失。3.在监督重点上，仍然强调放在企业上。4.在监督方式上，以中央(上级)政府的集权和行政监督为基本特征的内部监督为主。5.在制度安排上，财政驻厂员的领导关系由税务系统交给财政系统的企业财务部门领导。[③]

    作为对财政监督制度的新探索，20世纪60年代的财政监督在以下几方面格外引人注目：第一，财政监督侧重于微观，以企业为主要监督对象。财政驻厂员通过开展多层次的财政监督检查，不仅可通过大量的微观监督，直接督导微观主体依法开展经济活动，促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高，为国家财政挽回了许多损失，为企业增加了经济效益，而且能够通过对广泛的微观监督活动的综合分析，为健全财务管理制度和加强宏观调控提供了大量有价值的经济信息，向决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。第二，财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关。因此大跃进时期，政府行为突出冒进使国民经济崩溃，然而其后政府进行的我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范，由于计划经济是依靠中央政府的高度集权来维护的，相应地，财政的内部监督也是以中央(上级)政府的集权和行政监督为基本特征的。中央政府对地方政府、上级政府对下级政府、各级政府对本级所属各部门单位、上级主管部门对下级部门和单位、财政部门对同级兄弟部门和单位以及各政府对本级财政部门的行政监督等等，构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。

    但是由于时代的局限性，这一时期的财政监督也存在一些问题：1.财政监督制度缺乏稳定性。受到人为因素影响很大，尤其受到一些错误的政治思想的影响，甚至出现不计成本、不讲核算，取消财政监督制度现象的发生。2.财政监督制度建设未能充分体现财政资金分配中客观上存在的受托责任关系。由于各企事业单位无经营管理自主权，由上级主管部门主宰一切。因此，一方面通常出现行政长官意志凌驾于制度之上；另一方面，又在一定程度上造成了“书记利润”、“厂长成本”，使监督制度行同虚设。不仅束缚了企业自身的活力和行业间的协作，而且使得各部门各地区从局部、地方的利益出发，向中央争投资、争项目，重复建设、盲目生产，造成了人力、财力、物力的极大浪费。3.财政监督制度在制定与执行方面缺乏群众基础。一方面以行政长官制定为指导，不能发挥我国专家学者在制度建设中的作用；另一方面缺乏实际调查研究和吸收广大财政监察工作者的意见。

    三、20世纪80年代至90年代的财政监督：大检查

    改革开放初期，财经领域监督机制不健全，财政收入“跑、冒、漏、滴”现象非常严重，特别是在新旧体制转轨过程中，我国财经领域偷逃骗税、截留国家财政收入、挥霍浪费国家财政支出等问题相当突出，财经秩序比较混乱，严重影响改革与发展的顺利进行。针对这种情况，1985年，党中央国务院决定由各级政府统一领导，人大、政协参与，财政、税务、审计、物价等部门共同组织开展大检查，发挥权威性高、力度大、范围广的优势，对财经领域的违法违纪问题进行集中整治。

    这一时期的财政监督主要有以下几点内容。1.在监督理念上，强调加强财政监察工作，是维护财政纪律，推动增收节支，促进社会主义四个现代化建设的重要保证。2.在监督目标上，强调平衡收支，保障国家财政分配行为和宏观调控的顺利实施。3.在监督重点上，放在中央企业、省属企业和其他大型企业、各类公司。4.在监督方式上，以税收财务物价大检查为主要监督形式，采取企业自查和重点抽查方式。5.在制度安排上，1985年，国务院设立非常设机构——国务院税收、财务大检查办公室(1986年更名为国务院税收、财务、物价大检查办公室)，在全国范围内开展财税大检查。同时要求各级政府成立税收财务物价大检查领导小组，由同级政府领导任组长，财政、税务、物价、审计等部门负责人为组成成员。各级大检查领导小组下设办公室，专门负责和推动大检查工作。1989年8月，国务院要求将各级大检查领导小组下设办公室改为常设机构，挂靠同级政府财政部门或与财政部门同列，负责本地区大检查的日常工作。

    大检查在实践中不断完善。1.检查的范围由单一趋向全面。从一开始只限于国有企业逐步发展到国家事业单位和行政机关、集体所有制企业和个体经营者。2.检查的内容逐步扩展。不仅检查、处理企业和单位在税收、财务管理方面存在的违法违纪问题，而且把违反物价、外汇政策、法规方面的问题也列入大检查的范围。3.大检查时间相对固定。每年开展一次，同时布置更加周密，组织更加有力，规模更加宏大。4.大检查工作向制度化、规范化、法制化的方面发展。从宣传发动、单位自查、重点检查、定案处理、调账入库、整改建制到工作纪律和办公室的各项内部建设，都有一台比较完整的工作程序，行之有效的制度、办法、规定。依法检查、依法处理的水平有了很大提高，大检查工作不断趋向完善。5.广泛邀请和吸收人大、政协和民主党派人士参加大检查工作。从1988年开始，大检查开始邀请人大、政协和民主党派人士参加大检查工作，发挥监督、指导作用。从1994年开始，纪委、监察局的同志参加了大检查，此举不仅提高了大检查的威信，还较好地约束了大检查工作组本身可能出现的违纪行为。

    大检查确实功不可没。1985年-1997年以来，大检查查处各种违法违纪问题金额累计2044亿元，挽回流失的财政收入1331亿元，平均每年为国家挽回财政收入l00多亿元。[④]

    然而，这种集中式、运动式的“大检查”是在特定的历史条件下产生的，有其必要性，也发挥了重要作用。但随着我国经济体制改革的深入，1998年“大检查”退出历史舞台。

    四、1998年至今的财政监督：公共财政框架

    随着我国改革的深入，我国在1998年提出了建立公共财政框架。有别于计划经济年代专注于国有经济单位的财政收支格局，公共财政体制最突出的特点，就在于它是以公共化为取向，就在于公共财政资金取之于公众，必须由公共权力部门有效地用于提供公共物品和公共服务，以满足公共需要。为确保公共财政这一本质的实现，既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决策机制和财政资金运行机制，也有赖于建立起一套强有力的监督机制。财政监督在机制建设、工作职责等方面发生了一系列变化。地方财政监督机构相继建立与完善。

    公共财政框架下的财政监督的主要内容有，1.在监督理念上，从建设公共财政入手，建立“大监督”，就是全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联的财政监督理念。2.在监督目标上，强调切实服务和促进被查单位规范财政财务管理，从而实现最大限度地提高财政资金的使用效益，提高依法理财、依法行政的水平。3.在监督重点上，主要放在财政支出上。4.在监督方式上，强调事前审核、事中监控、事后绩效评价的全过程的监管。5.在制度安排上，更名为财政监察局，隶属于财政部。

    新时期的财政监督成果显著，一是加强财政法制建设。为推进依法行政、依法理财，2003年财政部完成了《财政违法行为处罚条例》、《耕地占用税暂行条例》、《彩票管理条例》等一批与财政改革和发展密切相关的财政法规、规章的修订和制定工作，取消行政审批项目34项，改变管理方式1项。二是创新监督机制，加大监督力度。当前，财政监督工作机制的探索正处于最活跃时期，一些财政监督机构非常健全、设有省级财政监督派出机构的地区则以创新监督方式为切入点，积极推进财政监督机制建设。如河北省财政厅建立财政监察专员委派制度，以向省直部门派驻财政监察组试点工作为突破口，以预算编制、执行监督为重点，突出财政监督的管理特色和内控特性，努力构建与公共财政体制相适应，与部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革相协调的公共财政监督机制。2005年和2006年，全国地方各级财政监督机构累计查出各种违规违纪金额1195亿元，243人受到党纪政纪处分，移送司法机关103人。三是财政监督队伍的素质不断提高。至2006年底，地方各级财政监督机构的监督人员12221人中37%人具有中高级专业职称，14%的人考取了注册会计师、注册评估师、注册税务师、律师等资格证书。[⑤]

    五、结论与启示

    回顾新中国财政监督的发展历程，尽管其道路坎坷曲折，但财政监督自始至终贯穿于财政活动的整个过程，对国民经济和社会的健康、协调发展起着保驾护航的作用，在保障重大财税政策的贯彻执行、整顿和规范市场经济秩序、确保财政机制的有效运行等方面有着不可替代的作用。

    (一)财政监督是财政管理制度的内在需要，无论何种社会政治体制，只要有维持国家政权统治的财政管理活动存在，就会有财政监督存在。只是在不同历史阶段，其内容和形式及发挥作用的程度不同而已

    财政监督存在的重要性和必要性，一般是从财政监督的对象考察的。即财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为，要求其严格按程序和规章制度办事。其次是监督财政资金的支出、使用及其效益。但是，在实际中财政资金的效益往往是很难估量的，财政人员只能按程序或按规定用途分配资金，财政监督依然存在而且日益增强。即使在成熟的市场经济条件下，财政行为非常规范，财政资金使用效益很容易测量，财政监督依然会存在，这是因为它作为财政制度的内在机制，影响着财政制度运行和变迁效应。

    社会发展的实践证明：只要有国家，就会有财政，只要有财政收支与财政管理业务区域，就必然有财政监督。我国自建立社会主义市场经济体制以来，虽然政府的职能发生了一些变化，但我国的社会制度、社会生产方式及国家的基本职能并未发生根本的变化，因而财政监督作为国家财政固有的功能，并没有过时。所以不论从理论上还是从实践上论证，它将伴随社会主义国家财政的存在而长期存在。

    建国以来，我国经济体制发生了根本变化，经济结构和水平也有显著提高。在不断变化的宏观经济环境中，财政制度也在演进，即从计划经济的建设财政向市场经济的公共财政变迁。一方面是经济环境的巨大变化，财政制度和制度环境之间取得这样长期均衡的内在因素之一，就是财政监督起到了无以替代的调整作用。

    (二)是否能够适应并促进社会政治经济发展和财政管理制度的有效运行，是选择和评价财政监督制度的重要标准

    在社会政治经济发展和财政管理制度之间，财政监督起着反应和调节的作用，使二者在更高的水平上达到均衡。这一点从财政管理制度变迁上看得最为清楚。计划经济时，财政制度运行要耗费人力、物力和财力，它们的总和构成财政制度的成本，其中包括决策成本、组织成本、监督成本以及服从成本。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成本，使其净收益最大化。一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。这样才有了后来的公共财政制度。一旦某一行为突破了财政监督的界限时，就必须进行制度创新，将制度外行为和现象纳入稳定的财政监督之中。可以说，没有适当的财政监督制度，就没有社会政治经济发展和财政管理制度的合理变迁。

    (三)财政监督制度建设必须紧紧围绕财政管理体制和社会经济发展的大局，不断改革、完善才能适应要求，充分发挥其职能作用

    社会经济发展的总水平和财政管理体制的变动决定财政监督的变化和调整，经济发展的方向、目标和任务同时也决定了财政监督的方向、目标和任务。财政监督从本源上说，它是广大社会民众对于国家财政活动的监督，是民意的要求。民意监督的基本方式是法律监督。在民主法制国家，法律是民意的集中体现。法律规定国家财政收支的范围、规模、方式和程序，还要规定对国家财政活动各方面和各环节的监督、检查，规定对于财政活动中违法行为的法律责任和法律制裁。财政监督法律规范是财政法中不可或缺的组成部分，财政监督法治化是公共财政法治基础的重要一部分。只有通过法制化的财政监督才能适应财政管理体制和社会经济发展的大局，充分发挥其职能。

参考文献：

〔1〕项怀诚.中国财政通史(当代卷)[M].中国财政经济出版社，2006年7月版.

〔2〕赵梦涵.新中国财政税收史论纲(1927-2001)[M]，经济科学出版社，2002年11月版.