杨文生、李畅、吕璐/山东财经大学

内容提要：渔业是高投入高风险行业之一，由于渔业的组织化程度较低，渔民抗风险能力脆弱，迫切需要渔业保险提供保障。在商业保险逐步退出市场情况下，渔业互保协会遵循“互助共济，服务渔业”的宗旨，组织渔民开展互肋保险，成效显著。近年，又积极争取国家政策和资金的支持开展政策性渔业互助保险试点工作，探索出一条国家政策引导、渔民参保互助、财政保费及费用补贴和协会基础运作的渔业保险新途径。本文通过对山东省渔业互助保险运营状况的调查分析，提出进一步完善山东省政策性渔业互助保险的对策建议。

关键词：互助保险  渔业互保协会  政策保险  运营

一、山东省渔业互助保险概况

互助保险，是对同类性质风险具有保障需求的人基于互助自保精神建立风险基金，共摊风险、共享收益的一种保险形式。尤其在农业领域，其非盈利性、互济性、公益性、民主性、灵活性特点和对逆选择、道德风险的抑制作用更得以充分体现。在商业保险逐步退出我国渔业保险市场的背景下，1994年成立的农业互助保险组织——中国渔业互保协会，在全国沿海和内陆重点渔区开展渔业互助保险工作，探索建立我国渔业风险保障制度的新路径。山东省渔业互保协会自2006年独立运营以来，遵循“互助共济、服务渔业”的宗旨，在全省范围内组织渔民会员开展渔船财产和人身意外互助保险，先后在全省设立51个基层办事处，互保业务全面发展，每年以30%的速度增长。2010年保费收入达到1.74亿元，为10.64万渔民、6552艘渔船提供风险保障185.55亿元，支付人身和船舶保险赔款分别为2826.17万元和2775.54万元，有力支持了渔业生产，保障了渔民利益。2008年起，在农业部和省海洋渔业厅的专项资金支持下，又在青岛、日照等地开展政策性渔船保险试点，缴费压力的减轻充分调动了渔民入保的积极性和主动性，目前已基本实现对全省渔船保险的全覆盖。

表1  2007年-2010年山东省渔业互助保险相关数据一览表

资料来源：山东省渔业互保协会提供。

二、山东渔业互助保险的成功经验

1.渔业行政管理与互保业务的有机结合使互保机制迅速实现良性运转。商业保险逐渐退出渔业领域的原因是多方面的，但归根究底还是违背了保险经营的基本原则——“大数法则”。任何一个保险险种，只有其参保对象达到一定的规模，每年的损失率稳定在一定水平，其风险基金才可负担起赔付成本和运营费用并实现盈利。然而，商业保险的经营模式是商业推广，承保与投保双方完全出于自愿，而在渔民的保险意识和收入水平较低的情况下，商业保险很难在较短时间内形成规模保费，使损失成本在大量的投保人之间形成有效分摊，反而陷入了高收费、低投保、风险基金不足，从而风险补偿机制无法运转的困境。日本、韩国等国家的实践经验也印证了在渔业这样的高风险产业，商业保险并不是最佳的保险运营模式。山东省渔业互保协会的保险运营，将行政管理与承保有机结合，很好地解决了这个问题。首先，海洋渔业厅作为渔业生产的主管单位，在渔民中威信高，影响力大，由它来推行渔业互助保险，渔民的接受度会大大提高。这样，初期带有半行政色彩的推广措施，可以在最短的时间内为互保组织形成足够的风险基金规模，使渔业互助保险风险共担、互助共济的机制顺利良性运转，并有效降低了运营风险，保障了互保机制长期稳定的运营。其次，从工作队伍角度来看，省渔业互保协会主要负责人和省渔业厅是一套班子，垂直管理。在指导工作中会更加便利、高效，将“行政许可，安全监管，互助保险”融为一体，而且渔业互保的基层承保工作大多数由渔业执法人员兼职，他们大都是在一线的渔港监督和渔船检验机构人员，熟悉渔业生产特点和事故发生的基本规律，经验丰富，群众基础好，容易在渔村、渔民中打开局面。这样，在渔业主管部门的有力支持下，渔民享受到保险和政策的双重优惠，逐渐感受到参与互保的好处，更多的人参与其中，形成良性循环。

2.非盈利互助保险模式使保险责任范围和费率水平更符合渔业实际风险状况和渔民的承担能力。以往的商业保险从风险控制的角度出发，选择“三保三不保”，即“保大渔船，不保小渔船；保远洋的渔船，不保近岸的渔船；保钢质渔船，不保木质渔船；保新渔船，不保老渔船”，而渔业互保协会是非营利性民间组织，成本小，费用低，其目的是为渔民或船东提供最低成本的风险保障，收缴的保险费中没有利润因素，能够以比商业保险更低的价格、更优惠的条件提供保险产品。而且，由熟悉渔业生产的专业人员设计开发出险种，保障范围更贴近渔业风险实际，将责任范围与损失成本控制在那些比较集中又对渔业、渔民影响较大的风险因素方面，既容易被参保会员接受，又有效降低了费率。另外，海洋渔业厅和地方财政每年所给予的一定补贴，还部分解决了一些小型渔船无处投保的窘境。

3.渔业安全监管职能的履行使渔业保险的防灾防损功能得以充分体现。从工作职能方面看，渔业互保工作人员不仅是保险人员，更是渔业安全生产监督管理人员，他们在做好安全监管工作的同时，结合渔船检验、登记、进出港签证以及船员考试、发证等工作，把好渔船安全生产关，并经常性地开展渔船安全大检查，查找安全生产中存在的薄弱环节和漏洞，及时督促整改，做到有备无患、防患于未然。这样延伸了安全生产链，降低了渔船风险，同时降低了保险事故的发生率和保险赔付率。

4.民间互保方式有效降低逆选择和道德风险。在渔业互保协会基层办事处参保的会员一般都生活在同一个渔村或相邻渔村的邻居或乡亲，对彼此参保标的的风险状况比较熟悉，有效范防了承保过程中的逆选择倾向。互助式保险实行互助互济、赔付率封顶。会员既是被保险人同时又是保险人，邻里或乡亲之间信息的对称性是商业保险方式下保险人与被保险人之间无法相比的，再加上会员之间道德约束形成的相互监督、相互制约，使互保方式能最大限度地规避道德风险。

5.理赔环节的减少和基层网点的分布提高了理赔效率。商业保险理赔过程繁琐费，鉴定成本高、效率低，而互保协会的理赔则省去了中间的一些周转环节和关卡，手续便利，赔偿迅速。渔业互保协会与各基层海洋渔业管理部门直系联动，参保渔船、渔民一旦发生伤亡事故，启动应急机制，工作人员都力争在第一时间赶到事故现场，立即介入调查，了解案情、集资料、安抚渔民，维护社会稳定，同时开展理赔工作。由于理赔查勘人员与渔政部门的事故鉴定人员往往同为一人，可实现查勘、定损与事故鉴定的同时进行，开展一条龙服务，按章程和程序尽快办理理赔手续，减少中间环节的损耗，提高赔付效率，渔民可以第一时间拿到赔偿金，较快地恢复生产。

6．政策导向与财政资金的支持使渔业互助保险向政策性保险层面发展完善。2006年8月，山东省地方税务局认定山东省渔业互保协会向与会的渔业生产单位和个人收取的会员费属于提供农牧保险业务所取得的收入，免征营业税，进一步降低了互助保险运营中的成本。自2008年6月17日起，农业部每年拨付专项资金220万元，对青岛和日照地区证书齐全有效、且具备适航条件的20马力以上海洋机动渔船的全损险保费予以25%的保费补贴，同时，省海洋与渔业厅每年调剂资金（实际由协会负担）对雇主责任险和渔民人身平安险保费予以20%的保费补贴，使渔民船东享受到财政补贴的阳光雨露。

7.渔业主管部门行使职能过程中角色定位和服务意识的转变与保险服务有效契合。近年来，随着各级政府主管部门在行使管理者职能的过程中强调服务意识，使得集渔业行政管理和互保职责的基层互保人员，将行政服务与保险服务密切结合，提高了互助保险的服务质量。互保协会为充分体现服务的职能，办事处深入渔乡，基层工作人员采取简化参保手续、上门、上船办理业务等方式最大范围地解决渔民生产的后顾之忧。针对渔民流动性强的特点，对投保雇主责任险的船东，互保协会采用整船满额不计名投保方式，规定雇主或船东只要按照规定满额人数投保，投保时不必提供被保险渔民的名字，出险后该船渔民直接获得保险保障，极大便利了参保与理赔，互保协会被广大渔民船东称为“渔民之家”。

8.主管部门的重视与扶植是渔业互保事业发展的有利保障。山东省海洋渔业厅为了降低互保协会的运营成本，将互保协会的基层办事处和渔业管理的基层职能部门合在一起，并且在办公设备上给予资助。政策上，海洋渔业厅对互保协会的工作开辟绿色通道，第一时间检验损伤，第一时间鉴定，保证理赔的迅速。在宣传上，海洋渔业厅充分利用系统内的信息传播、新闻及宣传渠道，通过发放“互保明白纸”等措施，广泛宣传渔业互保在政策性补贴、费率优惠、整船满员不记名、渔船入保无赔款优待等方面的优惠政策，凸显渔业互保与商业保险的比较优势。

三、山东渔业互助保险的创新举措

1.组织发放小额渔业贷款。近年来，渔业生产资金短缺、渔民融资难等问题比较突出，渔业经营和渔民生产、生活对小额贷款的潜在需求巨大。为解决渔民融资难问题，同时为互保运营过程中积累的互保费结余开辟保值与增值渠道，继2009年由山东省渔业互保协会与中国渔业互保协会出资，委托日照银行向互保会员发放小额贷款业务试点取得成功之后，2010年1月，小额贷款试点又扩大到日照、青岛、寿光和东营五个市（区），贷款总额达4000万元，其中山东省渔业互保协会与中国渔业互保协会各出资1000万元，各试点地区商业银行按1：1的比例配套出资，采取“协议形式委托代理银行办理贷款业务”的运作模式，贷款利率低于同期银行基准贷款利率，每户贷款最高额度为10万元。按照2010年10月山东省海洋与渔业厅、中国农业银行山东省分行、中国渔业互保协会三方所签署的《委托贷款合作协议》的合作框架，2011年起，互保协会渔船船东优惠贷款及小额贷款业务将在省内全面展开。优惠贷款业务由省农行利用自有资金，通过其服务网络向互保办事处推荐的110千瓦以上渔船发放低息优惠贷款；小额贷款业务由互保协会提供资金，以委托贷款的方式由农行通过其服务网络向参加互保的110千瓦以下渔船发放。

2.开展水产养殖保险试点。2009年9月山东省渔业互保协会在东营市英华渔业科技有限责任公司开展政策性水产养殖保险试点，这标志着山东省渔业互保协会的服务范围迈入了一个新的领域。养殖互保试点由山东省渔业互保协会为承保方，中国渔业互保协会与中国平安财产保险股份有限公司青岛分公司为再保险方，以池塘养殖海参及养殖育苗大棚为互保标的，共提供互保风险保障1178.5万元。同时，东营市政府安排专项资金对水产养殖及养殖设施互保分别给予20%、4万多元的保费补贴，山东省渔业互保协会、中国渔业互保协会分别给予10%、1.6万元的保费补贴，总保费20.3万元。2010年东营市继续加大财政补贴力度，补贴金额达5.3万元，总保费26.5万元，互保风险保障金额增加到1282.1万元。

3.运用再保险安排进一步分散运营风险。为进一步分散运营风险，增强损失补偿实力，在养殖互保试点项目中，山东省渔业互保协会将承保的风险向中国渔业互保协会与中国平安财产保险股份有限公司青岛分公司进行了再保险。另外，互保协会承保的渔船和人身保险保险，亦向中国平安财产保险青岛公司进行了50%的比例分保。通过运用保险经营中专业化的风险管理工具，采用市场手段实现了风险的有效分散。

4.在小额渔业贷款渔民中发行惠农卡，方便资金使用和金融服务。互保协会为申请互保渔民小额贷款的会员办理了由农行发行的惠农卡，优惠贷款及小额委托贷款均通过农行惠农卡发放。惠农卡除具有借记卡存取现金、转账结算、消费、理财等各项金融功能外，还可向船东提供交易明细折、农村社保医保身份识别及费用代缴代付、农村公用事业代收付、燃油补贴发放、互保赔付金发放、财政补贴代理等多种特色服务功能，并提供一定的金融服务收费减免优惠。此举受到会员的普遍好评。

5.运营资金结余适当反哺渔民。2010年7月，为减少和避免渔业安全事故发生，提高海难救助成功率，切实保障渔民生命财产安全，经日照市海洋渔业局协调，采取由市财政补贴70%，互保协会补贴15%的方式，共计出资150万余元，为日照市12700余名渔民免费配备新型保暖工作救生衣和背心式工作救生衣。与此同时，渔业互保协会也在降低互保费费率等方面开始进行探索研究。

四、渔业互助保险发展中存在的不足

1.现有险种的保障程度不足。以投保率较高的船东雇主责任险为例，保险标的一般为全体受雇船员。渔船上的船员大致分为两个部门，甲板部和轮机部，两个部门都分高级船员和普通船员。这些人员面临的风险程度不同，在捕捞作业中岗位的重要性也不同，而目前的雇员责任保险中对于每名船员最高保额均为20万元。这一方面存在部分船员保额偏低的问题，像船长、轮机长等风险较大、重要性强的岗位，20万元的保额无法满足保障需求。另一方面，还存在保险范围较窄，费率厘定不细的问题。不同工种所面临的风险性质和程度不同，但是现在承保标准采用“一刀切”保障范围和费率，难免出现大船东想要提高保额不成，而小船东却感觉保费负担偏重的问题。究其原因，主要是由于目前互助保险方式下风险基金只能来自渔民本身，有险的资金若想维持安全运营只能采取限制保额和控制风险的手段，再加上互保运营的时间尚短，经验数据积累不足，费率厘定上存在层次不细的问题在所难免。

2.养殖业保险发展缓慢。养殖保险费率至少在3.8%-3.9%以上，但这个费率一般的养殖户负担不起。另外，政策支持不到位，不像猪肉和小麦等其它类型的政策性农业保险，已经建立较为完善的保险体系。目前商业保险业对涉足风险较大的渔业谨小慎微，部分养殖户对入保缺乏热情，造成水产养殖业入保率极低，一旦发生大的自然灾害，养殖户将不堪重负。在烟台市，目前加入渔业互保协会的会员全部是渔船，没有养殖户。2008年6月，中国渔业互保协会曾与大连獐子岛渔业股份有限公司签署海水增养殖产品保险协议，但该协议同时明确“保险以风险预报与灾害确定较明确的‘台风和风暴潮’作为保险责任，以信息披露公开及时且工艺流程成熟的‘海水增养殖产品’作为保险标的”，但包括海冰在内的其他自然灾害造成的养殖损失却被排除在保险责任之外。2009年山东省互保协会在东营展开了水产养殖试点，但规模小、时间短，试点探索的效果还有待进一步跟踪评估。

3.互保运营缺少立法保障。目前渔业互助保险没有一个明确的法律界定，既不受商业保险法的限制，又没有其他相关法律限制，只有其内部制定的一些章程，处于缺乏外界监督的状况。这种自成体系，没有公共标准的情况不利于其资金的透明运转，也不利于互助保险未来的发展。如果要将渔业互助保险纳入政策保险的范畴，就必须出台明确的法律法规，规范其运营。但因受诸多因素的制约，渔业立法进程缓慢，首先，渔业互保起步较晚，目前互保的许多举措还处于探索阶段，没有完全成熟。其次，渔业互保协会是由海洋渔业行政管理部门牵头组织的非盈利民间组织，在其成立之初受到政策支持，走绿色通道，规避了一些法律方面的要求。再者，作为民间组织，其组织形式较为松散，立法难度较大。第四，我国的立法体系本身不是很健全，也导致了渔业互保立法缓慢。

4.风险基金结余资金运用渠道单一。目前，除赔款支付外，互保协会的主要成本支出是办公费、工资等日常开支，对于渔民的一些补贴，免费发放救生衣等渔业用品；主要的投资渠道是银行存款和发放小额贷款的利息收入。从以上资金的使用上可以看出，渔业互助保险的资金运用比较单一，大量闲置，没用充分实现保值增值，一定程度上造成了资金的浪费，也不利于其扩大互保规模。但是互保协会既属于非盈利性的民间组织又与主管部门关系密切，其资金的运用上受到很多制约，一旦使用不当会造成违法违规，并且互保协会的资金透明度和使用规范有待进一步加强和提高，只有监督有效，有法可依才能实现结余资金的有效运转。

5.政策和资金支持力度有待进一步提高。2008年开始的渔业互助保险保费补贴试点专项资金3年来累计促进带动地方财政投入补贴资金3.3亿元，但由于补贴资金额度较小，目前能够享受农业部补贴的渔民只占入保人数的2.5%，大部分渔民群众未能享受到公共财政的补贴。日本从1937年开始实施的渔船互助保险，规定义务入保渔船的保险费由国家补助，比例高达30%-50%，而且再保险事项费用由国家全额负担，经营管理费用由国家全额负担。韩国对于非盈利性的险种如“渔民保险”、“渔船保险”、“水产养殖保险”给予30-50%的财政补贴。我国台湾地区的渔船保险由台湾省渔船产物保险合作社组织开展，各级财政对100吨位以下渔船参加保险给予20%-70%的保费补贴。相比之下，我国财政补贴对渔业保险覆盖率还很低，保费还是主要由渔民自己负担，渔业互保协会自身的运营成本也较高。并且，具有十多年成功实践的渔业互助保险未被纳入国家政策性农业保险保费补贴试点范畴，对此，广大渔民群众反映强烈。

五、发展和完善渔业互助保险的对策建议

1.继续加强政策支持。政策性渔业保险是依托国家政策支持和政府财政补贴，通过参保渔民互助共济，对渔业生产中因自然灾害、意外事故造成的人身伤亡、财产损失给予一定经济补偿所建立的行业自保制度。可见，政府财政补贴是提高渔业风险保障水平的重要途径，也是推动互保事业可持续发展的政策支撑。从山东省渔业保险的实践来看，当渔业互保达到一定规模，增长幅度相对放慢以后，适时适量的财政补贴可以成为突破业务发展瓶颈的有效手段，这就要求互保工作不仅要努力争取和落实更多财政支持，更要学会把政策的导向和支撑作用用足用好。以烟台市的互保业务发展为例，2010年，全市互保保费总收入1443万元，人均保额9万元，低于全省人均水平。2011年，借助市政府对全市参保雇主责任险保额10万元以上20万元以下的渔民给予10%的市级财政保费补贴政策的落实，各县海洋与渔业局又借助良好时机积极争取县级财政补贴资金，使全市渔民将享受到省、市、县三级40%-50%的保费补贴，各基层办事处也乘势而上，加大政策性互保的宣传力度，深入挖掘互保潜力，积极引导和鼓励渔民入保，到10月底，已提前完成全年2000万元的保费目标。

2.制定出台政策性渔业互助保险的法律法规。日、韩、美、欧等国开展渔业保险已有几十年的历史，对于包括渔业保险在内的农业保险立法极为重视，政府投入力度很大，促进了整个农业的健康稳定发展。当前，我国渔业正处于一个历史上最好的发展时期，为贯彻国家“依法治渔，以法兴渔”的渔业方针，我国应当对渔业保险的管理体制、发展资金进行立法保证。同时，对于渔业保险的经营主体、参与主体、收益主体及相关的权利义务通过立法加以规范，并通过立法鼓励商业保险机构进入渔业保险领域，发挥应有的作用。

3.进一步提高互保协会运营效率，并通过政策性再保险增强抗风险能力。应进一步将渔业互保发展定位于政策性保险方向，在非盈利与商业运作的结合中寻求一条适合山东省渔业发展的政策性渔业保险经营模式，加强自身内部监督力度，提高运营效率，为政策性渔业保险制度的建立和完善打下坚实的基础。为保障互保业务经营的稳定性，防范渔业巨灾风险可能造成的偿付能力不足，在目前商业分保的基础上应增加政策性再保险的支持。可以借鉴国外的做法，通过立法对渔业保险的巨灾风险的再保险业务进行政策性补贴，或从我国渔业发展的前景考虑建立政策性渔业再保险公司。这样不仅有利于渔业保险市场机制的培育，而且与直接资助和补贴渔业原保险相比，财政资金的使用效率将大大提高。

4.加快互保产品开发，满足渔业多方面风险保障需求。互保协会应根据渔业产业发展的需要，积极拓展业务覆盖范围，将互助保险业务向水产养殖、渔业高科技项目、渔业基础设施等领域扩展，拓宽保险范围，提高风险保障水平和渔业保险的深度和密度。另外，对现有险种存在的保障不足的问题，如雇主责任险中少数有较高保障需要的被保险人，可考虑对连续3-5年无赔款或连续足额投保3-5年以上的船东，将个别被保险人最高保额调整至60万元，但对每艘船上达到最高保额的被保险人人数加以限制方法解决。这样，既提高了入保会员的满意度和投保积极性，又可以在一定程度内控制风险。

5.加强对渔业互助保险宣传力度，进一步提高渔民的保险意识。要充分利用互保组织与渔政工作部门的密切关系，借助渔政伏季休渔期对渔民进行海上安全生产基本知识、安全操作技能和渔业安全法律法规宣传和培训的有利时机，将保险宣传工作做到渔村、渔港、渔船，提高渔民群众的保险意识和全社会对渔业互助保险的认知度。还可利用事故理赔现场会，向遇险受灾渔民做正反两方面互保宣传，宣传形式可通过多方媒体进行，如新闻报道、安全生产与保险知识竞赛等，参赛选手选择渔民和养殖户，既能普及知识、增加趣味性，又他们受到教育，收到更强的宣传效果。

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