辽宁省财政厅
内容提要：草原生态保护对于辽西北地区乃至全省的可持续发展异常重要。自2009年辽宁省启动辽西北草原沙化治理工程以来，取得显著成效。但是要保持辽西北地区生态平衡，仍有许多问题需要解决，包括思想认识、政策法规、后期管护、资金来源等。在深入分析问题基础上，本文提出加强辽西北草原生态保护的针对性建议。
关键词：辽西北 草原生态保护 生态补偿
一、引言
草原被称为地球的皮肤，是陆地上面积最大的生态保护屏障，其特有的防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等综合功能，在保护生态安全方面具有不可替代的作用。同时，草原也是地球上最脆弱的生态资源，广阔分布在其它植被类型难以延伸的干旱、高寒等自然环境最为严酷的广阔地域，一旦遭到破坏，恢复的难度将远远大于海洋、森林、湿地等生态系统，甚至无法还原。
辽宁省草原大部分位于西北部，与内蒙古自治区科尔沁大草原毗连，由于缺乏对草原功能的全面认识和有效保护，并受农畜产品短缺时期优先发展生产的影响，长期以来，强调草原生产功能多，重视草原生态功能少；对草原开发利用多，对草原保护建设少，使草原逐渐减少和退化沙化，辽西北地区生态环境日益恶化，对全省生态安全构成了严重威胁。
2009年，辽宁省政府启动实施了辽西北草原沙化治理工程。截至2011年，省财政已投入治理资金3亿元，治理沙化草原面积300万亩，这项工程被辽西北广大农民誉为“功在当代，利在千秋”的绿色工程和民心工程。“十二五”期间，省政府将继续开展实施这项工程。本文在总结和梳理近三年草原生态保护经验的同时，重点研究分析加强和完善这项工作的政策措施，加强生态保护，促进草原资源可持续利用。
二、辽西北草原生态保护实施背景及主要措施
辽西北地区与内蒙古自治区毗连，包括沈阳、锦州、阜新、铁岭、朝阳等五市，是辽宁省最重要的粮食、畜牧、蔬菜等农产品主产区；同时，辽西北也是辽宁省重要的生态保护屏障，地处科尔沁大草原南缘，草原面积占全省草原一半以上，发挥着调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等综合功能，在保护全省生态安全方面具有不可替代的作用。随着农业生产和经济发展，自20世纪80年代起，辽西北草原受过度开垦、超载过牧、矿产开采等因素影响，面积不断减少，已由1980年的1637万亩缩减至2009年的1000万亩，面积减少了39%；现存草原严重沙化面积达750万亩，占草原面积的75%，草原载畜量下降了50%-70%。更为严重的是，在与内蒙古交界处，形成了一条长达600多公里、宽达70多公里，总面积约4.4万平方公里风沙危害带，流沙蔓延，沙尘肆虐，水土流失严重、干旱逐年加剧，在风沙特别严重的地区，甚至出现了沙进人退的局面，严重制约了当地经济和社会发展，并对辽宁中部城市群及全省生态安全构成了严重威胁。为了遏制草原沙化面积不断扩大蔓延的趋势，阻止日益南侵的沙漠，辽宁省政府于2009年启动了辽西北草原沙化治理工程，采取工程措施与自然修复相结合、建设与保护措施相配套的治理方式。一是补播改良提高草原植被覆盖率。在地表裸露区域播种沙打旺、草木樨、锦鸡儿、荆条等固沙、耐旱、适应性强的草籽，以迅速增加优质牧草种类，提高草原植被覆盖度，加快草原生态修复。二是围栏封育增强草原自然恢复能力。采取刺线围栏等工程措施，对草原沙化严重区域实行围封保护，禁止人畜践踏破坏，增强其自然修复能力。三是草原鼠虫害防治措施保护治理成果。对危害草原的鼠类，通过使用物理方法、高效低毒化学药品等措施消灭鼠害；对蝗虫等害虫，通过放养草原牧草鸡等生物措施加以有效防治。
经过三年治理，辽西北300多万亩沙化草原得到了有效的治理和保护，取得了显著的生态效益，治理区形成了东起康平、西至凌源的网状分布的草原阻沙带，有效阻止了科尔沁草原沙漠化，工程区草原沙化、荒漠化势头得到有效遏制，草原防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气的生态功能得到逐步恢复，辽西北脆弱的生态环境得到明显改善。根据省水土保持研究所2011年最新监测结果显示，治理区平均植被盖度达到75%，比治理前提高54个百分点，治理区流沙被固定，大风天气不起沙。同时，沙化草原治理后的经济效益也日益显现，土壤流失量由治理前年均每亩
三、辽西北草原生态保护面临的主要问题
长期以来，从国内到国际，先破坏，后治理，再破坏、再治理的案例屡见不鲜，为了不重走这条老路，草原生态保护不能只停留在已有的成绩，要保持辽西北地区生态平衡，筑牢全省的生态屏障，还有很长的路要走，主要有以下几个问题需要加以解决：
1.牺牲生态换取经济发展的问题。长期以来，经济指标是考核各地区官员政绩的关键指标，在经济增长的驱动下，一些地方政府经常是过度甚至恶意地攫取自然资源，破坏生态环境，来换取经济指标短期内快速增长。同时由于一直以来形成的低价取得自然资源以及无偿享受生态保护成果的惯性思维，使得各级政府生态保护观念淡薄，破坏生态付出的成本低廉，甚至无代价。
2.后期管护不到位使治理成果得不到有效保护。政府投资建设的工程长期存在着重建设、轻管理传统观念，由于基层普遍缺少专业的管护人员，管护资金不足，常常是工程建成后有人用，无人管，一些得到治理的草原又遭破坏，再次成为沙化草地。
3.政策法规制定与执行的问题。一是我国的《中华人民共和国草原法》于1985年出台，随着生产方式的转变，生态及气候条件的变化，部分条款需进一步修改和完善。二是一些现有政策法规需要加强贯彻执行。辽宁省于2009年以政府令形式下发了《辽宁省封山禁牧规定》，但由于执法不严、执法力量薄弱等诸多问题，这项规定未能得到全面有效的贯彻执行，其执行效力远不如水污染防治、森林资源保护等政策法规的约束力。
4.草原生态保护资金来源渠道单一。目前，草原沙化治理工作主要是依靠财政投入，社会及个人参与意识不强，农民筹资投劳积极性不高，尚未形成全社会重视生态建设与保护的氛围。此外，很多地区的生态保护仍处于探索阶段，没有得到足够的重视，多停留在一事一议，各级政府投入不足。
5.生态保护增加了保护区农民生产生活成本。保护区建成后，放牧、开矿、开荒种粮等一、二产业受到严格限制，一定程度上影响了地区经济发展速度，增加了保护区农民生产生活成本。封山禁牧之后，采矿场被关闭，一些农民失去了打工收入；原来的畜牧放养转变为圈养，一个标准的规模化畜牧养殖小区需要有饲养舍、消毒室、饲料青贮壕、焚烧炉等设施，最低建设成本需10万元，同时增加了牲畜圈养需购买饲料、加工及储藏等费用，加重了农民负担。
四、加强辽西北草原生态保护的对策建议
生态环境的“公共性”使得市场中的经营者“搭便车”现象成为必然，生态环境的保护中，“市场”和“计划”会双双失灵，这个责任当然的落到了政府身上。环境的公益性要求政府必须在生态问题上具有敏感性，对农业、工业等生产活动可能造成的生态环境的影响做宏观的评估，对农民和企业的行为进行规范、指导和监督，防止生态环境的大范围恶化，实现科学发展。
1.研究制定草原生态保护长期规划。加强草原功能区规划工作，科学确定不同区域、不同类型草原的保护、利用和建设的方向、目标和任务。制定有关标准体系，积极建设环境战略评估制度，并将草原生态保护、生态修复等绿色GDP指标纳入干部政绩考核体制，建立生态目标责任制，促使各级政府进一步树立和落实科学发展观与生态文明观。
2.继续实施辽西北地区草原沙化治理工作。从发展的角度看，制约辽西北地区经济社会发展的根本问题是生态问题，土质较好的土地都已作为林地或宜林地，纳入荒山造林工程，而草原多是沙地、石质山，是生态建设最难啃的“硬骨头”，从生态退化演替规律上看，这些沙地、石质山只能通过种草实现绿化。辽宁省通过三年草原沙化治理，虽然成效显著，但是治理面积仅为300万亩，还有近500万亩沙化草原依然侵蚀着辽西北地区生态环境，威胁辽西北地区生态安全，因此需要进一步加大草原保护与建设的力度，扩大治理规模，进而在沿科尔沁沙地南缘建起集中连片的草原阻沙带，从根本改善辽西北地区生态环境，以项目区草原建设带动全省草原建设，尽快扭转草原生态持续恶化的局面。
3.多渠道筹措草原生态保护与建设资金。建立健全草原生态补偿机制，是遏制违反草原禁牧休牧和实现草畜平衡的根本措施。应明确草原生态补偿思路，确定补偿主体、对象、内容、范围、标准和方式，多渠道筹集补偿资金，积极推进补偿试点，逐步建立和完善以国家补偿为主体，多种补偿形式相结合的草原生态补偿长效机制。一是建立长期稳定财政资金投入机制。加大水土流失补偿费征收力度，适时开征生态税，对破坏生态、高污染的企业，征收高额税收；研究受益地区向草原保护地区支付补偿费，形成长期稳定的草原生态保护资金来源。二是积极引导社会资金投入生态保护与建设。拓宽生态补偿市场化、社会化运作路子，形成多方并举，社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态保护与建设。
4.强化法制保障体系建设。一是坚持依法治草，依法兴草，建立健全相关法律法规，将草原生态保护以法制化的形式固定下来，明确草原生态补偿责任和各生态主体的义务，科学界定草原生态保护概念、保护方式、保护范围，补偿对象等；依法推进草原划定并实行严格保护，确保面积不减少、质量不下降、用途不改变。二是强化执法约束机制。加强草原监测及管护执法队伍建设，提高草原生态保护法律法规的执行力与贯彻力，确保草原生态保护工作的长期性、连续性和稳定性。三是建立草原开发与保护责权匹配机制。按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”和草原资源使用“权、责、利”相一致的原则，建立起合理使用享受补偿政策，破坏草原赔偿的双向责任机制。
5.坚持保护草原与促进农牧民增收相结合的补偿机制。中央财政从2012年起对辽宁省实施草原生态保护补助和人工种植牧草补贴政策，辽宁要充分利用这一契机，积极探索并落实好草原生态补偿政策。一是要按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥推进草原确权和承包工作。20世纪90年代各省开展实施林地确权实践已经证明了其有效性，为森林资源保护与建设注入了强大动力。依法确定草原权属，实行草原承包到户，形成生态效益与农民经济效益有机的结合，将极大地调动地方政府和农民的积极性，吸引畜牧养殖企业和大户积极介入，注入资金，实现草地管、建、用有机结合和良性发展。二是探索市场化生态补偿模式，加快建立草原使用权出让、转让和租赁的交易机制，运用市场机制降低生态保护成本，引导鼓励草原保护者和受益者之间通过协商实现合理的生态补偿。
6.大力支持生态养殖产业发展。辽西北是半牧区，农民既有放牧传统，同时又种植农作物，生产方式与内蒙、新疆等纯牧区省份有所不同，因此应因地制宜研究符合辽宁省实际的畜牧业扶持政策。一是适当放宽对农民的财政补贴政策，对辽西北地区农民在耕地上种植饲草作物给予补贴，使农民在既得利益不受损的前提下，保护草原生态。二是积极研发引进优良的饲草种子，鼓励辽西北地区农民对现有的草地适度改良，提高草地生产能力，推广人工种草，增加饲草供给，减轻天然草原载畜负荷，降低畜牧养殖生产成本。三是支持辽西北地区建设畜牧养殖小区。推广规模饲养新技术，提高科学养殖水平；结合畜牧良种补贴政策，通过推广良种，品种改良，提高畜牧生产性能，缩短饲养周期，提高养殖效益。四是对饲料青贮壕建设等给予资金扶持，扩大饲料青贮加工农机具补贴范围。五是将国家扶贫政策与促进辽西北地区农民增收有机结合，全省扶贫开发重点县多集中在辽西北地区，应充分利用国家及省扶贫开发政策，结合生态保护需要，促进农民增收，保护生态环境；对生态环境极其脆弱、不适宜人居地区实行移民扶贫，促进草原生态自然恢复。
此外，还应支持保护区发展特色替代产业，充分利用草原的多种功能和稀缺资源，支持发展草原旅游、民族文化等优势特色产业，在项目审批、资金扶持、税收减免和金融服务等方面给予优惠政策，促进产业优化升级，促进农民多渠道就业，实现辽西北地区的经济效益、社会效益和生态效益和谐统一。