李俊杰、郭传章/沈阳市蒲河新城财政局

内容提要:国家已经把民生支出列为“十二五”时期财政支出的主要方向，今后民生工程支出占地方财政总支出的比重将不断提升，民生工程的绩效管理必将成为财政支出管理的重中之重。本文在弄清民生工程涵义、特征和总体要求的基础上，提出了加快推进民生工程保障措施的建议，在民生工程绩效管理的内容和方法上进行了探索。

关键词：民生工程  保障措施  绩效管理  内容方法

全面落实科学发展观是坚持以人为本、民生为天、立党为公、执政为民的理念，提高人民群众的幸福感和满意度，因此，各级党委和政府都把民生工程做为头等大事不断推进。与此同时，加强民生工程管理，提高民生性公共财政的供给能力和供给效应也成为各级财政工作的热点问题。

一、民生工程的涵义

民生工程就是与民生问题密切相关的政策、措施的实施过程，是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民的基本权利，提高生活水平，关注弱势群体所采取的一系列政策措施的实施过程。也就是说民生工程是一个系统的、完整的、动态的过程，包含了围绕民生问题所开展的管理体制、管理机制、管理方式方法、管理项目、管理过程等所有活动，不能把民生工程狭义的理解为民生工程项目建设。

在党的十六届五中全会上，明确提出要坚定不移的以科学发展观统领经济社会发展全局，以人为本，重点改善民生，确保人民过上一种体面的、有尊严的、健康的生活。民生工程的正式提出是党的十七大，此次会议提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，实施民生工程，提高人民群众的生活水平，促进经济社会和谐发展，并且确定了民生工程的目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。

民生工程是一个系统工程，涉及的外延比较宽泛。但因教育是民生之基、就业是民生之本、收入分配是民生之源、社会保障是民生之盾，所以民生工程从总体上包含劳动就业、教育、社会保障、收入分配、医疗卫生、住房、社会救助、社会安全与信访八大领域。

二、民生工程的基本特征与总体要求

(一)民生工程的基本特征

    1.民生工程把发展经济、发展生产力同人民群众的利益紧密结合起来，体现了经济社会建设的根本目的，而且也是民心所向。同时，人民群众的需求为经济发展和生产力发展提供了不竭源泉和市场空间。

2.民生工程主要向民众提供社会公共产品，不仅内容繁多、涉及面广、投资额大，而且需要持续不断投入。社会公共产品因其产权为公共所有，决定了其必然是非盈利性和公益性，社会公共产品很难依靠吸引私人资本投资满足社会民众的需求，实施民生工程是政府的必然选择和首要职责。一方面受边际效用递减规律的制约，同样的社会公共产品为社会民众带来的享受程度和幸福感是不同的。另一方面，随着社会的不断发展和进步，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，人们对社会公共产品的需求层次和质量也不断提升，这就决定了民生工程不仅需要反复地、持续不断地投入，而且投资额会越来越多，成为政府主要的财政支出导向。

3.民生工程既是民心工程、惠民工程，也是系统工程，应有长期的规划和战略。民生工程要面对广大民众的基本需求，而民众的基本需求又由于其生活环境、工作环境、民族嗜好、生活习惯、文化素养等而产生差异性、个性化。同时，民众的需求也是沿着生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我成就需求的路线不断升级和更新的，所以民生工程没有终点、没有最好，只有更好。政府作为民生工程的主导者既不能期望搞一两项工程就满足民众的需求，也不能期望在指定的时间点就完全满足民众的需求，只能是相对满足，只能从长计议，作为长期的战略不断推进。

4.民生工程与保增长、扩内需、调结构、维稳定高度相关，不仅直接关系到广大民众的切身利益，更关系到社会稳定大局。民生工程投入的资金最终流向生产领域和流通领域，从生产领域而言，由于其供给产品的消费具有反复性、经常性，市场空间较宽和稳定，因此，民生工程所带动的生产领域投资拉动经济增长的贡献度较高，所引导的产业结构调整为合理调整；从消费领域而言，由于其资金主要流向弱势群体和直接消费者，因边际消费倾向较高，所带动的消费拉动经济增长的效用较大。

5.民生工程不仅是社会工程，也是阳光工程，在坚持向困难群众倾斜、向农村倾斜、向基层倾斜、向公共事业倾斜的前提下，要接受社会监督和群众监督。民生工程投入的资金从表面上看是政府财政投资，但从根本上都是纳税人的钱，这就是税收取之于民用之于民的最终体现，所以民生工程必须始终围绕着民众最急切的需要而展开。

(二)民生工程的总体要求

1.民生工程要广集民智。民生工程尽管投入了大量的人力、物力和财力，但也只能是相对满足广大民众的需求。在资源有限的前提下，到底实施哪些民生工程、如何实施、何时实施，民生工程搞到什么程度和层次等，要广泛听取民众的意见和建议，要充分体现民众的意愿和诉求，要最大限度地赢得民众的支持和理解，要把民众亟需解决的问题放在第一位，把民生工程资金用到刀刃上。

2.民生工程要反映民意。民生工程要从维护民众的切身利益出发，及时解决群众反映强烈的突出问题，为此，各级政府和领导干部，要强化民生工程的责任意识，提高对民生工程的政治敏感度，要常怀为民之心，要坚持群众利益无小事的原则，对群众亟需、条件成熟的工程要及早做、做到位，对群众亟需、条件不成熟的工程要积极争取、创造条件尽快落实，对群众不急需、借民生工程搞名堂的项目要及时纠正、绝不为之。

3.民生工程要结合民情。由于民众的需求能力和需求层次与其生存、生活、生产的社会环境、经济环境、文化环境、自然环境等直接相关，因此，实施民生工程不能搞一刀切，也不能搞一步到位，必须在对不同时期、不同区域民众需求进行系统分析和理性判断的基础上，合理谋划民生工程，并使民生工程的规划始终贴近民情。

4.民生工程要解决民忧。民生工程要着力解决人民群众的燃眉之急，但求雪中送炭，不求锦上添花，要切忌华而不实，要通过实施民生工程实实在在地让老百姓得实惠，让子孙后代受益。

5.民生工程要由民众决策。民生工程要提高其有效性和针对性，不仅要广泛地深入群众和深入基层，而且要创新决策机制，不能搞一言堂、命令式、自上而下的决策，必须采取自下而上的民主参与式决策。

三、民生工程的实施推进

(一)实施民生工程的重要性

1.实施民生工程紧紧抓住了新的经济增长点，促进区域经济持续稳定发展。民生工程从一定意义上也可以说是经济工程，因为民生工程投入对经济的拉动作用最明显，边际效用最大，民众需求的经常性、反复性，决定了民生工程对经济增长的持续性，同时民生工程的实施也会为区域经济发展创造良好的经济环境和社会环境。

2.实施民生工程是全面落实科学发展观，促进社会稳定，构建和谐社会的重要举措。民生工程从另一层意义上说它又是政治工程，它直接关系到社会稳定大局。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，构建人与自然、人与社会、人与环境、人与生态、人与资源、人与文化等和谐发展的社会。

3.实施民生工程是提升社会文明水平，构建新型社会核心价值体系的重要途径。民生工程不仅满足了民众的物质需求，而且也满足了民众的精神文化需求，改变了民众的生活和生产方式，提升了民众的文化素养和社会道德品位，改变了民众的社会理念，化解了诸多社会矛盾纷争。

4.实施民生工程是党的宗旨，是建设中国特色社会主义的本质要求。中国共产党始终不渝地坚持立党为公、执政为民的理念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，通过民生工程不断的改善民生、为民排忧、造福于民，让广大人民群众共享社会改革发展的成果，不断提高人民群众的幸福感和满意度。

5.实施民生工程是社会进步的必然要求，是社会发展的必然阶段。从社会学的范畴来看，人民群众对公共服务产品的需求和对衣、食、住、行、学、医、保、安等基本保障要求，反映了人民群众对社会发展的美好愿景和期盼，也代表了人民群众追求社会进步和人类文明的信心和信念，这是社会发展和人类文明的动力源泉。所以，不管社会形态如何，不管采取何种社会发展模式，不管何种党团执政，都会关注民生工程，这是人类社会发展不可违背的普遍规律。

(二)加快推进民生工程的措施保障

1.制定可行的具有区域经济特点的民生工程工作方案，明确民生工程的工作目标、工作原则、工作流程，强化民生工程的工作职责，确定推进民生工程的保障措施。

2.统筹规划民生工程，务求民生工程实效，利用规划合理配置资源，对民生工程的布点、布局、层次、架构、进程进行科学安排，将经济发展、城市建设、社会稳定、结构调整、模式转变等合理兼顾，形成系统的发展战略和有效的实施策略。

3.转变政府职能和执政理念，强化推进民生工程的责任意识，实施民生工程是政府履行公共服务职能的集中体现，是政府职能与民生需求在公共服务领域的对接平台，各级党委、政府都应高度重视民生工程，充分发挥在民生工程中的引导作用，加强协调和调度，落实民生工程的目标责任制。

4.建立健全民生工程的协调推进机制，民生工程本身是个系统工程，不光是对人民群众直接利益影响面宽、影响力大，而且往往需要政府各个部门通力协作才能完成，因此，每个地区都应成立民生工程工作领导小组，对民生工程进行总体部署和落实，每个部门都应设立民生工程联络员，并负责传达落实民生工程领导小组的工作任务安排及与此相关的宣传、督察、考核和情况汇报工作，使民生工程在部门联动、横向协调中取得实效。

5.民生工程的实施应在广开财源的基础上，坚持“量入为出、尽力而为”的原则。民生工程没有终点、没有最好，因此，需要广开财路，大力争取上级政府或组织的政策资金和援助资金，量力而行、量入为出，保障民生工程持续不断的大量资金投入。

6.建立健全实施民生工程的各项工作制度，用制度去约束各部门、各项目进行规范有序运作。总结全国各地的经验，在推进民生工程工作中，至少应建立民生工程实施情况考核办法、民生工程目标责任制度、民生工程责任追究制度、民生工程月通报督办制度、民生工程监督检查制度、民生工程联系分项分片包干制度、民生工程联络员制度、民生工程例会制度、民生工程情况报送制度、民生工程协调领导小组调度会议制度、民生工程资金管理办法等相应制度办法。

7.加大民生工程督促检查力度，建立民生工程的问题发现机制和差错纠正机制，通过一月一调度、一季一督查、一年一考核，将定期全面检查和日常监督检查相结合，保证民生工作有专人抓、有专人落实，督促负责民生工程的各级政府和部门深入到民生工作的实际中去，深入民生工程的现场，掌握民生工程的第一手资料和实际情况。

四、民生工程的绩效管理控制

(一)民生工程的绩效管理内容

1.组织机构考核。主要内容包括是否成立协调领导机构和工作机构，是否配备民生工程联络员，是否有专人负责落实日常民生工作，是否实行分项分片包干等。

2.实施方案和规划考核。主要内容包括是否有民生工程实施方案，是否及时分解落实民生工程的目标任务，是否有民生工程的保障措施和应急预案，是否有民生工程的长期规划和详细的阶段性工作计划等。

3.信息反馈和报送考核。主要内容包括是否按时报送民生工程的各种报表，反馈民生工程的相关信息是否内容完整、数据准确，反映的民生工程进度、问题、建议、打算等简报是否简明扼要、突出重点，是否有效开展了民生工程的宣传等。

4.档案管理考核。主要内容包括民生工程的相关资料是否及时整理归档，是否有专人负责管理档案，民生工程的有关标书、合同、图纸、决算、结算等相关要件是否齐全完整等。

5.资金成本考核。主要内容包括民生工程资金是否纳入预算专款专用，是否实施结果超过预算资金额度，民生工程资金结算是否严格履行资金审批程序，资金补贴类项目是否公示张榜、打卡发放、及时发放等。

6.流程考核。主要内容包括民生工程项目是否走了民主征求意见程序，是否有相关政府、人大或上级主管部门的批示意见，工程类项目是否有立项、预算、招投标、合同、监理、竣工验收、完工决算等重要环节控制等。

7.制度考核。主要内容包括民生工程的相关制度办法是否完整，是否有落实相关制度办法的文件或会议记录，相关制度办法是否进行了必要的宣传普及，是否把制度办法落实到具体的民生工程实践中等。

8.监督检查考核。主要内容包括是否制定民生工程项目监督检查制度或办法，是否将定期监督检查与日常监督检查相结合，是否有监督检查的记录或会议纪要，是否制定出监督检查的整改措施等。

9.质量考核。主要内容包括民生工程是否达到了设计质量要求，质量、安监、环保、消防等部门是否出具了质量验收认证报告，是否按预定期限交付使用，工程结束后三年内的维修改造成本所占比例是否偏高等。

10.社会效果考核。主要内容包括民生工程是否进行了广泛的社会宣传、做到家喻户晓，老百姓对民生工程是否满意，民生工程带动就业、拉动经济、促进社会稳定作用是否明显等。

(二)民生工程的绩效控制方法

1.里程碑法。里程碑是在民生工程项目开始时建立的主要决策点，在每一个里程碑处，民事工程项目得到再评估，并且做出继续或中断投资的决策。由于民生工程资金投入量大，社会影响范围广，与老百姓的切身利益又直接相关，必须建立分阶段跟踪评估机制，以避免特大损失和强烈的社会动荡发生。

2.平衡计分卡法。平衡计分卡也称为驱动绩效量度，是美国哈佛大学教授RobertKaplan与诺朗顿研究院执行长DavidNoyton提出的对未来组织绩效衡量的方法。在民生工程中，要借助平衡计分卡的原理，将民生工程绩效管理的10项内容指标详细分解并赋予合理的分值，然后将民生工程每项绩效指标的目标值与实际得分值以图、卡、表的形式随时展现出来，以此督促民生工程取得理想绩效。

3.投入产出对比法。投入产出对比法也称为成本收益比较法，就是将民生工程投入的成本与其产生的直接经济收益和间接经济收益进行比较。民生工程虽然是向民众提供社会公共服务产品，不以追求营利为目的，但作为政府对民生工程的宏观调控管理手段，可以运用投入产出对比法。民生工程的产出测算可从两个侧面考虑，一是区域企业提高生产经营能力、扩大投资、增加就业等新增的经济价值，二是相对节约的政府产业扶持、社会治安稳定支出、维修改造支出、社会救济援助支出等间接经济利益。

4.质量损失评估法。质量成本是为保证产品符合质量标准而产生的成本，它包括预防成本、评估成本、产品故障成本和信誉损失成本。民生工程必须按照全面质量管理的要求，通过听取汇报、查看资料、现场考察等方式，对项目落实到位率、进度完成率、交付使用率、群众满意率、技术指标达标率等质量进行考核，防止由于质量损失而损坏政府的形象，引发集体上访和群众投诉。

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