三门峡市财政科学研究所
内容提要：我国开展扩权强镇试点工作以来，在不少地方取得了显著成效，但总的看来仍面临着许多亟待解决的问题。本文通过对三门峡市扩权强镇试点前期的调查摸底研究，在深入分析当前扩权强镇面临主要问题的基础上，提出相应的政策建议。
关键词：扩权强镇 存在问题 对策建议
为了进一步推动县域经济发展，加快新型城市化建设步伐，河南省三门峡市委组织部于
一、扩权强镇面临的主要问题
从这次调查的6镇(乡)情况看，各镇(乡)在城镇建设、培植财源、改善民生等方面都做了大量工作，取得了明显成效。但由于受多方面因素制约，扩权强镇还面临着重重障碍。其共性问题主要表现在以下几个方面：
(一)事权与财权不对称
在我国1994年实施的分税制财政体制改革及本世纪初实施的农村税费改革中，乡镇政府在各级政府间财政收入分配结构中的比重大幅度下降，而对乡镇政府事权的划分却基本上还维持着原包干财政体制下的事权格局。这就在客观上形成了乡镇政府被赋予的责任很大，承担的事务很多，但被赋予的财权却很小，形成乡镇政府财权与事权的高度不对称，不匹配，最终导致乡镇政府在保工资、保运转之后严重缺乏用于各项公益事业及城镇基础设施的建设资金。这在我们所调查4县6镇中都表现得比较突出。如灵宝市阳平镇2010年全镇财政一般预算收入达3433.68万元，而分成留给该镇的可支配财力却不足700万元。加之市、县两级国营金矿位居该镇，每年上缴的资源补偿费等规费高达2000-3000万元也全部归上级政府，而由此产生的道路修补、环境保护和综合治理等费用却由镇政府独自承担，加大了其入不敷出的程度，在很大程度上限制了乡镇工业项目及社会民生项目的立项实施。
(二)责任与权力不配套
随着经济较发达乡镇的快速发展，乡镇城区面积不断扩大，集聚人口不断增多，城镇管理任务也越来越重。但乡镇政府与之对应的管理权、执行权却严重脱节，使乡镇政府履行职责和在为辖区居民提供公共服务时经常面临“有责无权”的尴尬。很多涉及民生的职权，如经济管理权、执法权、城镇管理权、社会管理权，以及项目使用土地的审批、农村宅基地建房审批等都在县级相关部门，有的甚至在省级部门，办事程序繁杂，花费时间较长，给乡镇政府和群众都带来了很大不便。与此同时，上级所有部门的指示和文件都要由乡镇政府落实，由于缺乏相应的权力，有时遇到棘手问题，便束手无策。目前乡镇保留的“站”、“所”中大部分“有钱有权”的“站”、“所”都实行了垂直管理。乡镇党委、政府与“垂直部门”派出机构的关系，已由原来的领导与被领导的关系，变成了现在的“协调”与“商量”关系。过去的“七站八所”，目前仅剩下一些无权无钱的“弱势部门”仍归乡镇管理，而其审批、执法等职能依然在县(市)。这种“管事不管人”的体制，导致乡镇政府职能残缺不全，因而形成乡镇经济和社会管理中“看得见的管不着、管得着的看不见”的非正常现象，而一旦出了问题，“板子”最终还要打在乡镇身上，由此使乡镇很多同志承担着巨大的责任风险。
(三)“小马拉大车”现象突出
随着城镇化步伐的不断加快，三门峡市逐渐形成了像灵宝豫灵、卢氏五里川等堪称“小县城”的乡镇，但由于受镇级建制、人员编制，以及乡镇干部队伍整体素质不高等的影响，目前这些乡镇的城镇建设、公共服务、公共管理还基本停留在传统的乡镇管理水平上，城镇“脏、乱、差”现象还比较突出。为维持工作运转，乡镇机关从领导到同志大多为一人兼数职，工作量大、待遇低，很大程度上影响到干部职工的工作积极性和扩权强镇的顺利实施。
(四)环境与资源制约严重
在我们这次调研的6个乡镇中，有3个曾在历史上是黄金强镇，有2个是煤碳大乡(镇)。但随着黄金、煤碳等矿产资源的逐步枯竭，这些乡镇昔日的支柱财源也将不复存在。此外，由于乡镇目前引进的项目绝大多数属资源依赖型企业，高端技术产业及无染污项目少，产业层次较低，直接威胁到环境保护，并制约着扩权强镇奔向更高层次的进程。
(五)政府债务包袱沉重
由于财权与事权的高度不对称，以及大量历史遗留问题未解决，目前我国绝大多数乡镇政府都负债累累，有的甚至形成了“三十年债务”、“五十年债务”，甚至“百年债务”。据统计，本次所调查的6个乡镇累计政府债务高达16022万元。其中乡镇债务最多的豫灵镇8381万元，最少的观音堂镇也有325万元。沉重的债务负担，不仅影响到乡镇政府的公信力及党和政府在人民群众中的形象，而且对扩权强镇也形成了不容忽视的路障。
二、政策建议
根据中央编办、中农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部
(一)下放部分行政审批权和执法权
在国家政策许可范围内，一是下放部分行政审批权。凡符合国家、省、市产业政策，总投资在县审批权限之内的企业的立项，除法律、法规明确规定必须由县审批、核准之外，在镇辖区内的基本建设、技术改造等各类工程项目，由镇自行审批确定，县主管部门备案；凡规划、工商管理等方面的审批，放权让镇自行审批、管理或代为发放各种许可证。对需上报国家、省、市审批的事项，以镇审核为基础，县级各职能部门应“见章盖章”、“见文行文”，履行无责上报手续。同时，按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，在城管、环保、劳动和社会保障、安全生产、食品卫生、工商管理、城镇建设等领域，依法委托乡镇行使部分县级行政审批许可和处罚权。所有下放、委托给试点镇的行政许可和审批事项，一律进入镇便民服务中心，实现“一站式服务”。二是赋予试点镇行政执法权。通过委托、授权等形式将发改、经贸、外经贸、建设、规划、环保、房管、城管执法、国土、计划生育、公安、物价、林业等部门城镇管理、村镇建设、环境保护、工商管理、安全生产等方面的行政执法权，委托试点镇政府直接行使。
(二)推行以镇为主的人事制度改革
按照“精简、统一、效能”和“以块为主、条块结合”的原则，大力推进以镇为主的人事制度改革。一是在全县乡镇行政编制、财政供给事业单位编制总额不突破的前提下，适当增加乡镇的编制，逐步解决“小马拉大车”问题。在每年的公务员招录计划中，专项安排一定数量指标用于试点镇招录公务员。允许乡镇在核定的机构编制、领导职数范围内灵活设置机构、配备人员。根据中心镇实际工作需要，对现已派驻的国税、地税、工商、公安、交警、邮政、矿管、土地、环保等部门可适当增加编制和人员。同时，还应设置与试点镇发展相适应的住建、城管、安全生产、行政综合执法队等派驻机构。对试点镇占编退居二线人员原则上纳入镇在岗人员管理，安排工作，并参加年度考核，享受在岗人员的工资福利待遇；现退居二线人员3年内达到法定退休年龄的，可不占编，腾出的编制专门用于招录新进人员。二是对县直部门派驻机构统一实行属地管理，县(市)在试点镇派驻单位主要负责人的任免，应事先征得镇党委同意，并参加当地镇政府年度考核；对工作不力造成严重后果的，镇党委可以提出书面调整建议。当主管部门和试点镇党委意见不一致时，由上级组织部门协调解决。试点镇党政领导班子主要负责人，经考核工作成绩突出的，可按副县级高配，其他领导班子成员相应高配。镇领导班子成员的调整、配备，原则上充分听取镇党委、政府和镇主要领导的意见。
(三)构建财权与事权相匹配的财政管理体制
在“乡(镇)财县管”财政体制下，认真执行试点镇预算管理权、资金所有权、财务审批权“三权不变”原则，构建财权与事权相匹配的镇级财政管理体制。建立财政超收激励机制，实行镇级财政增量分享，以2011年财政收入为基数，超收部分由县级财政全额返还试点镇， 一定5年不变。在试点镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于试点镇的土地开发和城镇建设。环保部门收取的排污费，除上交上级部分外，全部用于试点镇、生态乡镇和生态村建设的环境综合治理。国土资源、城建、房管、规划、市政等单位征收的非税收入，除去相关费用和上缴市以上财政外，全额用于乡镇发展。市财政设立扩权强镇试点镇建设专项资金，主要用于试点镇道路、供排水、垃圾和污水处理等设施建设。
(四)实施鼓励试点镇发展的财政倾斜政策
市县相关部门要进一步整合各类财政专项资金，加大对试点镇建设的支持力度。试点镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目，优先列入各级政府重点建设项目。积极争取中央和省级财政投资，支持试点镇基础设施及社会事业项目建设。金融机构要加大信贷支持力度，创新金融产品和服务，新增各项存款主要用于当地发放贷款。以财政补贴等形式鼓励乡镇设立小额贷款公司、担保公司等，改善对小企业、个体工商户和农户的融资服务。支持乡镇组建城镇建设投资公司等政府融资平台，吸引各类资本以多种方式参与试点镇基础设施、社会事业和产业功能区建设。
(五)加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度
建立健全试点镇就业和社会保障工作平台，支持试点镇社会保障机构、人力资源市场、就业指导服务能力建设，健全农村劳动力转移就业培训制度，促进农村富余劳动力向非农产业转移。加快试点镇社会保险制度建设，扩大各类保险覆盖面，完善新型农村合作医疗，完善被征地农民养老保险制度，逐步实施农村养老保险。深化社会救助体系建设，逐步提高最低生活保障标准，建立与发展水平相适应的增长机制。
(六)加快试点镇资源型经济转型步伐
各试点镇应严格控制引进资源型企业，不以矿产资源的过度消耗来换取短期经济发展速度粗放式的高速增长；市县各相关部门应积极引导和大力支持现有资源型企业转轨变型，拉长产业链条，提高科技含量，走产品精深加工的路子，以实现资源最大限度地增值；市县财税部门应大力支持循环经济发展，制定优惠政策鼓励现有资源型企业不断提高矿产资源综合利用率和努力探索综合回收、综合利用的新方法、新工艺、新技术，从而使有限的矿产资源最大限度地发挥作用。同时应通过财政资金的导向作用，大力发展生产环保型、质量效益型、科技先导型、资源节约型产业，逐步使试点镇重点税源由资源依赖型向市场主导型转变，实现其经济和重点税源建设的可持续健康稳定发展。
(七)支持推进户籍制度改革及人口集聚
凡在试点镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇，并承担相应义务。支持试点镇以建设小城市为目标，以产业集聚带动人口集中为动力，在严格执行规划的基础上，积极稳妥地推进迁村并点，撤村建居，将分散的村庄逐步向镇区和中心居民点集中，加快人口向城镇转移步伐。
(八)建立政府债务偿债机制
在澄清债务底子、明确偿付责任、严格控制新债的基础上，支持各试点镇设立债务风险准备金，专门用于乡镇政府债务的偿还和提高防范、化解政府债务的能力。