王永华、臧胜利/河北工业职业技术学院
内容提要：各级政府出台了诸多针对大学生农村创业的鼓励性财税政策，起到了四两拨千斤的作用。但这些政策大多操作难度大、优惠含金量小、设限条件多、宽幅振荡作用低、影响渗透力弱，导致政策的积极效应不彰。应当积极制定和出台更多切实可行的优惠政策，鼓励、引导和支持大学生农村创业，从法规政策和体制机制等层面寻求突破。
关键词：大学生 农村创业 财税政策
近年来，农村创业已越来越多地成为我国大学生就业选择的重要取向和打造自我价值的重要平台。然而，综观大学生农村创业的现状，外在条件的制约仍是大学生农村创业的严重障碍。有鉴于此，本文拟对财税支持大学生农村创业政策做一探讨。
一、现行财税支持大学生农村创业政策存在的突出问题
财税支持大学生农村创业，是实现大学生充分就业、积极创业的核心政策内容之一，是营造鼓励大学生创业政策环境的重中之重，其导向性、实惠性、扶持性十分明显。近年来，从中央到地方各级政府出台了诸多政策，对大学生农村创业起到了四两拨千斤的作用。但是，无论从政策本身和大学生农村创业的现状来分析审视，政策的积极效应还并不十分明显。主要问题表现在：
1.政策操作的难度较大。财政部、工商总局等部门出台的相关政策，只是确定原则和方向，可操作性相对较差。各级地方政府出台的政策基本上是照葫芦画瓢，只对一些条款进行了程度不同的细化，没有制定相应配套的实施办法。实际操作部门的积极性如何也影响政策的执行和实施。如银行作为企业必须考虑到贷款所承担的风险，有自己的操作程序，不可能凭一张大学生毕业证就影响正常的程序操作，替政府承担大学生农村创业的资金风险。
2.政策优惠的含金量较小。大学生农村创业政策看起来非常诱人、非常优惠，减免收费的项目少则几项，多则几十项。但认真分析一下就会发现，这些项目大多是办事程序中的一些手续费、证件费，优惠的费用加起来少的只有几十元，多的也只有几百元。这些费用与学生农村创业所需要的费用相比，可谓杯水车薪。至于所得税减免方面的优惠，虽然意义很大，但对刚刚起步创业的大学生来讲作用不是很大，还是一种遥不可及的优惠。
3.政策设限的条件较多。这些优惠政策同时还设置了不少限制性条件，首先是规定自主创业者只能从事个体经营，而不能开办公司，并对从事个体经营又进行了从事行业的限制，如不能从事建筑、广告、网吧等。那些允许经营的行业如交通运输业、饮食业、服务业等，又需要相当的创业成本和社会资源成本，这不是一般大学生具备的。再如贷款方面，也有很多限制性条件，条条都很苛刻；还有办理登记注册手续时，规定需带齐身份证、毕业证、就业报到证原件，问题是没有就业单位如何开出就业报到证？这些政策由于设置过多过高的条件，使优惠大打折扣。
4.政策的宽幅振荡作用不强。现行财税政策在指导大学生就业具体细则中，对农村创业的方向、行业、模式缺乏倾斜性政策措施，致使创业成功者中具有较大影响力的案例较少，整个创业活动在学校和社会中影响不大，没有形成示范效应。从大学生创业的领域和行业来看，虽然大多数创业者希望从事IT行业、信息业、咨询业等智力密集型行业，但在实际创业中，多数创业者选择从事服务业、快速消费品等低风险、低附加值行业，大学生创业的智力优势不明显。许多大学生创业者既不了解创业的相关财税政策，也没有在相关企业的工作实践经验，缺乏能力和经验，眼高手低，对创业的期望值较高，仅凭自身的技术优势，对经营理念、财务管理、风险意识和市场开拓等方面缺乏一定的经验和相关的知识，有的毕业生创业一两年了，事业并未多大的发展，有的反而弄得血本无归。
5.政策影响的渗透力不强。现行财税优惠政策无论是在社会上还是在学校里，都显得宣传不够、氛围不浓。在座谈中我们发现，大多数有创业意向的学生对国家、省、市出台的支持学生农村创业的各项优惠政策知之不多，知之不详。这些政策也未在高校产生很大的正向带动作用。一些高校对大学生创业培训缺乏系统教育和引导，课程设计以理论教育为主，实践环节薄弱，开设创业课程的高校比例相当低，且大多生搬硬套国外的创业培训体系，适应性和针对性不强。其根本原因就在于各级政府和财税部门没有把高校创业教育作为一项重要的社会事业予以大力支持，财政预算每年用于高校就业培训、科技创新和人才培养的投入少得可怜，往往是就项目论项目，跑一跑就给一点，不跑就没有，缺乏一种持续的规范性的有计划投入机制。
二、财税支持大学生农村创业政策设计的总体要求
为了探索更有效的就业模式和更多的就业渠道，政府主管部门和有关方面应当积极研究、深入探讨、制定和出台诸多优惠政策，鼓励、引导和支持大学生农村就业创业，从法规政策和体制机制等层面寻求突破。总的原则是，刺激大学生广泛创业；期望的作用是，减少大学生初创企业面临的风险和不确定性；预期的效果是，提升大学生投身创业活动的积极性和成功率。财税支持大学生创业政策的制订，必须便于操作，有相当含金量，尽量减少条件限制，提高财税政策导向的广泛性和全面性，形成合理的、有力度的支持创业政策体系。
(一)从发展全局出发，把握政策设计的基本思路
1．从大学生的实际出发。大学生的最大实际是“一有三无”，即有知识，经过大学的学习和训练，已经具有了科学文化知识储备，在一定的环境和条件下，这种知识可能内化为能力，外化为创造，这也是大学生的最大财富；无资金，学生是消费者，读书花的是父母钱，家庭再有钱，他们是不太可能找家里要钱去创业的；无经验，学生在校的主要任务是学习，不可能有丰富的社会生活经验；无关系，大学期间，他们的交际圈子仅限于同学和老师，社会关系基本是空白。财税政策的制定与调整，必须充分考虑大学生的这种实际，把他们既不能等同于下岗职工，也不能当作失业青年，因为在他们身上寄托着社会的创业理想。
2．以解决创业资金为重点。“巧妇难为无米之炊”，大学生农村创业面临的最大困难是资金。传统的创业资金来源于创业者自身的积累，现在靠这种方法筹集资金创办企业已不适应要求。更何况就业的压力迫使学生跨出校门就要进行自主创业，来不及进行资金积累。现在各级政府虽然出台了一些大学生创业贷款政策，但由于种种原因，使这项政策推动很难，落不到实处。各级政府必须下大力气来建立良好的风险投资机制，积极探索利用技术、专利、知识、信用等担保的融资渠道，真正解决大学生农村创业资金问题。
3．尽量减少限制性条件。对大学生农村创业不能纯粹从解决就业的角度去看，而应该从为社会创造财富、为更多的人创造就业岗位的方面去认识。如果有大批大学生老板出现，对社会的经济发展和政治稳定就会起到十分重要的作用。因此，创业政策应该尽量减少限制、降低门槛、简化程序、方便快捷、搞好服务，用良好的创业政策催生富有发展前景的大学生创业，培育富有传奇色彩的大学生创业英雄。
(二)从实际情况出发，区别对待，实行分类指导
政策就是导向，有什么样的创业政策就会有样的价值取向和创业目标。财税创业政策要引导大学生确立合理的创业目标，不能过高，也不能过低。过高则一时难于实现，过低则容易造成自身价值贬值，甚至束缚创业能力的发挥。这就要求创业政策有明确的导向，鼓励什么，支持什么，反对什么，限制什么，都要体现出来。最重要是要反映大学生的知识能力和发展趋势，积极鼓励他们创办以科技型为主的企业，创办产生较大社会价值的企业，而不能过多引导他们去从事那些简单化的经营项目。一条重要的准则，就是要引导大学生根据所学，脚踏实地，能够在自己擅长的领域里创业成才。具备专业能力的要尽量在专业范畴内从事创业实践活动；具备经营管理能力的要力争在企业管理中崭露头角、展现才华；具备综合能力的要抢抓机遇，把握机遇，驾驭机遇，实现自己的人生价值。当前，财税政策指导大学生创业一条简便有效的途径就是鼓励和支持高校普遍开展创业教育，对创业教育成果丰硕的高校，在办学经费上，给予一定的财政补贴。
(三)从长远目的出发，完善机制，加强配套制度建设
重点实现“三个创新”：
1．理念创新。财税部门要进一步提高对扶持大学生农村创业工作重要性、紧迫性的认识，转变观念，创新理念，增强社会管理和公共服务职能，从新的角度和高度引导和服务各类创业主体，更好地推进大学生农村创业。在理念上，要坚持科学的发展观、政绩观，确立“发展以富民为先，富民以创业为先，创业以环境为先，环境以服务为先”的理念。在目标上，要从氛围营造、主体培育、体制创新、政策完善、环境优化等方面着手，逐步把广大农村打造成为创新活力强、创业环境佳、发展质量优、民富程度高、社会和谐好的区域。在定位上，必须遵循市场经济规律，坚持有所为有所不为。
2．服务创新。财税部门服务大学生农村创业活动，一条非常重要的途径是强化政策支撑。要发挥财税部门在大学生创业中的主导作用，不断完善政策，以政策导向引领创业，以政策杠杆促进创业。要完善创业创新的投入政策，不断地加大公共财政的投入力度，努力改善民生，推动科学发展、和谐发展。要完善对创业期的孵化政策，加强政策扶持和资金引导，大力发展创业风险投资事业，优化信贷服务和融资环境，加快中小科技企业发展。要加强对成长期企业的培育政策，实施支持自主创新的政策采购政策。要加强知识产权保护，激励知识产权创造，通过完善支持自主创新和成果转化的政策体系，调动社会各方面参与和推动自主创新的积极性。要牢牢抓住企业研发投入、专利授权率、高新技术企业数、自主品牌数等衡量自主创新能力的重要指标，并要落实到具体的产业和企业上，使企业发展真正依靠科技进步和提高劳动者素质。要出台和完善招商引资政策，注重引进科技含量高、投入产出比大的大项目、好项目，转变经济发展方式。要完善和落实人才引进的优惠政策，为企业创新提供人才支撑。
3．职能创新。打造服务型财政，对大学生创业项目，精减审批项目和审批环节，做到手续简办、特事特办、快事快办，降低创业成本，提高服务质量。打造效能型财政，规范财政专项资金管理，推进公共财政制度改革，建立规范透明的公共支出制度，加快建设公共财政、节约财政。打造法治型财政，完善财政运行监督机制，全面推进财政工作制度化、科学化、规范化建设，提高财政干部执行力，建立以公共服务为取向的财政干部考核体系，加快建设阳光财政。
三、财税支持大学生农村创业政策的主要内容
财税部门“真金白银”式的特殊性和公共品质，决定了其在大学生农村创业扶持过程中的主体地位。研究国内外有关资料，有以下制度亟需完善：
(一)财政补贴政策
由于农村创业风险高，往往大部分大学生望而却步。为了提高创业机会，提高大学生参与农村创业的积极性，政府应当给予财政补贴，分担创业投资者的投资风险。财政补贴主要是以投资亏损津贴、技术开发补助、个人创业投资补贴以及科技基金等支持高技术企业的研究开发活动，能够极大地促进大学生及其他社会人员的创业热情，形成了良好的创业风尚。我国近年来财税快速增长，完全有能力为大学生农村创业提供实实在在的优惠补贴，具体而言：就是采取分级补贴政策，对大学生自主创业投资10万元以上的，直接补贴1万元；对投资50万元以上的，直接补贴5万元；对投资100万元以上的，直接补贴15万元。对创办高科研企业的，给予科技研发、成果孵化补贴5万元。
(二)信用担保政策
一般来说，农村创业不具有可供担保的资产，很难从常规信贷和传统投资渠道筹集创业资本，因此，应当采用政府担保手段，用少量的资金带动大量民间资本投向农村创业投资业。因此，信用担保在国外被称为创业投资的“放大器”，其放大倍数与创业项目的失败率成倒数关系。要提高信用担保的资金放大倍数，关键在于加强所担保风险项目的评估，尽可能减少风险项目的失败率。结合地方的实际情况，在省、市两级，可以考虑从公共财政部分设立大学生自主创业担保基金，只要是大学毕业生身份，项目成熟，有一定市场前景，就应当享受低息贷款甚至是无息贷款。担保基金的贷款金额一般控制在20万元以下，申报手续要简便，贷款期限要灵活，做到当日申报、当日放款。
(三)税收优惠政策
大学生毕业后是否到农村创业，取决于他们对创业行为的预期收益和投资风险的权衡。只有当预期收益大于风险的代价时，大学生农村创业才会有充分的理由。由于创业投资的预期收益和风险的大小在很大程度上取决于政府采取的税收政策，因此，世界各国政府为了鼓励创业发展，均制定了税收上的优惠政策。可以参照以往对三资企业的招商引资优惠政策，对大学生农村创业企业实行税收上“免二减三”，就是企业创办前两年税收全免，后三年税收减半，通过五年左右时间的减负培育，促成大学生自农村主创业企业做大做强。
(四)创业投资的有效监管政策
大学生农村创业投资本质上是一种微观投资行为，高风险与高收益并存，投资趋利的盲目性与潜在的风险性并存。对创业投资实行适度监管有助于提高创业投资的效率，维护投资者的利益。在大学生农村创业投资中，信息不对称现象十分明显，如何有效地减少信息不对称的不利影响是创业投资监管的重心。财税部门要通过一些规章制度的建立减少不对称信息的发生。要严格要求代理人进行信息披露，促使内部信息公开化，进行必要的企业内部制度设计，通过一些激励约束机制，保证委托人与代理人之间的一种平衡关系，促使不对称信息减少。对于一些假的或夸大的创业投资前景之类的信息应加以控制，以免造成市场上的盲目性。同时发展一些中介机构或信用评估制度，促使信息公开化，减少逆向选择和道德风险的影响。可以采取财政出资与个人投资相结合的办法，鼓励发展专门中介机构，为大学生农村创业提供市场信息服务、项目推介、小额贷款代办、场地租赁服务等一系列服务内容，不以盈利为目的或者是做到微利温馨服务，帮助大学生克服短板，迅速适应社会。
(五)人力支持政策
大学生农村创业作为一种高风险、高期望、高关注的行为，尤为强调大学毕业生的能动作用与创造作用。农村创业需要高素质的人才，有一个让人才充分自由发展的市场机制，有浓厚的创业文化氛围。省、市财政部门可以考虑，每年从财政预算中拿出专项资金，专门拨付给一些重点高校和研发创新能力强的高校，鼓励进行创业创新技术研究、产品研究和人才培养，鼓励在大专院校设立农村创业培训课题，强化培养大学生的农村创业意识和创业能力，塑造校园农村创业文化，培育校园自主农村创业精神，促使高校适应社会需求，促使大学生适应农村创业需求。
四、财税支持大学生农村创业政策的有效实施
创业环境是一个复杂的社会大系统，由创业文化、政策、经济和技术等要素组成，是多层面的有机整体。构筑良好的大学生农村创业环境，需要社会、经济、文化等各方面的系统支撑。
(一)加大宣传力度，营造浓厚氛围
要把大学生农村创业作为实现大学生充分就业的重要形式，大张旗鼓予以深入宣传报道，营造创业自强、创新光荣的浓厚氛围。一要宣传创业典型。通过各种媒体广泛宣传大学生农村创业的成功典型，引导社会形成崇尚创业、以创业为荣的社会氛围，掀起全民创业热潮。二要宣传创业政策。针对部分毕业生不了解创业政策、不了解创业手续怎么办理的情况，加强与高校的合作，采取创业政策进高校、进社区、进企业等一系列活动，为毕业生详细解读政策细则和有关办理程序。三要开展专门报道。在新闻媒体开辟“励志创业”栏目，举办“创业论坛”，开展“创业大赛”，定期宣传国内外创业成功的案例，交流成功的经验，影响、激励和带动更多有创业意向的大学生通过农村创业走向成功，更好的培育大学生农村创业文化，形成理解、支持、尊重大学生农村创业的浓厚氛围。
(二)加大部门配合，确保政策落实到位
大学生创业优惠政策决策分散、牵涉的部门较多，要落实到位，各级政府、职能部门以及高校等机构都要积极参与、齐抓共管、上下联动、左右协调、形成合力，着力打造城乡一体、战线联动、区域协调发展的良性运行机制。可行的做法是参照美国设立小企业局(SBA)的做法，建立较高级别的创业政策综合协调机构，主要负责两件工作：第一，政策打包。把所有创业政策按照一定形式(群)合理、有效地组织起来，整合创业政策，建立工具包，针对农村创业大学生的需求提供个性化咨询和服务。第二，政策管理。将高度分散的政策制定与实施行为，用高度粘合的方法结合起来，进行政策管理，由财税部门牵头，负责政策协调、政策整合、政策发布等，积极整合政府部门、金融机构、企业和社会各界资源，努力为大学生农村创业提供更多的政策扶持和资金支持，协调一致地实现政策目标。
(三)建立长效机制，完善财税有效投入的评价考核机制
加强大学生农村创业的政策支持，集中政府、高校以及民间组织等各方面的优势力量，推动大学生农村创业领导体制的创立和创新，建立一个开放、专业、高效、统一的第三方创业运作体系，形成全方位立体型的支持大学生农村创业的长效机制，关键在于政府的科学引导和有效监控，完善政府财税的有效投入，建立科学合理的财税投入的评价考核机制。要把财税创业投入作为政府考核重要内容，既作为财税部门本身办实事、评先进的重要依据，也作为政府支持就业、改善民生的重要指标，一年一考核，一年一量化，做到稳步推进、不断进步。既要考核投入实量，又要考核投入效益，着重看大学生农村创业的增加人数、新增企业个数和市场销售情况。要严格创业投入执行制度，对不执行、不到位执行、偏离轨道的执行进行监督，努力纠正执行偏差，充分发挥财税政策的杠杆作用，尽力使财税政策的扶持、激励效益最大化，防止低效益的投入，力避只问投入、不问产出，搞无效益的盲目投入、无原则的乱投入、不讲科学的随意投入，对投资严重失误、造成严重后果的要严格问责制度。
(四)加强政府引导，提供优质服务
相关部门要形成推进大学生农村创业的合力，坚持把大学生农村创业作为解决大学生就业问题的重要途径和努力方向，财税部门要责无旁贷，当好“保姆”角色，做好扶持工作，为农村创业“扶上马、送一程”。
1.主动靠前。大学生是社会的宝贵财富，是国家和民族的希望所在，是民强国、的智力保障，要主动为大学生着想，急大学生所急，忧大学生所忧，想大学生所想，主动为大学生办实事、做好事、解难事，变“守株待兔”为“雪中送炭”，理解大学生创业难处，维护大学生创业合法权益，鼓励大学生大胆试、大胆闯，让大学生创业创得起、干得好、赚得欢、安得心。
2.优质周到。必须坚持“三为主”原则：要以呵护为主。大学生农村创业是新生事物，是一株幼苗，是一棵嫩芽，要注意施肥浇水，精心培养，出现什么问题解决什么问题，遇到什么困难克服什么困难，不要横加指责，棒打吆喝，搞不教而诛。要以规范为主。对大学生创业企业中出现的不良行为，不要动辄处罚、取缔，要耐心细致予以教育，予以规范，帮助创业者走出误区，步入循规守法、正当经营的轨道。要以面对面指导为主。要根据每个创业者的不同情况，根据投入、爱好、特长、性格特点，派出专人予以悉心指导，一人一个案，一企一方案，因人而异，因地制宜，面对面加强指导，提高创业成功率。
3.高效服务。要牢固树立“管理就是服务，服务就是义务”的观念，把为大学生农村创业服务作为“天职”来对待，把高效服务理念贯穿到每一个工作层面和每一个工作环节中去，不断改进服务方式，提高服务水平。要大力推广大学生农村创业首问责任制、服务承诺制、限时办结制、无偿代办制、效能告诫制和行政过错责任追究制，力求各项服务有章可循、有制可遵。要把场地扶持作为资金、税费扶持之外的首要问题，建立各种各样的孵化器、科技园、创业园等，鼓励大学生入园创业，实现信息资源共享互助。要认真研究大学生农村创业中的前瞻性问题和战略性问题，争创一流环境，为大学生农村创业提供优良后续服务。
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