大连市委党校

内容提要：自秦汉开始，随着一整套封建君主专制主义中央集权的政治制度的建立与巩固，我国历代封建王朝为了巩固其统治，无不把实行“荒政”视为重要的国家职能，并逐步走向了程序化和制度化。我国古代荒政的发展也大体上遵循了与封建中央集权制度发展相一致的轨迹，历代源远流长且内容丰富的荒政思想和荒政措施，包含了数千年来古人防范自然灾害风险和应对灾害事件的知识与智慧，当然也有许多值得我们汲取的经验与教训。

关键词：封建制度  荒政思想  荒政措施  评价

一.引言

中华民族五千年文明史也是一部与自然灾害的斗争史。在数千年封建的传统农业社会里，广大劳动人民和历代统治者都在不断地积累着与自然灾害搏斗的种种智慧和经验。但是，在漫长的封建社会时期，自然灾害经常都要占据绝对的“上风”，灾害所至，百姓流离失所、饿殍遍野的情形屡见不鲜。

一方面，古人由于缺乏对自然界的真正了解，通常将各种自然灾害都视为“天灾”，这充分体现出了人们对于自然灾害的无力感和畏惧之情。另一方面，我国一直都是一个农业国，农业是民众赖以生存的根本，也是历朝历代建立稳固封建统治的基石，而自然灾害事件的发生除了瞬间导致的生命财产损失，最大的影响也就莫过于给农业生产带来的损害和破坏。诸如洪涝、干旱、地震、台风以及病虫害等自然灾害一旦发生，就会造成大面积的农作物减产或绝收，受灾的百姓往往立即就陷入生存的困境——饥荒，而封建统治者往往也会因担心民心不稳社会动荡以及失去赋税来源而倍加关注灾荒问题的解决，是为“荒政”。清人魏禧所撰《救荒策》开篇即指出：“天灾莫过于荒，天灾之可以人事救之，亦莫过于荒[1]。”可以说，我国古代自然灾害管理的历史，其实就是灾荒史，具体地说，就是备荒史和救荒史。

从近代以来国内学者对于古代荒政思想和制度的研究看，20世纪30年代邓云特的《中国救荒史》可谓是“开山之作”，他对古代荒政思想和措施的梳理，无疑是近代以来荒政研究重要的理论与史实依据。20世纪90年代以来，国内有关荒政思想和制度的研究并不多见，有限的研究也主要集中在明清两代荒政的弊端分析方面，如陈关龙（1990）、叶依能（1996）和周致元（2000）等对于明代荒政措施的分析，以及谷文峰和郭文佳（1992）、刘亚中（2006）、周荣（2007）和夏明方（2010）等对于清代荒政思想的阐释。为数不多的以整个古代荒政思想为研究对象的研究，主要也还是以史料的挖掘和史实的分析与概括为主，如李向军（1994）、李文海和夏明方（2003），以及赫治清（2009）等就是这方面研究的典型代表。为此，出于自然灾害管理与防灾减灾思想研究的目的，本文拟以封建中央集权制度背景下荒政思想与制度的发展为视角，试图梳理出荒政思想与措施发展的完整脉络，并基于其带给我们的一些重要启示进行总体性评价。

二.以轻徭薄赋与蠲缓发端的“荒政”思想

我国古代封建统治者在面临较大范围或比较严重的自然灾害的时候，出于稳定社会的生产与生活秩序以及体恤灾民的需要，很早就开展救荒活动了。但是，由官方所负责并统一组织的面向所有受灾民众的“荒政”措施，则出现得相对较晚一些，因为这至少必须是在国家出现之后[2]。简而言之，由古代官方所颁布和施行的救济灾荒的法令、制度和措施，才可称之为“荒政”。“荒政”思想的发端，显然首先与我国自古就属于多灾国家的基本国情有着密切的联系。我国古代最早的有关自然灾害的记载大约可追溯到尧舜时代，如《孟子》中有：“当尧之时，天下犹未平；洪水横流，泛滥於天下；草木畅茂，禽兽繁殖，五谷不登；禽兽逼人，兽蹄鸟迹之道，交於中国。尧独忧之，举舜而敷治焉[3]。”而作为中华文化开端的大禹治水，无疑应当属于最早的救荒活动之列。在数千年漫长的历史时期里，由于各类自然灾害的频繁侵袭，历代统治者预防和减缓自然灾害影响的各类措施和办法，经过长期的积累就形成了“荒政”思想的经验基础和直接来源。

与无灾害时期的征收赋税与施行徭役等相对照，在灾害时期实行“轻徭薄赋”以及“蠲免”的政策，是封建统治阶层所采取的最为直接和典型的做法，同时也结合了加强社会治安管理等必要措施。最早记载“荒政”思想的则非《周礼》莫属，如《周礼·大司徒》中有记载：“以荒政十二聚万民：一曰散财（贷种食也），二曰薄征（轻赋税也），三曰缓刑（省刑罚也），四曰弛力（息徭役也），五曰舍禁（山泽无禁也），六曰去几（去关防之几，察使百货流通），七曰眚礼（杀吉礼也），八曰杀哀（节凶利也），九曰蕃乐（谓闭藏乐器而不作），十曰多婚（多婚配则男女得以相保），十一曰索鬼神（求废祀而修之也），十二曰除盗贼（安良民也）[4]。”此“十二荒政”所概括的救荒措施应该说已经是相当丰富，涵盖了经济政策和行政措施乃至文化礼仪等多个方面，无不告诫世人应当在灾荒之年实行轻徭薄赋、休养生息的政策，而如“薄征、去几、舍禁、驰力、缓刑”等蠲缓思想更是开了后世蠲免政策的先河。事实上，这也应当是对此前2000多年（即战国以前）宝贵历史经验的总结。

三、作为封建中央集权制度发展伴生物的“荒政”

自秦汉始，随着一整套封建君主专制主义中央集权的政治制度的建立与不断巩固，我国历代封建王朝为了巩固其统治，无不把实行“荒政”视为重要的国家职能，并逐步地走向了程序化和制度化。同时，我国古代荒政思想与措施的发展，也大体上遵循了与封建的中央集权制度发展相一致的轨迹。

（一）“荒政”制度的建立与完善

大体上来说，秦汉时期至魏晋南北朝的800年间，是我国古代的“荒政”制度逐步形成，并得以初步发展的时期。这一时期，报灾和勘灾逐渐形成了制度，而统治者也将转移安置和救济钱粮等作为常规化的荒政措施固定了下来。据说早在秦朝，就已经有了报灾勘灾制度，这应当是我国历史上最早的报灾勘灾制度，主要包括了旱、涝、风、虫灾，这与现代农业自然灾害的报灾项目已十分接近[5]。对灾民进行转移和安置也有记载，如汉高祖二年（前205）六月，“关中大饥，米斛万钱，人相食。令民就食蜀、汉[6]。”又如，元帝二年（前47），“六月，关东饥，齐地人相食。秋七月，诏曰：‘岁比灾害，民有菜色，惨怛于心。已诏吏虚仓廪，开府库振救，赐寒者衣’[7]。”

到了隋唐和北南“两宋”这近700年的时间段内，我国的封建中央集权制度得到了完善和进一步加强，古代“荒政”制度也逐步完善起来，这集中表现为在国家机器逐步完善的同时，实行“荒政”措施也成为国家机器的重要职能之一。例如隋唐时期“三省六部”建制中的“户部”作为政府的主要财经部门就负有与荒政有关的职责，户部下辖有户部、度支、金部、仓部四司，“掌管天下土地、人民、钱谷之政、贡赋之差”。这其中还反映了“仓储”制度的完善，“仓部郎中、员外郎各一人，掌天下军储，出纳租税、禄粮、仓廪之事。以木契百，合诸司出给之数，以义仓、常平仓备凶年，平谷价[8]。”这里的“义仓”为隋朝开皇五年（585年）所设立，而“常平仓”则始自汉代，唐朝初期加以恢复，后来显庆二年（657）还设置了专门的管理机构——常平署。及至宋朝，依然设有常平仓，如“大中祥符二年（1009年），二月，分遣使臣出常平仓粟麦，于京城四方八开场，减价粜之，以平物价[9]”。

（二）“荒政”制度发展的巅峰

从元朝开始到明清时期的七百多年间，我国的封建中央集权制度走过了一个发展、稳定、强化和走向衰落的过程，而我国古代的荒政制度和措施，由于前期的积累也经历了一个走向巅峰的发展历程，尤其是在元朝和明朝的初期和中期阶段。

首先，在这一时期，封建统治者充分地吸取了古代荒政遗留下来的大量历史经验，十分重视对灾荒的赈济、蠲免以及兴修水利和发展仓储制度等等。如元世祖中统二年（1261年）七月，“甘州饥，给银以赈之[10]”。至元五年（1268）九月，“益都路饥，以米三十一万八千石赈之[11]”。其次，这一时期所采取的各种荒政措施，不但能够依照业已形成的各项制度，并且所采取的各种措施的力度也超出了之前的各个朝代。例如，元朝的“灾免之制”就比较能够反映出古代荒政制度的发达：“世祖中统元年，以各处被灾，验实减免科差。四年，以秋旱霜灾，减大名等路税粮。至元三年，以东平等处蚕灾，减其丝料。五年，以益都等路禾损，蠲其差税。七年，南京、河南蝗旱，减差徭十分之六。二十年，以水旱相仍，免江南税粮十分之二。二十四年，免北京饥民差税[12]。”再次，由于制度化的同时荒政措施力度也较大，这一时期官方应对水旱等自然灾害影响所取得积极效果，自然也是我国历朝历代中比较突出的。

元朝末年，政治腐败、赋税繁苛，而自然灾害则在某种程度上加速了元朝的灭亡，如1344年黄河3次决口，1358年北方旱灾导致饥民死亡20万人，于是红巾军、方国珍、张士诚等纷纷起义[13]。最终朱元璋于1368年率军攻入大都建立明朝。因此，朱元璋是深知灾荒的社会危害的，所谓“天下无收则民少食，民少食则将变焉，变则天下盗起，虽王纲不约，致使强凌弱、众暴寡，豪杰生焉。自此或君移位，而民更生有之。朕所以切虑三时，虑恐九年之水，七年之旱，民无立命[14]。”朱元璋当年即下诏：“今水旱去处，不拘时限，从实踏勘实灾，税粮即与蠲免[15]。”可见灾荒制度已日臻完善。明太祖二年（1369年），朱元璋又表示：“今晋、冀平矣，北平、燕南、河东、山西今年田租亦与蠲免。……，应天、太平、镇江、宣城、广德供亿浩穰。去岁蠲租，遇旱惠不及下。其再免诸郡及无为州今年租税[16]。”明朝形成的“例行蠲免”实在是古代荒政思想的进一步发展。但明中叶之后，吏治的腐败逐渐使得明代的荒政措施弊端丛生。

（三）“荒政”制度的延续与衰落

清朝时期的荒政制度已经可以称得上是相当完备了，而且有了更为完整的从报灾、勘灾到赈济、蠲免的一套严格的程序。如“清初定制，凡遇灾蠲，起运存留均减。存留不足，即减起运。顺治初，定被灾八分至十分，免十之三；五分至七分，免二；四分免一。康熙十七年，改为六分免十之一，七分以上免二，九分以上免三。雍正六年，又改十分者免其七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。然灾情重者，率全行蠲免。”另一方面，这一时期荒政措施的延续，也开始深受其时官方的财政经济状况的影响和制约。例如，“圣祖、高宗两朝，叠次普免天下钱粮，其因偏灾而颁蠲免之诏，不能悉举。仁宗之世，无普免而多灾蠲，有一灾而免数省者，有一灾而免数年者。文宗以后，国用浩繁，度支不给，然遇疆臣奏报灾荒，莫不立予蠲免。若灾出非常，或连年饥馑，辄蠲赈兼施云[17]。”由此，也可见清代对于救荒的重视。同时，对备荒救荒意义重大的仓储制度发展至清代，也更加完善了。例如：“其由省会至府、州、县，俱建常平仓，或兼设裕备仓。乡村设社仓，市镇设义仓，东三省设旗仓，近边设营仓，濒海设盐义仓，或以便民，或以给军[18]。”

然而，尽管荒政制度日趋周密，至清代中后期，由于官方财政经济状况的逐步恶化，以及吏治的腐败，使得繁琐细致的各种制度和措施都日渐衰败，直至最后的有名无实。正如林则徐对当时时政的喟叹：“从前乾隆、嘉庆年间，捏灾昌赈之案，无不尽法处置。而今数十年来，各省督抚未有参劾及此者，岂今之州县胜于前人乎？[19]”

四.对荒政思想与荒政措施的评价

荒政思想是古人救荒活动中的理论结晶，同时又是救荒活动的理论武器，对救荒活动具有特定的指导意义[20]。邓云特在《中国救荒史》[21]中对我国历史上历代救荒思想进行了很好的总结和归纳[22]，他的观点已经得到了广泛地认同，并被广泛地引用。邓云特将历代救荒思想归纳为三类：“天命主义的禳弭论”、“消极救济论”、“积极预防论”。所谓“天命主义的禳弭论”指的是在社会生产力不发达条件下，人们主要受自然力量的支配，自然灾害的发生往往被视为“天帝”的决定，想要免除灾害，就必须向上天祈求宽恕，如“巫术救荒”。“消极救济论”和“积极预防论”其实都是“由事实的逼迫而产生” 的“较切实际的各种救荒议论”。具体地，“消极救济论”包括“遇灾治标”和“灾后补救”两个方面。“遇灾治标”主要指赈济、调粟、养恤和除害等荒政思想；“灾后补救”则主要包括安辑、蠲缓、放贷和节约等思想。“积极预防论”则指“改良社会条件”，如重农和仓储思想，以及“改良自然条件”，如水利和林垦思想。将上述思想付诸实际行动，则即成为具体的我国古代荒政政策和措施，即：赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓、放贷、节约、重农、仓储、水利、林垦。

综观我国历代源远流长且内容丰富的荒政思想和荒政措施，其中包含了数千年来古人防范自然灾害风险和应对自然灾害事件的知识与智慧，也有许多值得我们汲取的经验与教训：

第一，古代荒政思想与荒政措施的产生与发展，是同当时的社会生产力发展水平相适应的，并且主要是为封建统治者巩固其封建统治服务的。这就意味着，囿于历史和时代的局限性，在封建的君主专制主义的中央集权制度背景之下，统治者重视和实行荒政的根本目的在于维护其统治利益，而非劳动人民的切身利益。这就是说，荒政政策的制定、执行，以及施行到怎样的程度和评判的标准，都是由统治者自己来决定的。因此，荒政措施无疑是“不能和仁慈混为一谈的工作上的需要”。因为“治水国家是一个管理性质的国家，它的一些工作的确对人民是有利的。但是由于统治者依靠这些来维持他们的地位和繁荣，很难认为他们的政策是仁慈的”（魏特夫，1957）。正是由于古代荒政思想与荒政措施强调的是封建统治阶级的利益，所以才会导致一旦统治者为了自身更大的利益需要，如为了领土主权以及争夺王权而进行的战争，或者注意力发生了转向，即便是百姓深陷于灾荒也不会得到统治者的任何眷顾。

另外，在封建的小农经济落后的生产力条件下，人们也很难真正地认识和了解自然灾害。由于根本不懂得自然灾害发生的基本原理，以及社会经济活动与自然灾害之间的互动关系，从而使得人们从预防到应对自然灾害都缺乏足够的知识和有效的力量，历代自然灾害也就非常容易导致极大的人口伤亡和财物损失，甚至是“赤地千里”、“人相食”的悲惨景象。也正因此，禳弭思想才会在古代乃至今时今日都一直存在着。

第二，古代荒政中的救灾救济措施与积极预防思想，为今人提供了自然灾害防灾减灾智慧的源泉。无论是积极防灾还是被动救灾，都是不以任何历史条件和社会环境为转移的问题。例如赈济、调粟、安辑等措施，就是任何时代背景之下都可以而且也应当采取的应急措施。重农思想就更值得我们任何时代的人去学习和传承，因为农业始终都是国民经济与社会发展的基础性产业，“无农则不稳”。仓储后备思想当然就更不能丢弃，正所谓：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也[23]。”

就我国古代的治水工程而言，虽然很多水利工程的兴修都是出于军事上或政治上的需要，如春秋时期吴国为了在战争中运输兵马和粮草而修的沟通江淮的邗沟、东汉连缀河北诸水的五渠，以及后来隋唐时期兴修的运河等等，但往往也都对水旱灾害的预防起到了积极作用，在这一过程中也积累了大量的治水经验。正如《元史》中所记载的那样：“水为中国患，尚矣。知其所以为患，则知其所以为利，因其患之不可测而能先事而为之备，或后事而有其功，斯可谓善治水而能通其利者也。……夫润下，水之性也，而欲为之防，以杀其怒，遏其冲，不亦甚难矣哉。惟能因其势而导之，可蓄则储水以备旱暵之灾，可泄则泻水以防水潦之溢，则水之患息，而于是盖有无穷之利焉[24]。”

    第三，古代荒政制度与政策的兴衰也表明荒政的有效施行，必须要以设计合理的政策和有效的贯彻与执行为前提条件。以清代荒政为例，政策的繁琐和吏治的腐败是荒政政策走向衰败的两个重要原因。以清代的蠲免和赈济政策来说，如何核定受灾的程度是一个关键问题，因为它无疑是蠲免和赈济的重要依据。又如“扣除灾户钱粮，应按实被灾田数目验算。应蠲应缓，于额征册内分注扣除。其未被灾田钱粮，不应统扣蠲缓，此乃理所最易明者[25]。”但这些规定实际操作起来的难度可想而知，如果容易的话就只能说是执行者的不负责任。这也就是说，即便有了设计合理的政策和具体措施，还必须要有可靠的人来积极执行。愈是比较复杂的制度与政策设计，其各个环节的执行以及相互衔接自然就愈是重要，而一旦有某些官吏办事草率或效率低下，必然使政策效果大打折扣。如果官吏腐败甚至以“捏灾冒赈”、挪用贪污等方式来中饱私囊，那么荒政政策也就有名无实了。实际上，以自然灾害损失评估为核心，包括灾害预防措施、救济标准、救灾资金的规范使用等等，仍然是现代自然灾害防灾减灾政策的核心问题。因此，我国古代荒政制度与政策的成功和失败两个方面的经验与教训，都值得现代社会中的人们去批判吸收和引之以为戒。

参考文献：

〔2〕范宝俊.中国自然灾害史与救灾史[M].北京：当代中国出版社，1999.

〔3〕李文海，夏明方.中国荒政全书第2辑（第二卷）[M].北京古籍出版社，2003

〔5〕叶依能.明代荒政述论[J].中国农史，1996（4）：29-37.

〔7〕周荣.中国传统荒政程序：理论与实践[J].江汉论坛，2007（6）：95-100.

〔8〕赫治清.我国古代的荒政（上）[J].中国减灾，2009（2）：52-53.

〔9〕赫治清.我国古代的荒政（下）[J].中国减灾，2009（3）：52-53.

〔10〕张介明. 我国古代对冲自然灾害风险的“荒政”探析[J].学术研究，2009（7）：122-128.