牟定县财政局
内容提要：转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是乡镇机构改革和农村综合改革的的重要内容之一。为进一步匹配事权财权，云南开展了财政所下划乡镇政府管理的工作。本文以牟定县为例，对财政所下划过程中需防范的问题及对策措施进行了针对性的探讨。
关键词：乡镇机构改革 乡镇财政管理 财政所下划
随着财政体制的改革和发展，财政所正由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”和“服务型”转变，其综合协调的功能、服务基层、服务群众的功能正逐步增强，承担着建设社会主义新农村、推进农村综合改革等多项任务。为了建立乡镇财政事权与财权相匹配的管理机制，2011年根据云南省、州、县各级党委要求，财政所整体划归乡镇人民政府管理，业务上接受县财政局指导。目前，财政所下划乡镇人民政府管理工作正在推进中。笔者以牟定县财政所下划工作为例，对财政所下划乡镇人民政府管理工作中须防范的几个问题进行分析，并提出了防范措施。
一、牟定县财政所基本现状
牟定县位于楚雄州中部，县城所在地距州府楚雄市
2005年乡镇撤并前，牟定县全县共设10个财政所，财政所为财政局垂直管理的派出机构，人、财、物“三权”归属县财政局管理。2005年实行“撤乡并镇”后，全县10个乡级财政所撤并为7个财政所。随着乡镇机构改革的进一步深化，2011年10月，按《牟定县深化乡镇机构改革方案》(牟财字〔2011〕59号)，财政所人、财、物“三权”划归乡镇人民政府管理，下划后财政所性质为乡镇人民政府下属的全额拨款事业单位，业务上接受县财政局指导。目前，财政所下划和移交工作正在开展中。
(一)人员情况
牟定县7个乡镇共设置7个乡镇财政所，7个财政所目前实有在册职工共15人，平均每个所2人。其中：人员较多的共和财政所4人，新桥财政所、安乐财政所两个财政所仅有在职职工1人。
1.男女结构。男11人，占实有人员的73.3%。其中：所级干部5人，一般干部6人。女4人，占实有人员的26.7%。其中：所级2人，一般干部2人。
2.年龄结构。36-40岁4人，占实有人员的26.7%；31-35岁9人，占实有人员的60%；30岁以下2人，占实有人员的13.3%。
3.学历状况。大学本科2人，占实有人员的13.3%；大学专科11人，占实有人员的73.4%。中专2人，占实有人员的占实有人员的13.3%。
4.专业技术职称状况。在财政所15名干部职工中，取得专业技术职称的仅1人(初级职称)。
(二)办公用房、交通工具及主要办公设备情况
截至2011年10月，通过新建或对原办公用房的修缮，全县7个乡镇财政所在乡镇撤并后均实现了拥有独立办公用房的目标。至目前，全县7个财政所均未配置公务用车(汽车或电动车、摩托车)。7个财政所共有电脑、打印机29台(套)，其中笔记本电脑7台。
(三)财政所承担的工作职责
财政所下划乡镇人民政府管理后，将主要承担以下职责：编制乡镇年度预决算；负责“零户统管”工作，核算乡镇公用经费和人员经费；管理乡镇非税收入；负责各项惠农资金的统计、录入、汇总、上报、审核、监督、宣传解释；监管乡镇国有资产；清理、审核、汇总、上报乡村债务；监管各项财政专项资金；办理家电下乡、摩托车下乡补贴的兑付工作；负责农村综合改革“一事一议”财政奖补项目和资金监管等。就目前而言，从财政所承担的工作和人员情况来看，可用一句话来概括，那就是：任务重、时间紧、政策性强、人员少事情多。
二、财政所下划乡镇人民政府管理须防范的问题
2011年10月，根据省州和县委要求，财政所划归乡镇人民政府管理，性质为乡镇人民政府下属的事业单位。业务上接受县财政局指导。随着财政体制的改革和发展，基层财政所服务基层、服务群众的功能正逐步增强；同时，为了建立乡镇事权与财权相匹配的管理机制，财政所整体下划具有其必然性和科学性，但是，在财政所下划过程中和财政所下划后，需要对以下几个问题加以防范。
(一)对财政所管理的“边缘化”
在此之前，乡镇财政所一直是县财政局的派出机构，财政局对财政所实行垂直管理。从2011年10起，对财政所实行下划管理以后，因受长期的历史因素的影响，乡镇政府对基层财政所可能不会很快建立起真正的认同感，认为财政所业务上要接受县财政局的指导，县级财政部门各项政策措施的落实也需要乡镇财政部门的支持和配合，因此认为县财政局有责任对财政所办公条件的改善，办公用品，办公经费的需求上应给予支持。而县级财政部门虽然心理上的认同感较强，但认为财政所已划归乡镇人民政府管理，人、财、物理应由乡镇政府管理和投入，在涉及财、物和经费的投入上可能不愿解囊相助。这种“两不管”情况一旦出现，将会使基层财政所办公设施、设备和经费投入不足，致使财政所管理被边缘化。
(二)财政部门监督职能弱化
1.财政所工作人员过少使财政监督职能进一步弱化。工作人员少的问题是目前基层财政所的共性问题。牟定县乡镇财政所人员编制少，实有人数更少。全县7个乡镇财政所共有在职工共15人，平均每个所2人。在全县7个财政所中，就有两个财政所仅有在职职工1人。
2.事情多、业务量大会使财政监督职能进一步弱化。随着乡镇财政服务功能的增强，乡镇财政所承担的业务量越来越大，仅各类涉农补贴就达十余项之多，在人少事多的情况下，应付和完成工作任务都需要经常加班加点，财政监督更是力不从心。财政所下划后，财政所成为乡镇政府的一个内设站所，要服从和服务于乡镇政府的烤烟生产、春耕秋种、新兵征集等中心工作，财政所人员少，自然也没有时间和精力去实施财政监督，将会导致财政监督功能进一步弱化，特别是重点工程项目实施过程中的实地踏看和验收将会成为一句空话。同时，乡镇财政所人少事多，对村、组财务的监督更是心有余而力不足。
3.乡镇财政所机构设置体制上的缺陷将会使财政监督职能进一步弱化。财政所下划乡镇人民政府管理后，成为当地政府的一个股所级机构，乡镇财政机构级别低将致使监督无法进行。
4.财政所人事、工资接受乡镇党、委政府的管理，将会使财政监督职能进一步弱化。在日常的财政监督中，乡镇财政所工作人员会因为不得不考虑自己的“吃饭问题”和“位子问题”而不敢做事，不去做事，因为没有人会去得罪管着自己工资和人事的乡镇党委政府，也没有人愿意去得罪乡镇领导，因此对乡镇人民政府财务和经济业务上出现的问题往往睁一只眼，闭一只眼。
5.设备配置的不到位将会使财政监督职能进一步弱化。财政所下划乡镇人民政府管理后，因其站所较多，经费支出较大，对财政所的经费投入将会不同程度的减少，缺少对各种有利于财政监督的财务软件、资产管理软件等办公设备的购置、升级和维护经费，将会进一步销弱财政监督的职能。
(三)财政所下划中存在的“不稳定因素”
1.财政所干部职工思想的不稳定。长期以来，财政所一直是县财政局的派出机构，工作经费由局机关核拨，办公设备由局机关统一配置，考核奖励由局机关统一进行。财政所下划乡镇人民政府管理后，由于乡镇人民政府管理的站所、中心较多，工作经费支出面较宽，对乡镇财政所工作经费和办公设备的投入和“关心”可能会有所减少，财政所干部职工认为从局机关下划乡镇人民政府管理是“从米箩掉进了糠箩”，从此前途无望，因此在财政下划过程中，部分财政所干部已表现出灰心丧气、悲观失望、无心工作，甚至是不满的情绪，如果任由这种现象发展，势必影响到基层财政所工作的正常开展。
2.财政所人员的不稳定。目前，牟定县7个乡镇共设置7个乡镇财政所，财政所目前实有在册职工共15人，平均每个所2人。其中：共和镇财政所4人，新桥镇财政所、安乐乡两个财政所仅有在职职工1人。在财政所下划过程中，虽然县委已明确禁止人事调整和人员调动，但为了保证财政所工作的正常开展和业务工作的持续性，在财政所下划工作中和下划结束后，一要防止财政所干部的随意调出和调往县级机关，特别是要防止1人财政所的财政所干部调出。二是要防止乡镇党委政府随意将财政所人员调整到其他站所和中心。财政工作政策性、技术性强，对干部综合业务素质要求相对较高，如果随意调整现有财政所干部，难免出现业务工作断档，新进人员胜任不了现有工作的状况。
3.县级财政部门各股室与乡镇财政所之间业务衔接上的不稳定。一方面，如果财政所干部思想认识问题不及时解决，心态不及时调整，已表现出的灰心丧气、悲观失望等不满情绪将会渗透到具体工作中，产生懒、散、慢、拖等影响工作的现象，进而影响县级财政部门各业务股室的工作进度和目标任务完成。另一方面，如果管理关系不及时理顺和加强，因为工资人事的下划，基层财政所在与县财政部门各业务股室间还有可能出现工作难安排，任务难落实，数据、报表迟报、缓报、漏报、瞒报、不报等现象。
(四)资产流失
一是要防范在财政所下划过程中，因为管理混乱造成国有资产流失。部分财政所公物管理制度不健全，无章可循、管理松懈，没有公物和办公设备清单，也未设置专人管理，在下划工作中，当地党委政府和县级财政部门只注意机构和人员的设置和安排，往往会忽视对公物和办公设备的清理和移交，从而有可能会造成国有资产的流失。二是要防范财政所在下划工作中违规捐赠现金或实物，或将财政所公物和办公设备以低价处理给个人，明卖实送等造成国有资产流失。三是要防范财政所在下划工作中违规借出单位工作经费或其它资金。防范财政所向个人和单位借款而形成新的财政所债务。
(五)内部牵制制度执行不到位导致的职务犯罪
目前，基层财政所已建立了牵制、内控制度。但仍须防范财政所下划后内部牵制制度执行不到位带来的不良后果。一是人员配备不足会让内部牵制制度无法运作而诱发职务犯罪。牵制、内控制度明确：处理会计事项必须由两人及两人以上人员处理。但目前牟定县有的财政所仅有工作人员1名，人员不足将会使财务管理内部控制制度无法运作，印章无法分别管理，会计岗位无法分设等。二是人员素质的参差不齐会导致牵制制度执行不到位而诱发职务犯罪。目前，虽然人员不足两人的财政所已从乡镇政府借用了部分人员，但财政所下划后，借用人员可能将撤回原单位工作，随着业务工作的需要和乡镇党府政府的人事安排，部分不同学历层次，非财经类相关专业和没有财会工作经历的工作人员可能会补充和调整到财政所工作，将会形成很多财政所工作人员不具备会计从业资格和无证上岗的状况；或是新进人员缺乏必要的财会专业知识，不熟悉会计工作各个岗位的技术操作规程和核算方法，不熟悉国家有关法律、法规、规章、制度，从而导致职务犯罪。
(六)财政干部队伍整体素质的下滑
一是财政所下划后，财政所人事划归乡镇党委政府管理，财政系统一系列理论学习和财政业务学习激励机制和考核机制将不再实用于财政所干部，而乡镇党委政府又不宜出台只针对财政所干部的财政业务学习激励机制和考核机制，这必将导致财政所干部队伍素质的下滑。二是财政所下划乡镇人民政府管理后，教育培训工作由当地党委政府负责。从方便管理和节约经费的方面来考虑，县财政部门也不会主动组织乡镇财政所干部开展业务、技能培训；也很难为他们争取到州财政局或省财政厅等上一级财政部门进行培训和深造的机会，以及其他学历教育的机会，这也会导致财政所干部队伍素质的下滑。
三、解决财政所下划问题的思路与对策
基层财政所贴近农村、面向农村、服务农村，并且承载着相应的职责事权，从而财政所的管理水平和业务水平必然影响乡镇政府职能的发挥，影响着基层财政职能在农村经济社会发展中作用的发挥。
基于以上分析，笔者认为只有明确乡镇财政所职能定位，合理确定机构性质，加大投入力度，加强财政所管理，才能使基层财政和基层财政所人员更好地为乡镇和农村社会经济发展提供高效的服务。
(一)明确职能定位，突出基层财政资金核算管理监督服务功能
基层财政的职能定位必须按照建立公共财政体制的要求，突出财政所会计核算、资金管理、资金监督、预算管理和公共服务等功能，而不是服务于烤烟生产、科技推广、新兵征集、计划生育等中心工作。这样说并不是说财政所可以不服从乡镇党委、政府的中心工作，但只有明确财政所的职能定位，才能使基层财政所在人少事多的情况下，做到不缺位、不错位、不越位，才能更好地立足本职，从过多过繁的乡镇政府事务中解脱出来。同时，规范岗位设置，强化岗位责任。按照职能、职责明确，岗位设置合理的要求，清晰界定财政所的职责，实行所长负责制，设置所长、副所长、监督检查员、一卡通及惠民补贴管理员、专项资金会计岗位等。强化岗位责任，实行持证上岗，亮牌办公，提高工作透明度。
(二)合理确定机构性质，增加人员编制和充实工作人员
财政所下划乡镇人民政府管理后，为便于工作的开展和更好的发挥财政监督的功能，可以尝试和考虑相应提升基层财政机构的级别建制，将乡镇财政所提升为副科级机构，只有这样才便于基层财政所监督功能和各种协调服务功能的发挥。在机构性质上，应将基层财政所设定为行政机构，人员实行公务员编制，人员编制增加到4至5人，并通过公开招考，从乡镇各站所选调等方式，将一批有专业技能，学历层次较高的干部充实到基层财政部门，以确保基层财政所工作任务的完成和财政职能的发挥。
(三)加大投入，保障基层财政所规范高效运行
财政所下划乡镇人民政府管理后，应建立财政所经费投入以乡镇人民政府投入为主，县级财政部门大力支持的互助机制，加大对基层财政所硬软件建设的投入力度，解决现代化办公设备的更新和补充等问题，提高乡镇财政所工作效率和服务水平。同时，进一步为基层财政所工作人员创造良好的工作环境。
(四)齐抓共管，建立分工明确的财政所干部队伍建设机制
财政所下划乡镇人民政府管理后，干部队伍建设和教育管理转变为以乡镇为主，但为了防范财政干部队伍的管理不被边缘化，应当建立以乡镇党委、政府管理为主，县财政部门协助管理为辅，县乡两级齐抓共管的财政所干部队伍建设机制。
乡镇党委政府的具体任务：一是乡镇党委政府主抓政治素质、政策理论水平的提高，以及党建、廉政建设等意识形态领域的干部队伍建设工作。二是乡镇党委政府在考虑年龄结构、知识结构和专业技能状况的基础上，负责财政所人员的合理配置和调整充实，以确保财政管理职能的充分发挥。三是乡镇党委政府建立激励机制，奖优罚劣，奖勤罚懒；建立能进能出、合理流动、高效配置的干部队伍，使干部队伍的交流轮岗制度化和科学化。
县级财政部门的主要任务：一是围绕财政中心工作，以提高财政所干部队伍业务素质和业务技能为核心，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和专项培训为重点，建立长效培训机制；二是以财政部门的业务工作为主，县财政部门应建立健全各项业务工作考核奖惩激励机制，以确保财政所干部业务素质和技能的整体提高。三是县财政部门可建立局领导班子成员联系财政所工作和股室长挂点联系财政所工作机制，局班子成员分别联系1至2个财政所，并要求局领导班子成员每季度至少到联系财政所进行一次工作调研，了解财政所干部工作和生活情况，帮助解决财政所实际问题和困难；要求县财政局股室长每月到财政所开展工作一次，对财政所进行业务指导和工作督导。
(五)加强制度建设，规范基层财政所工作行为
财政所下划后，为促进财政所依法理财，规范理财行为，一是要建立健全财政所各项工作制度。要建立和健全学习制度、会议制度、财务管理制度、岗位控制制度、内部牵制制度、印章支票管理制度、首问责任制等制度，真正做到用制度管人，以制度管事。二是规范权力运行。可将财政所主要工作制作成流程图，财政所工作职能等制作成固定板面进行公开。向社会公开财政所在财政资金拨付、财政监管、惠农补贴兑付、会计服务等工作中涉及的各项职权，让社会广泛知晓财政所主要工作职能、服务项目和办事流程。三是建立执法检查机制。在财政监督工作中，逐步建立执法检查机制，重点选择社会关注、群众关心的民生资金、抗震救灾资金和抗旱等专项资金管理情况开展执法检查。对专项资金的拨付、使用情况进行监督；对站所、村、小组财务进行财政督导和专项检查，提出在资金管理中存在的不足和问题，防止问题扩大，滋生腐败现象。四是健全内部监督制约机制。在财政所内部，特别是对负责管理、分配、拨付财政资金的岗位建立相应的岗位职责、内部牵制制度、纪律作风制度。同时，制定每年对乡镇各站所、材居委会、村小组财务进行专项检查的内部审计制度，对其会计业务，专项资金、村组集体资金管理使用等情况进行内部审计和监督检查，并将审计和检查结果在乡镇范围内进行通报。同时，在加强乡镇财政的自身监督和审计监督基础上，自觉接受人大监督和社会监督。五是规范公开公示制度，接受社会监督。设立公示宣传栏，设置群众投诉箱，公开举报监督电话，及时公开公示惠农补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额和项目资金预算指标、工程进展和资金使用情况等信息，广泛接受群众监督。
(六)强化宣传，积极引导基层财政所工作职能的转变
目前，财政用于支持“三农”的资金越来越多，为了保证支农资金的使用安全，提高支农资金的使用效益，需要进一步发挥基层财政的管理作用。同时，乡镇财政还直接与广大农民群众打交道，因此，乡镇财政所作为乡镇政府的重要组成部门，随着乡镇机构的改革和乡镇政府职能的转变，也要通过改革，进一步加强和完善预算执行职能，充分发挥面向第一线的优势，更多地参与到支农项目的申报、评估、实施、监督的全过程，确保国家各项支农惠农政策的落实。在实行“乡财县管”的财政管理体制改革后，乡镇财政所的工作应以服务“三农”为重点，因此，要强化宣传，积极引导财政所职能转变，引导财政所工作人员从过去的“财神爷”转变为人民群众的“勤务员”，切实落实好中央和地方各级政府出台的扶持农村发展的惠农政策。同时，在财政所下划工作中要注意积极引导干部思想观念转变，做好财政所干部职工的思想稳定和安抚工作。
(七)加强管理，确保财政所下划过程中资产安全
在财政所下划过程中，县财政局和乡镇人民政府要成立资产清查工作领导小组，并明确由专人对财政所财物和债权债务进行认真清理，对乡镇财政所资产逐一进行登记造册，以防止乡镇财政所在下划过程中资产流失；同时对财政所的债权债务进行清理，防止下划过程中财政所工作经费或其它资金违规借出，同时也防范财政所向个人和单位贷款，形成财政所新的债务。