高珂/山东省人民政府发展研究中心;龚浩/中国社会科学院
内容提要：明代中后期各地方政府推动了“一条鞭法”改革。一批具有基层执政经验的地方行政长官依据本地的政情推出了与本区域环境相适宜的“一条鞭法”改革方案，在探索与实践中不断地改进，最终在全国范围内确立了“一条鞭法”，完成了赋役折银、均平赋役的财税改革目标。这次成功的财税体制改革为当下的财税体制改革提供了一条重要的历史经验，即发挥地方政府的积极性更有助于成功地推动财税体制改革。
关键词：明代 财税改革 徭役制度 一条鞭法 地方政府
明代财税改革中最重要者莫过于“一条鞭法”的实施。万历九年，内阁首辅张居正通令全国推行“一条鞭法”，该法“总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募。力差，则计其工食之费，量为增减；银差，则计其交纳之费，加以增耗。凡额办、派办、京库岁需与存留、供亿诸费，以及土贡方物，悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭。”[1]明初国家财政收入以征收田赋与征发徭役为两大宗：田赋以土地多寡为基准；徭役又分三类，“曰里甲、曰均徭、曰杂泛，凡三登。以户计者曰甲役，以丁计者曰徭役，上命非时曰杂役。”[2]明中期以后，土地兼并严重，人少而占田多者产多而役轻，人多而占田少者产少而役重，赋役不均，民户逃亡，使得国家财政收入锐减，政府推行“一条鞭法”的实质就是“将徭役与田赋合并，按地亩征收，将繁杂的赋役项目合编为一条，”[3]完成将田赋与徭役合并以及从征发徭役到征收白银的转变，将征发徭役的基准从户丁转向田亩，使田多者税重，田少者税轻，达到均平赋税，保证国家财政收入的目的。学界关于一条鞭法的研究颇多，并取得了丰硕的成果，本文拟就这场财税改革中地方政府所扮演的角色进行剖析，对各地区“一条鞭法”的实施时间、实施内容到各地主持改革的历史人物进行分析，以此研究我国古代财税变革中地方政府所起的作用。
一、明初徭役制度中的弊端
明代地方赋役收入分两类，其一为田赋收入，其二为徭役收入。田赋收入以土地为征收标准，“田有租，租曰夏税，曰秋粮，凡二等，夏税无过八月，秋粮无过明年二月。”[4]徭役制度比较复杂，“役曰里甲、曰均徭、曰杂泛，凡三等，以户计曰甲役，以丁计曰徭役，上命非时曰杂役，皆有力役、有雇役，府州县验册丁口多寡、事产厚薄以均适其力。”[5]所谓里甲，即以一百一十户为里，在其中找出粮多者十户称之为里长，其他的一百户分为十甲，“岁役里长一人，甲首十人，管摄一里之事”。[6]里甲正役负责催征钱粮、管理本里人丁事产、协助衙门查核人户拘捕逃犯、到衙门“承符呼唤”、支应“上供物料”。[7]而杂役则在各甲中点派，一般而言，在上户中派重差，而在下户中派轻差，这些杂役主要在地方充当皂吏、禁子、弓兵、马夫等差役。
明代地方徭役主要存在两个弊政：其一，徭役繁重；其二，徭役负担不均。以松江府为例，徭役征发分为大役与小役，大役者十年一编，其中包括布解、北运、收兑、收银、南运与其他解户，这些徭役负担沉重，如布解一役，当时华亭县一县每年额供三线细布二千四百五十余匹，每匹布价银七钱，二线细布一万三千四百五十余匹，每匹价银六钱，每年华亭县需要征发服布解之役者将其运送到北京，这期间布解人员“自领银、投牙、赁房、听验印解布袱油纳包索，舟车盘牐挂号销批，到京门单、税钞、内监、库官、吏书、司房、保识、库夫、长随、厨役见面后手摆饭、茶果、土仪、磕头，复求雇夫交纳等项”，[8]布解人员每解送一匹布，期间赔银不止二钱、三钱，而且如果遇到退回等事，那么每匹赔钱有多大五钱、六钱者。布解之役“在本乡先经拣选验印，至京又且任意拣退，百千浩费，此真莫大之役，而近年乃佥点中人之家，又不给银，单寒下戸，岂能赔买，势不得不卖田鬻产，揭债买布，挨到京邸及其交卸获批，则已吸骨及髓，更无身家馀賸矣。所以吴中一闻此役如赴死地。”[9]其小役者，主要为在里长、甲长中点派经催、该年、总甲、总催以及塘长等徭役，其中如经催者，“每图分十年为十甲，每甲编审经催一名，或独充，或二户三户朋充，谓之里长，亦谓排年。”这里的经催即是里长，里长的充任，或是由个户独自承担，或是有若干户集体承担。”“（里长）输甲年分，专责本图人户本折米银，后遂改名经催，自本年十月开征至明年十月完限，匝岁奔驰，无有宁晷。”[10]再如塘长，“每图岁输该年一名，率作人夫协力濬筑，有六七图为一区，有十余图为一区者。区有该年数名，该年之内充经充领区总催者，即为塘长。”[11]塘长，“主督率各图该年人夫轮修本区水利。”[12]这些徭役极其繁重，如里长经费，常有“有分身催比之难，有上城下郭衙门押保之难，有代人赔补之难，远之有几年征欠之难，有十查盘纳罪之难。是以承此役者，身家多丧。”[13]再如塘长，“苦在调拨远区，其开河动经数十里，工费动及数十金，……今岁不已，而复明岁，此河不已，而复彼河，有名无实，劳费不赀。”[14]
除了徭役繁重以外，徭役分配不均也是徭役制度的一大弊政。按照明代《优免则例》的规定，地方士绅或者具有功名者，往往可以获得减免徭役。[15]由于这些人员具有一定的徭役减免特权，因此他们不光自身的徭役获得了减免，而且还可以吸附部分人员通过将田地、户口依附在其名下获得徭役减免，加之部分地方富家大户往往通过贿赂胥吏获得徭役的减免，部分人员徭役获得减免。对于一个地方而言，拥有徭役减免权的人则越多，也意味着其他人承担的徭役则越重。时人叶梦珠对此就评价道：“吏胥乘间作奸，或田少而反充囤首，则一人而办一图之粮，小户而催大户之税，完课者日受鞭笞，逋赋者逍遥局外，兼之征调不时，工役不息，富家以贿得脱，贫户重叠而当差，前工未竟，后役又轮，一票未销，数牌叠至，差役势同狼虎，小民时被雷霆。”[16]
由于徭役以户或丁为征发标准，加之徭役繁重且负担极其不均，因此对徭役制度的改革趋势便是实现将徭役征发标准从以户、丁为标准转为以土地为标准，使得徭役的征发与纳税人的纳税能力相挂钩，实现有地者有役，无地者无役，地多者重役，地少者轻役。一条鞭法便是为了实现这一目的而进行的改革。
二、“一条鞭法”的推行
“一条鞭法”并非是由中央政府自上而下所推动的财税改革，而是由各地地方政府推动的一次自下而上的财税改革。“一条鞭法”肇始于南直隶苏松地区，早在嘉靖十六年，巡抚应天的欧阳铎与苏州知府王仪、松江知府黄润即对本区赋役进行了改革，他们提出“以八事定税粮”，要求统一赋税，“凡金花、白银、粗细布价一例均摊，各衙门正耗、白粮外加春办等项省去头绪，止作本色粮米、折色白银两项派徵。又以九事考里甲，曰庆贺、曰祭祀、曰乡饮、曰科贡、曰恤政、曰公费、曰里夫、曰备用、曰丁田，以二事定均徭，曰银差、曰力差，定爲赋役册，自是民间输纳，止分本、折二色，里甲及均徭应纳官者并入折色徵之。”[17]“八事定税粮”使得所有徭役一律折征为白银，完成了从征发徭役到征收折色银的转变，将以前完全按照丁、户为基准征发的徭役改为依照丁、田为基准征收白银。嘉靖十七年，苏州知府王仪又“立法编签粮解，照田多寡为轻重，凡大小差役，计其均徭数目，一条鞭征，充费雇办，役累悉除。”[18]将所有徭役按照田地多寡编入田地中征收赋税，以所征得赋税充当雇费。隆庆三年，海瑞巡抚应天，“奏行一条鞭法”，[19]他通计一省丁粮，均派一省徭役，将均徭、里甲银与田赋合并，赋税解收解于政府，再由政府募集一岁的徭役，南直隶地区悉行此法。
在嘉靖十七年王仪改革苏州府徭役后，浙江湖州知府张铎见苏松地区“里甲丁田、均徭银力等差，民壮力役每年随粮带征”之法简易可行，主张“均徭里甲等项正与苏州现行事体相同。”[20]浙江余姚、平湖等地亦次第行“一条鞭法”，“凡岁编徭役俱于十甲内通融，随粮带征。”[21]继后庞尚鹏巡按浙江，将此法推行全浙，“总核一县各办所费及各役工食之数，一切照亩分派，随秋粮带征。其银为两款，一曰均平银，一曰均徭银，岁入之官，听官自为买办。”[22]庞尚鹏之法较之苏松之法更进一步，以一县经费之数均按照田地多寡进行分派，而不再以丁、户为标准。嘉靖三十八年，潘季驯巡按广东，“行均平里甲法，先计州县冲僻，令民间公费各随丁力输银于官，官为供具。”[23]万历年间，福建省行“一条鞭法”：“令各县除正、杂之名，止称纲银，以一年应用通计实数，只据见年丁粮多寡，每户征银若干，审定规则，先一月征收在官，以后月支。”[24]穆宗隆庆四年，江西布政司所属州县“各项差役逐一较量轻重，系例差者，则计其代当工食之费，量为增减；系银差者，则计其扛解交纳之费，加之以增耗。通计一岁共用银若干，依丁粮编派……有丁无粮者编为下户，仍纳丁银；有丁粮者编为中户，及粮多丁少与丁粮俱多者编为上户，俱照丁粮并纳，著为例。”[25]同年，山东省行“一条鞭法”。万历元年至万历四年，河南各地先后行“一条鞭法”，万历五年前后，广东省通行“一条鞭法”。[26] 至万历九年，全国大部分府县都已实行“一条鞭法”，并取得了良好的效果，于是时任内阁首辅的张居正“下令全国实行一条鞭法，把嘉、隆间在部分地区出现的赋役改革推广到全国。”[27]
可以说，“一条鞭法”的改革思路的出现最早始自于地方政府，各地地方政府实行“一条鞭法”的时间也不尽同，这次改革也不是一蹴而就地完成，而是一步步在原有的制度上进行损益，最终完成这次财税改革。以江南地区为例，嘉靖十六年苏松地区先完成了徭役征银，继而在嘉靖十七年将原来的徭役银照田分派，待至隆庆三年海瑞将此法推行江南地区，完成了“一条鞭法”的改革。而实际上，万历九年虽然中央政府下令将“一条鞭法”通行全国，但是尚有部分地区行“一条鞭法”时已与此令相距二十余年，即使一省之内亦前后相差数十年，如陕西省咸阳县于万历九年行一条鞭法，[28]而同省洛南县至万历二十一年才“行一条鞭法，总银、力、粮、站而一条编派。”[29]
三、各地“一条鞭法”的特殊性
按《明史▪食货志》的记载“一条鞭法”中所有田赋、徭役“悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭。” [30]合并后赋役折征白银，并以按亩征收的基准征收赋税，但是“一条鞭法”在各地实施的过程中则各府县因地制宜，制订了不同的征收标准以及税率标准，各地或将徭役银摊入地亩按照田地面积大小征收，或将徭役银摊入田赋税粮中按照税粮多寡征收，随着田赋税粮折银的实行，又或将徭役银摊入田赋税银按照税银多少征收，[31]更多的地方则是将折征税银一部分按丁征收，一部分按照田亩或者田赋征收。
实施“一条鞭法”的南直隶苏松地区在王仪、黄润等人的推动下，实行将徭役银一部分按丁征收，一部分按田征收，当时松江府上海县“均徭银：人丁六万八百三十四丁，每丁编银一分四厘；全熟田一万二千一百顷，每亩编银一分四厘；里甲均平银：人丁每丁编银四厘二毫，熟田每亩编银二厘一毫。”[32]苏州府常熟县亦分别丁、田不同摊入徭役银，每丁科均徭银一分二厘，里甲银六分四里，每亩科均徭银六厘四毫，每亩科里甲银三厘二毫。长洲县同样按丁、田分摊，每丁征收均徭银一分六厘、里甲银一分四毫，每亩征收均徭银八厘四毫、里甲银五厘二毫。昆山县也按丁、田分摊，每丁征收均徭银二分二厘、里甲银一分一里，每亩征收均徭银三厘八毫、里甲银一厘九毫。明万历年间苏州府领吴、长洲、昆山、常熟、吴江、嘉定、崇明七县以及太仓州，吴县、吴江、昆山等县都实行丁、田分别摊入徭役里甲银的办法，而嘉定县则是实行按粮征收徭役，每石征徭银一分四里，里甲银七厘七毫。[33]崇明县徭役银亦是“于秋粮内折收”。[34]继苏松地区推行“一条鞭法”后，浙江也在庞尚鹏的推动下进行了改革，如秀水县将徭役如同苏松地区，按照每亩征收徭役银三厘七毫，每丁征收徭役银二分四厘。[35]但是同属浙江的衢州则不尽相同，万历十八年，衢州规定部分徭役银随粮征收，每米一石征银若干，此后由是税粮折银，衢州便于天启二年又规定徭银随税银征收，即每银一两，征徭役银若干。[36]福建连江县实行“一条鞭法”后，规定每丁征差银二钱一分，每亩差银七分四厘。[37]而福建宁德县则总计县内额征纲银均徭之数，于通县丁粮内分摊，每人一丁各派纲银、均徭若干外，每米一石，派纲银五分五厘，均徭银一钱五分。[38]
各府州县根据自身的情况制订了摊入田亩、摊入税粮、摊入税银等不同的征税政策以及不同的税率。大抵而言，如果该处田籍清晰且田土肥沃，则可依田起课，如果田土贫瘠则依粮起课，因为田土贫瘠则产粮较少，依粮起课则负担较轻，相反如果田土肥沃而依粮起课则会减少国家的正常收入。就苏州府而言，除崇明与嘉定以外的其他府县皆为膏腴之地，而崇明治于海岛田地稀少且贫瘠，嘉定濒海，土壤盐碱有海水倒灌之害，是以当地人钱大昕就评论嘉定一县“疁城（嘉定）土燥不宜种稻，稻田十仅得二、三。”[39]各地能够制订出与本地相适宜的征税政策保证了“一条鞭法”的成功实施，是以最终在万历九年由中央政府的明令通行全国。
四、“一条鞭法”的推动者
为政之要，唯在得人，明代“一条鞭法”在全国范围内之所以能够成功实施一个必不可少的因素就在于当时一大批地方执政者的积极推动，如南直隶地区的海瑞，浙江的庞尚鹏，他们都有着丰富的府、县一级的执政经验，并在治地都已经开始均平里甲的改革措施。
最早提出“一条鞭法”是嘉靖时期内阁大臣桂萼，[40]嘉靖九年十月，桂萼上奏《任民考》，其中提及“编审徭役”，其法：“合将十甲丁总于一府，各府丁粮总于一布政司，布政司通将一省丁粮，均派一省徭役，内量除优免之数，每粮役一石，编银若干，每丁审银若干，斟酌繁简，通融科派，造定册籍，行令各府州县永为遵行。”[41]当时章下所司，但是却未得到执行，直达万历九年，在全国各地已经普遍进行了改革后，中央政府才在张居正的推动下通令全国实行“一条鞭法”，而当时张氏心里却对这次财税改革能否成功尚有疑问，他在信中和别人说到此法“果宜于此，任从其便，如有不便，不必强行。”[42]桂萼之所以会提出这样的改革方法也得益于其基层执政经验，他先后在丹徒、武康、成安等地担任知县，《成安政事记》中记载道：成安县其地偏僻，贫富悬殊，户口、地籍不清，地多者则诡藏隐匿逃避赋役，地少者则逃亡他乡，桂萼上任后“乃均里甲，覆地土，减供億，汰役夫”，他重新丈量了土地，提出了均平里甲徭役的措施。[43]
海瑞则先后在浙江淳安和江西兴国担任过知县，嘉靖四十一年海瑞知淳安县，访求民瘼，认为“盖均徭里役在今日是极重差役，”便向知府建议将徭役折征徭役银以苏民困，但是未被允行。[44] 待至担任兴国知县，“兴国邑故瘠薄，岁赋不登，民苦浮量，乃上八议于赣抚吴百朋，次第请行，尤独急清丈，旧令卢㝉著清丈事宜诸议，瑞略仿其法而精思强力过之，定弓步，釐册号，审田形，核量数，丈明则归册，册正则归量，择老人为公正而严其赏罚，务绝飞诡诸弊。身自履亩巡勘，寝食半在疆亩间，逾年丈勘遂毕。县例佥量户之富者当柱头，公私用度皆取焉。”[45]其所上“八议”中即有“均赋议”之论。在浙江推行改革的庞尚鹏在推行“一条鞭法”以前已经推行了“均平法”，“其法是统计合用一年的额、坐、杂三办银数（里甲三办），原则上除了照例优免、免编以外的，都要均平科派。具体的办法是：折田为丁，每丁该银若干，某户该银若干，将一岁应纳之数，全部归总在内。”[46]均平法旨在于折役为银、折田为丁征收均平银。万历年间庞尚鹏又巡抚福建，继而又在福建推行“一条鞭法”。
“一条鞭法”的成功实施得益于这一些在地方上有着长期执政经验的政治家，他们在推行“一条鞭法”之前已经做了尝试性改革，目的便是为了均平徭役，实际上，在海瑞、庞尚鹏等人推动改革之前，就已经就原有的徭役制度进行损益，比如天顺年间朱英在浙江推行“两役法”，将一县之民分为十年，令名按丁若田，五年输银于官，五年服役于官，“两役法”虽仍未免服徭役的窠臼，但是已经有了以银代役的雏形。
五、结语
明代“一条鞭法”改革之所以能够成功最重要的因素就是地方政府积极地探索、实践以及推广，各地地方政府依据自身不同的政情先后推出了与本区域环境相适宜的改革方案，一批具有基层执政经验的改革者针对既有的财政税收制度进行逐步的改革，最终成功完成了这次财税改革的目标：赋役折银，均平赋役。“一条鞭法”的成功实施为当下的财税体制改革提供了弥足珍贵的历史经验，即发挥地方政府的积极性，推动由局部到整体，由地方到中央的渐进性且因地制宜的改革方案更有助于财税改革的成功推动。诚如党在十八届三中全会关于全面深化改革的系统的部署中要求的建立现代财政制度需要发挥中央与地方两个积极性。
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