辽宁省财政科学研究所

内容提要：加强水环境保护，促进水资源合理有效利用，是世界各国面临的共同挑战和紧迫任务，对于我国经济社会可持续发展非常重要。流域水环境保护由于涉及范围较广，归属中央、省、市、县四级政府责任，还涉及到省际间投入分配等问题，因此，合理划分其事权财权，建立健全各利益相关主体在流域范围内水环境污染治理、投融资、管理监督等方面基础性、长效性的制度规范，具有十分重大的意义。辽河流域是我国七大流域之一，流域主体所在的辽宁地区属于重要的老工业基地。在辽河流域进行水环境保护的事权财政划分方案设计具有一定的代表性。本文从流域水环境保护财权事权划分的基本原则入手，按照政府与市场、中央政府与地方政府、政府相关职能部门三个维度，设计了辽河流域水环境保护事权财权划分的具体实施方案。

关键词：辽河流域  水环境保护  事权划分  财权划分

     辽河流域属跨省境水系,其干流由辽河水系和大辽河水系组成。其中，辽河水系由西辽河和东辽河，以及发源于吉林的招苏台河、条子河等在辽宁省境内汇合而成，在盘锦市入海；大辽河水系由发源于辽宁的浑河、太子河，在营口市汇合成大辽河入海。辽宁境内辽河流域面积6.92万平方公里，涉及11个省辖市，共计24个县（市）。流域总人口、地区生产总值均占辽宁全省的60％以上。据《2011年辽宁省环境状况公报》显示，辽河流域26个干流断面化学需氧量年均浓度为16.1毫克/升，呈逐年下降趋势，比2006年下降62.1%。其中，Ⅰ-Ⅲ类水质占53.8%上升至65.4%，连续两年维持轻度污染。氨氮和总磷污染同比减轻，氨氮超Ⅴ类标准断面比例由57.7%下降至26.9%。经过多年治理，虽然辽河流域水质状况有所好转，但总体形式不容乐观，水环境保护任务仍然艰巨，有必要厘清相关利益主体的事权与财权，在事权界定和财权配置方面构建起水环境保护的制度基础。

    一、水环境保护事权财权划分的基本原则

    1.环境效益最大化原则。水环境保护事权财权划分要以环境效益最大化为基本原则，通过优化配置环境资源，生产出最多的环境产品，使环境产品在使用中达到最大效益。这包括分散环境产品的公共性，建立明确的环境产权，防止以牺牲环境寻求局部的、短期的利益。

    2.污染者付费原则。污染者付费原则就是谁污染谁付费的原则，包括污染控制与预防措施的费用，通过排污收费征收的费用以及采用其他一些相应的环境经济政策所发生的费用，都应由污染者来负担。污染者付费原则主要解决的是环境产品的负外部性、公共性和环境资源无市场性等问题。

    3.投资者受益原则。投资者受益原则是指从事水环境保护的相关主体能够取得相应的收益。这样，可以把环境问题的解决任务交由这些专门的环境保护主体来进行，使其成本和收益成正比，激励各个主体参与水环境保护。

    二、辽河流域水环境保护事权财权的划分

    事权可以理解为政府或组织对于某项事务的职责与权限。财权则是指政府筹集和支配收入的权力^①。水环境保护是全社会共同的责任，需要政府、企业、社会组织等相关主体介入。同时，不同层级政府的职责不尽相同，同一层级政府内部又包括多个相关职能部门对水环境保护负有责任。因此，可以分别从政府与市场、中央政府与地方政府、政府相关职能部门三个维度上考察事权财权的划分。水环境保护的具体事权划分如表1-表3所示。

    财权根据来源可分为政府承担和市场承担两部分。政府承担部分来源于纳税人上缴的税收；市场承担部分来源于企业和消费者付费。主要形式如表4所示。

表1  辽河流域水环境保护政府与市场之间事权划分

表2  辽河流域水环境保护中央与地方政府之间事权划分

表3  辽河流域水环境保护政府相关职能部门之间事权划分

表4  辽河流域水环境保护财权划分

    三、政府与市场之间的事权财权划分

    在水环境保护领域，需要依据环境效益最大化原则，明确政府和市场的边界。政府的责任是提供公共物品，公共财政支出应增加环境保护投入比例，而水体污染防治是当前环境保护的重点领域。市场主体应该明确环境责任，按照污染者付费原则承担污染治理成本。既涉及政府又涉及市场的主要有污水处理厂建设运营和排污费体制改革两个领域。

    1.污水处理厂建设运营。污水处理厂及管网建设，属于公共基础设施，应由政府承担。从辽宁来看，根据目前财政收入中中央政府占比较高的情况，主要应由中央政府出资，辽宁省政府提出建设规划，各市县承担建设工作。政府作为出资人，通过官员政绩考核机制和人民代表大会对建设效果进行监督考核。污水处理厂运营和维护成本，应由使用污水处理服务的企业和居民承担，合理利用BOT、TOT等形式的市场融资工具。中小城镇污水处理设施规模小、运营成本高，可以以小流域为单元，打捆进行市场招标，保证规模化运营，降低成本。    政府事权的重点是建立健全水资源费和污水处理费制度。一方面，各市县要建立收费渠道，保障污染治理企业的合理利润率；另一方面，对污染治理企业进行监管，需要不断完善水质水量要求，责令其向公众报告成本、水质等环境信息，使企业把成本过度转嫁给消费者的可能影响减至最小。从辽宁省内区域协调考虑，沈阳、大连可以在污水处理费中涵盖部分污水处理厂建设成本，节约建设资金，由辽宁省级财政统筹，支持财政实力较弱的阜新、朝阳等地污水处理厂建设、运营。

    2.排污收费管理和使用。辽宁省政府应对污染治理成本进行研究，参考污染治理的市场价格，进一步完善排污费标准，使排污费涵盖治理成本。研究排污费改环境税，落实收支两条线，明确排污费收入的投入方向，如企业技术改造、管网建设、突发事件应对基金等，使地方污染控制部门解除对排污费的依赖。

    四、中央与地方政府之间的事权财权划分

    各级政府边界划分主要包括跨行政区域环境责任和环境治理资金的出资责任。在中央与地方政府财权与事权合理划分基础上，重点保障地方政府特别是基层政府水环境保护的财力与事权相匹配，确保地方政府拥有足够财力实施辽河流域水环境保护。

    1.明确跨行政区域环境责任，继续完善污染补偿和生态补偿机制。辽宁与吉林、内蒙古跨省域的河流断面，需要中央政府介入，确立水质断面环境标准，对上游低于标准的情况进行惩罚，用于下游污染治理；对上游高于标准的情况进行奖励，向下游征收水资源费，用于补偿上游水土保持、造林等费用。跨省断面水质应成为省级官员考核的参照。辽宁省内的流域断面，要进一步完善生态补偿机制，将《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》扩展到辽河流域，按照流域总体环境容量，将环境目标落实到市县政府，根据水环境质量、环保基础设施建设运营情况、人口、经济情况设立惩罚和奖励措施，统一管理，用于污水处理、水土保持或者进入环境治理专项资金。

    2.水环境治理资金出资责任。考虑现有环境基础设施建设历史欠账较多、上下级财政收支不平衡、地区之间发展不平衡的状况，中央、省级财政应根据公共服务均等化原则加大对市县级财政的一般性转移支付比例，规定其中一定比例用于水环境保护，具体事项由下级政府完成，并向上级政府和公众报告；中央、省级财政继续列支环境基础设施建设、污染防治和环境突发事件应急专项资金。对于财政情况较差、无力配套进行环境基础设施投入的市县，上级财政应提高转移支付比例。

    对于流域内的自然保护区，可参考《中华人民共和国水污染防治法》第七条，“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，加强对各地区的入境、出境水质监测与考核，利用水质、水量指标建立横向转移支付机制，以水资源费形式对上游进行补偿。也可探索“飞地模式”，在上游植树造林、降低工业污染的同时，在下游地区开辟工业区，分享工业发展的利益。建议中央、省级财政负责基础性较强的环境污染排放标准修订、环境监测和执法能力建设、农村测土配方施肥、农村集约化畜禽养殖污染防治以及水污染防治重大技术攻关和新技术、新工艺推广等，通过基本建设投资、国债资金、排污费专项资金、节能减排专项资金等多渠道投入。

    五、政府相关职能部门之间的事权财权划分

    目前，辽宁成立了辽河保护区管理局，承担原来水利厅、环保厅、国土资源厅、交通厅、农委、林业厅、海洋渔业厅等部门的辽河流域水质水量监管、污染防治和生态保护、交通设施管理、水土流失防治、湿地保护、渔业捕捞管理等相关职责，对辽宁省域内的辽河流域水环境保护进行监督管理。这一改革措施确立了辽河流域的主要管理机构，进一步明晰了有关管理部门的事权边界，对辽河流域管理十分有益。今后对于政府部门间的权责划分，应主要考虑两个问题：

    1.流域管理机构功能集成。解决“多龙治水”的局面，将前端防治、中端控制、末端治理结合。从流域的角度统一核算水环境容量、污染量、减排量。前端农业部门统计农村面源污染，中端水利部门统计水量水质，终端环保部门监控工业污染。在省级政府层面上完善流域综合管理机构，以水污染问题和生态功能关联性为主要依据，以流域水质水量的可持续发展为目标，集合原环保、国土、水利、农业部门的审批、规划、执法权限，专职负责流域内跨市县行政区划的环境保护事务：协调跨区间的环境纠纷，对重大项目进行环境影响的评估、监督、执行。集合现有的农村环境整治、污染治理、环境基础设施建设资金，按照污染物“产生——排放——消减”全生命周期评价，提高资金使用效率。

2.强化流域管理机构的独立性。应从立法上授予流域管理机构权限，使流域管理机构独立于同级行政机构。从运营经费上提高流域管理机构独立性，流域管理机构的分支机构运营经费并入省级财政预算，不受地方财政限制。建立信息沟通和联合监督机制，在流域管理机构牵头下召开联席会议，向社会通报有关情况、开展技术交流、信息共享，开展联合检查。在流域管理机构中设立环境审议机构和咨询机构，成员由专家、学者、企业家、公众代表组成，对政策制定、管理决策提供科学化、民主化的咨询和建议。