山东省财政科学研究所
内容提要：城镇化是由传统农业社会向现代工业社会发展的历史过程，是城乡经济社会结构发生根本变革的体现，是现代化的重要标志。促进城镇化发展，既是经济结构调整的战略重点，也是解决二元经济结构矛盾，实现经济社会可持续发展的内在要求。本文从财政视角出发，以山东省为例，探讨如何通过完善财政政策职能，更好地发挥其对城镇化的引导和推动作用，进而促进城镇化健康发展。
关键词：城镇化 发展 财政政策
近年来，山东省高度重视城镇化建设，出台了一系列支持城镇化发展的重要举措，坚持城镇化与工业化、农业现代化的协调发展。2009年山东省委、省政府出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》，围绕打造山东半岛蓝色经济区，积极构筑“一群一圈一区一带”的城镇空间格局，城镇化进入了快速发展阶段。
一、山东省城镇化发展取得的成效
2006年以来，山东省委、省政府从城镇规划入手，根据各地经济发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础来合理确定城镇化发展目标，因地制宜制定城镇化战略及相关政策措施，引导城镇的合理布局和协调发展并取得了显著成效。2011年山东省城镇化率达到50.9%，比上年提高1.2个百分点，城镇化质量呈上升趋势，基本上形成了以山东半岛城市群、济南都市圈、黄河三角洲城镇发展区、鲁南城镇带为主体，以区域中心城市和县城为骨干，以各类小城镇为基础的特色城镇体系。
(一)城镇化进程不断加快，城镇化水平稳步提高
近年来，山东省把城镇化作为促进工业化的重要措施，不断扩大城镇规模，大力发展城镇经济，积极推进非农化进程，城镇化水平稳步提高。2011年，全省常住总人口9637.3万，其中城镇人口4905.4万，城镇化率首次超过50%，达到50.9%，比上年提高了1.2个百分点，与“十五”期末相比提高了5.9个百分点。城镇化质量也呈上升趋势，城镇各要素之间发展的协调性明显增强，人口就业、经济发展、城市建设、居民生活、社会发展、生态环境六大要素指数均有所提高，城镇化发展呈现快中趋稳的特征和快中求质的良好趋势。
(二)大中小城市和小城镇协调发展，城镇体系明显优化
大城市是经济社会发展的龙头，中小城市是城镇体系的骨干，而小城镇是连接城乡协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在城镇化发展中都起着不可或缺的重要作用。近几年山东省大力推进特大城市和大城市建设，发展城市群，凸显城市带，并积极合理发展中小城市，择优培育重点镇。2010年全省共有6个100万以上人口的特大城市、10个50-100万人口的大城市、33个20-50万人口的中等城市、59个小城市和1314个小城镇，初步形成了以济南、青岛等核心城市为龙头、大中城市为中坚、小城市和小城镇为基础的城镇层级结构。城镇体系布局科学，大中小城市和小城镇各司其职，优势互补，协调联动，竞相发展。
(三)区域带动战略成效显著，城镇经济实力进一步增强
山东省在城镇化进程中，把产业结构调整与区域发展、城乡建设结合起来，实现了区域经济增长与城镇化发展的良性互动。2010年，山东半岛城市群实现地区生产总值25223亿元，占全省总量的74.4%，比上年增长10.4%；地方财政收入1600亿元，占全省总量的58.2%，半岛城市群成为山东省发展水平最高、潜力最大、活力最强的区域。济南都市圈实现地区生产总值14191.4亿元，增长13.2%；实现地方财政收入828.1亿元，增长25.4%，成为山东省中西部经济增长的重要引领力量。黄河三角洲生态发展区实现地区生产总值5678.5亿元，增长13.6%；实现地方财政收入308.1亿元，增长29.3%，进入了经济发展的快车道。鲁南经济带通过发挥港口资源、自然资源、区位等优势，加快日照钢铁精品基地建设，带动了鲁南地区的崛起。四个重点区域的集群发展，拓展了山东省经济发展空间，形成了山东省城镇化发展的“一群一圈一区一带”的空间布局。
(四)城镇功能日趋完善，综合承载能力不断增强
近年来，山东省从推进“城中村”和“城边村”改造，统筹城乡基础设施和社会事业一体化发展等方面入手，不断加大投入力度，完善城镇功能，使城镇管理水平逐步提升，城镇的服务能力和供给能力进一步增强，大大改善了城镇居民的生产和生活条件，为完善城镇空间布局和加快城镇化进程提供了有力支撑。2010年，山东省城镇固定资产投资18844.4亿元，居全国第二位，比上年增长22.1%。全省设市城市、县城和小城镇人均拥有道路面积
二、山东财政支持城镇化发展的主要举措
加快城镇化发展是“十二五”时期山东省经济社会发展的重大战略之一，山东财政按照省委、省政府确定的“一群一圈一体一带”重大战略规划，充分发挥公共财政的职能作用，不断加大投入力度，创新资金管理方式，提高城乡公共服务水平，为城镇化建设提供了资金、政策方面的保障。
(一)加大财政投入力度，支持城镇化建设稳步推进
加快城镇化发展离不开资金支持，近年来，山东财政着力加大投入力度，推动城镇化健康发展。一是建立城镇化发展资金投入机制。山东财政通过贴息贷款、转移支付等方式加大对城乡基础设施和公共服务的投入，支持城镇公共服务设施建设和产业发展。2011年省级新设小城镇发展资金10亿元，集中资金扶持一批经济强镇加快发展，各市县也拿出一定数量的城市建设专项资金支持辖区内的中心镇、重点镇的建设和发展。二是建立省级重点中心镇奖励机制。从2010年起，山东财政建立省级重点中心镇奖励机制，连续3年每年安排1亿元“以奖代补”资金，支持16个中心镇加快发展。三是激励城镇产业集聚区加快发展。将省、市和县级财政安排的支持中小企业发展专项资金整合起来，集中用于扶持城镇中小企业重点产业集群发展。
(二)建立县级基本财力保障机制，促进县域经济发展
近年来，山东财政相继出台了一系列加快县域经济发展的政策措施，增强了县域城镇化的发展动力。一是加大省级统筹县乡区域发展力度。2011年山东财政安排县级基本财力保障资金26亿元，对56个财政困难县加大帮扶力度。同时在安排教育、医疗卫生、社会保障等民生政策补助时，也加大对财政困难县的倾斜力度。二是完善市县两级财政激励约束机制。省级财政对利用自有财力增加县级补助、缩小辖区内县级财力差距的市以及通过自身努力积极消化缺口的县，给予适当奖励，调动了地方发展的积极性。三是积极推进省管县改革。为了进一步理顺省以下财政体制，提高县乡财政保障水平，2009年山东省选择20个县(市)启动省直管县财政改革试点。改革后，省级在“三农”投入、民生支出、经济建设等资金分配方面，均加大了对省直管县倾斜力度。
(三)夯实农业发展基础，加快农村经济发展
在城镇化快速发展的同时，山东财政采取一系列措施来加强和巩固农业的基础地位，促进农村经济发展，为城镇化和工业化提供了强有力的支撑。一是加强农村基础设施建设。2011年，山东财政筹集资金65亿元推动农业基础设施建设，夯实产业振兴基础。二是支持农民专业合作组织发展。2011年山东财政筹集资金8500万元，支持各类农民专业合作组织加快建设专业化、标准化、规模化、集约化的种植、养殖基地，积极开展多种形式的生产经营服务。三是推进现代农业产业发展。安排贴息资金，重点支持对地方经济发展贡献大、带动农民增收效果好的500家龙头企业。通过税费优惠等手段，积极引导城市中小企业向农村转移，鼓励农民个人创业，发展农村资源开发、农产品加工和为生产生活服务的第三产业。
(四)改善和保障民生，完善城乡公共服务体系
近年来，山东财政改变政策思路，在城镇化过程中更加关注民生，坚持走民生型城镇化道路。一是实现城乡教育事业均衡发展。通过安排专项资金，引导和扶持农村及经济薄弱地区发展学前教育，提高农村初中和小学的生均公用经费补助标准，促进农村教育事业发展。二是完善城乡医疗卫生服务体系。创新资金管理机制，提高新农合和城镇居民基本医疗保险的补助标准。同时安排专项资金2亿元，支持全省实施村卫生室服务能力提升工程。三是逐步拓宽城乡劳动力就业渠道。根据宏观形势变化，不断调整扶持导向和重点，逐步扩大扶持范围，积极推进部分政策的普惠化，构建起了包括培训、求职、创业、税费减免、担保贷款等在内系统化的促进就业政策体系。
三、山东省城镇化发展存在的主要问题
经过多年的建设和发展，山东省城镇化规模、实力有了较大提升，但随着经济社会的快速发展，城镇化建设也面临着一些深层次的矛盾和问题。
(一)城镇化区域发展不平衡
2010年，山东省东部、中部和西部城镇化率分别为55.3%、51.7%和39.1%，西部地区与东部地区相差16.2个百分点，比上年缩小4.5个百分点。2011年全省城镇化水平较高的前5个市主要分布在东部和中部地区，分别是青岛66.6%、济南65.1%、淄博64%、东营61%、威海58.5%，而西部地区四市城镇化率分别为德州45%、滨州48%、聊城37.5%、菏泽37.5%，聊城和菏泽两市的城镇化率比青岛低29.1个百分点，西部地区明显落后于东部地区。从东西部地区城镇化发展基础和条件来看，2011年，菏泽市GDP总量1475亿元，而青岛市为6615亿元；菏泽市一般预算收入为111.5亿，而青岛市为566亿元；两市在常住人口数量上相差无几。通过比较，能看出来西部地区经济总量低，而农村人口比重较大，地方财力有限，导致西部地区城镇化发展压力明显大于东部。
(二)城乡统筹力度有待加强
随着新农村建设步伐的加快，山东省农村基本公共服务状况有了很大改观，但是城乡之间的差距难以在短期内弥补，城乡统筹力度有待加强。一方面，城乡公共卫生和医疗保障任务艰巨。近年来，山东省卫生支出增长较快，但由于补偿机制不健全，财政补助占医疗机构总支出的比重偏低，而县乡受财力限制，卫生事业费占财政支出的比重普遍低于卫生部规定的8%的要求。另一方面，城乡社会保障能力和水平较低。虽然近年来城乡社会保障体系建设有了长足的进步，但农村养老保障的社会互济性及保障能力还较弱，目前农村基本养老保险仍处于各县市独立试点阶段，各地自行出台的政策差异很大，不仅覆盖面较窄，而且补助标准取决于各地的财力水平，西部一些欠发达地区的保障标准与政策目标相比还有很大的差距。
(三)城镇化发展受资金要素制约严重
分税制改革较好地理顺了中央和地方政府之间的分配关系，而省以下财政体制未统一和规范，财力与事权划分不清晰。基层政府在事权逐步下移，财力不断上移的情况下，除了肩负地方经济发展职能之外，还要担负地方社会管理和公共服务的提供，财政收支矛盾尖锐，很难再挤出资金搞城镇建设。同时，现行的城建融资模式还较为单一，BOT、发行市政债券等投资方式还未得到广泛的采用，城镇化建设融资压力巨大，再加上经营性城市基础设施大多已经出让，而城乡环境综合整治和城市基础设施建设的资金需求有增无减，缺口将越来越大。今后一个时期，城建资金需求的旺盛与投融资平台发育不健全的矛盾将日趋尖锐，资金问题仍是制约城镇化发展的瓶颈。
(四)现行的户籍制度与城镇化发展脱节
尽管山东省已经实行统一的户籍登记制度，但城市对外来人员落户仍然存在学历、房产、工作等方面的限制，大中专毕业生和农民进城定居的门槛仍未拆除。受政府支付能力的制约和现行保障政策的限制，不仅对城乡居民无法实行标准统一的社会保障，而且对城镇居民的保障大多仍按原非农业人口划分保障范围，导致农民市民化进程缓慢。2011年山东省4905万城镇人口中，包括近千万的暂住人口和流动人口，其中大多数户口仍在农村，他们虽然在统计上已被划为城镇人口，但因户籍限制并没有享受到与城镇市民同等的教育、住房、社会保障等权利，从而抑制了农民进城的积极性。
四、促进山东省城镇化发展的对策与建议
城镇化发展是一项长期系统的工程，要实现经济高效、资源节约和社会和谐的城镇化，离不开财政的引导、产业的支撑和其他配套措施的完善。
(一)创新城镇化发展的体制机制
体制创新是城镇化快速发展的制度保障，推进城镇化发展的体制创新就要以市场经济为基础，进一步规范理顺行政管理和财政管理体制，增强城镇发展活力。
1.合理界定各级财政的事权和支出责任。在城镇化发展中，城镇政府应重点加大基础设施、公共服务和社会保障方面的投入，对于基础设施建设应以市场投入为主，政府给予适当扶持；公共服务、医疗则属于各级政府共同事务，应积极探索经费的负担办法，上级部门足额安排对城镇的拨款，同时不能要求地方安排配套资金，减轻其财政负担，充分保证地方政府提供公共服务的能力，为城镇化建设营造必备的发展环境。
2.增强县乡财政实力。一方面，应进一步完善县乡最低财力保障机制，在努力争取中央支持的基础上，在财力性转移支付和专款补助方面加大对县乡倾斜力度。同时，省、市要加大对财政困难县的帮扶力度。另一方面，建立更有效的激励性转移支付，鼓励市级财政加大对县乡帮扶力度，确保县乡机构正常运转，确保各项民生政策落实。
3.完善乡镇财政管理体制。结合山东省强镇扩权改革，赋予镇级尤其是重点镇更多的管理权限，对重点城镇的税收实行属地管理，收入下放，地方留成部分作为镇级收入，合理确定小城镇财政的上缴基数，超收部分的全部或大部分留于镇级财政。对镇域内规定的各种收费，地方留成部分原则上归镇级支配，为重点城镇履行职责提供财力保障。可以借鉴浙江等地的经验，将镇域存量土地收益扣除社保风险基金后全额返还镇级，增量土地收益扣除毛收入10%和社保风险基金后全额返还给镇，增强镇级发展的积极性。
(二)建立城镇化发展的资金投入机制
建设资金不足是制约城镇化发展的主要矛盾，应综合运用市场经济的运行方式，发挥财政资金和财政政策的导向作用，吸附社会资本、民间资本参与城镇基础设施建设，建立多元化投入机制，拓宽城镇发展融资渠道。
1.强化财政投入引导。整合城市基础设施建设资金，加大对城镇化建设的投入，对政府主导的医疗卫生、教育、文化等公共服务项目，市、县两级优先考虑向重点城镇安排。各级财政可设立奖励资金，逐步加大对城镇规划建设提升奖励力度，提升城镇建设和管理水平。积极探索以股权基金方式来解决城镇化建设资金的问题，鼓励各级设立城镇发展基金，撬动民间资金投入，放大政府投入效应。
2.调动社会资本投入。通过存量资产置换、出让公共设施经营权等方式，引导社会资本发展供水、供气、供电等公共事业。逐步扩大政府购买服务的范围，鼓励民间组织、国内企业、个人及外商以多种方式参与城镇建设及公共服务的提供。将城镇政府机关固定资产、可用土地和矿产资源、林业和水利产权等有效资源统筹利用起来，健全完善城镇融资平台，吸引民间资本进入，开辟投资新渠道。
3.鼓励金融资本投入。进一步完善金融产业扶持政策，对新设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，给予开办经费补助。鼓励小额贷款公司向村镇银行，农村信用社向农村商业银行过渡，对改制成功的给予补助。对设立的新型金融组织，一定期限内按上缴税收地方留成部分给予等额补助，建立完善多层次、运行健康的农村金融体系，为城镇建设提供金融支持。
(三)完善城镇化发展的保障机制
加快城镇化发展，不仅要实现农民就业的非农化，而且要实现居住的城镇化、身份的市民化和生活的现代化。在完善城镇公共服务设施的基础上，还应从户籍制度、社会保障及土地制度等方面进行改革创新，构建有利于转移农民、聚集农民和服务农村的政策支撑体系。
1.深化户籍制度改革。积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。鼓励有合法固定居所和相对稳定职业或合法生活来源的农业人口到城镇落户，引导农民向城镇有序转移。在此基础上，逐步解决原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在城镇居住的农民，不论是常住户、农转非，还是暂住户，在子女入托、入学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇，增强城镇的吸引力。
2.构筑城乡衔接的社会保障体系。积极落实税费减免、财政补贴等政策，支持构建政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的创业扶持机制，加快取消对农民进城就业的各种限制，建立保护农民工合法权益的长效机制，为城乡之间的劳动力流动营造公平的制度环境。同时，积极探索行之有效的社会化养老模式，逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的新型养老服务体系，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。
3.完善土地使用权流转制度。逐步推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。同时加快集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、入股等形式进行土地经营性交易，从而提高土地利用水平，缓解城镇建设用地紧张问题。
(四)强化城镇化发展的产业支撑
城镇化发展关键要有强有力的产业支撑，产业发展水平、能量和张力，直接影响着城镇的结构、功能和素质，决定着城镇的吸引力、辐射力和竞争力。山东省城镇化总体产业实力不强，支撑力度不够大。为此，我们要着力推进新型工业化、城镇化和农业现代化的互动发展，把产业支撑放在城镇化发展的重要位置。
1.加大对现代农业发展的扶持力度。通过省级财政安排农业产业化龙头企业扶持资金、农民专业合作组织资金等形式，大力扶持一批农业规模大、消化农产品和劳动力能力强、带动农民增收成效显著的产业化龙头企业和农业合作组织，深化农业产业化经营。同时，着力加大重点农田水利工程的投入，并通过加快农村公路建设，支持开展农村环境综合整治，搞好农业土地开发整理复垦等，为农业生产和流通创造有利的条件。
2.重视发展城镇园区经济。逐步提升园区经济发展水平，强化园区的集聚功能、服务功能、创新功能，发挥园区经济对城镇化的带动作用。财政应继续对园区基础设施建设贷款给予贴息支持，为其集聚各类创新资源、承接产业转移创造条件。促进企业跨区域合理流动，鼓励异地兴办企业，对省内东部企业投资落户中西部省级开发区、投资额超过一亿元的大项目，财政给予贷款贴息补助。
3.着力培育优势特色产业。各地应根据产业基础和资源优势，大力发展具有自身优势和竞争力的主导产业，突出产业特色，实施差位竞争，错位发展，发挥产业聚集效应，做大城镇经济总量。财政要逐步整合各类产业资金和涉农资金，加大对城镇经济的支持力度，重点向城镇的特色产业、现化服务业、高新技术产业及新兴产业倾斜，扶持发展各类产业园区，促进主导产业做强做大，发挥辐射带动功能。
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