吉林省财政厅
内容提要：我国目前是世界老年人口最多的国家，人口老龄化的迅猛进程给我国社会经济发展带来了一系列问题，直接加重了财政的养老负担。只有不断地完善社会保障制度，建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，才能解决人口老龄化带来的问题。在社会保障制度改革中，要求财政部门发挥职能作用，加强财政对社会保障制度改革的管理和监督。
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关键词：人口老龄化 财政负担 社会保障
一、我国人口老龄化的现状及特点
所谓人口老龄化，是指老年人口在人口总量中所占比重不断上升的过程或趋势。较直观的衡量指标主要有两个：老年比例和老年人口抚养比例。前者是老年人口与总人口的比例，用来测量人口老龄化的程度。一般认为，一个国家或地区，当其65岁以上人口占总人口比例超过7%或60岁以上人口所占总人口比例超过10%，即进入老年型社会。后者又称老年人口抚养系数，或赡养率，是指65岁以上人口数量占工作人口数量的比重，用来测量劳动年龄人口对于老年人口的负担程度。
据统计，2008年底我国60岁及以上的人口达1.5989亿人，占人口总数的12%，65岁及以上的人口达1.0956亿人，占总人口的8.3%。根据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，到2020年，我国老龄化水平将达到17.17%。到2050年，老龄化水平推进到30%以上。2051年—2100年，老年人口规模将稳定在3—4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，进入一个高度老龄化的平台期。
我国人口老龄化具有如下主要特点：
1.老年人口数量大，增长速度快。由于我国人口基数大，所以，从数量上看，我国目前60岁及以上老年人口是全世界老年人口最多的国家。另外，从1980年到1999年，在不到20年的时间里，我国人口年龄结构就基本完成了从成年型向老年型的转变，而英国完成这一过程大约用了80年，瑞典用了40年。可见我国老龄化发展来势之猛，趋势明显。
2.地区老龄化程度差异较大，区域发展不平衡。人口老龄化地区差距明显，经济发达地区的老龄化程度高于经济欠发达地区，具有明显的由东向西的区域梯次特征。另外，伴随着城镇化进程的加快以及农村劳动力的转移，农村地区的老龄化程度远高于城镇地区，与发达国家的人口老龄化进程相反。
3.人口老龄化进程严重超越于经济发展水平。发达国家的人口老龄化是在工业化进程和经济的高度发达情况下发生的；而中国人口老龄化则是实行计划生育控制人口增长所迅速形成的结果，且在经济尚不发达的条件下迎来了人口老龄化，因此中国是属于典型的“未富先老型”国家。形象地说，就好比是“穷人患了富人病”。也就是说，我们不得不以发展中国家的经济水平，去承担发达国家水平的人口老龄化压力。
二、人口老龄化财政负担的基本内容
人口老龄化的迅猛进程给我国社会经济发展带来了一系列问题，尤其是加重了我国的养老经济负担，从而直接地加重了财政的养老负担。从目前情况来看，财政的老龄人口负担主要包括以下几个方面：
1.行政事业单位离退休人员费用的财政负担。按照现行政策，我国公务员退休工资完全由财政负担，而大多数事业单位沿用了以前财政包揽的做法，工资发放没有社会化。因此，随着离退休人员的不断增加，此项支出规模也不断扩大。
2.企业职工养老保险的财政负担。企业职工养老保险的财政负担主要包括两个方面：一是财政承担企业职工养老保险的最后保付责任，在基本养老基金入不敷出时，财政将予以补贴；二是由企业交纳的养老保险费在税前列支，个人交纳的保险费不计个人所得税。虽然减免税部分不表现为财政支出的增加，却是事实上的财政收入的减少，故仍属于财政负担范畴。
3.城乡居民养老保险的财政负担。随着我国社会保障体系的不断完善，加快建立覆盖城乡居民的养老保险制度已经势在必行。2009年以来，新型农村社会养老保险已经在我国部分地区开展试点。按照我国新型农村社会养老保险的基本原则，是由个人、集体、政府合理分担，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。这就要求财政资金的投入，增加财政的支出。
4.老龄人口医疗方面的财政负担。老年人口在医疗保健开支方面具有非常特殊的地位。据卫生部门估测，60岁以上老年人口的发病率为中年人的2倍，是青少年的2-5倍。近年来，我国对医疗保险制度进行了改革，改变了原有的行政事业单位人员公费医疗制度，减轻了财政相关方面的支出，而企业职工医疗保险仍由企业和个人共同承担。但是，现行的城镇居民基本医疗保险制度对60岁及以上老人缴费有相当的优惠政策，相比劳动年龄人口可获得更高比例的财政补贴。老年人口的不断增多，无疑会越来越增加该项费用的支出。
5.与老年人口相关的公益福利设施财政负担。改革开放后，经过多方面的努力，我国的老年社会福利设施有了很大发展。但从目前情况看，即使不考虑老年福利水平的不断提高，仅就迅速增长的老年人口而言，现有的福利设施也远不能满足需要。更何况，随着老年人口供养方式的转变，通过政府和市场渠道进行分配的比例将逐渐扩大，要求政府增加对社会养老保障的资金投入。因此，今后用于这方面的开支将会进一步增加。
三、从完善社会保障制度出发，切实减轻财政负担
在目前的经济基础条件下，规模巨大的老年人口数量和迅速提高的老年人口比例给我国带来了严峻的挑战，甚至直接关系到改革、发展、稳定的全局。只有不断地完善社会保障制度，建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，才能解决人口老龄化带来的问题，才能真正地减轻其给财政带来的负担。
1.建立全面的社会保障体系。党的十七大报告中指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系；促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度；全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。目前看，这一社会保障体系比较全面，尤其涵盖了人们最基本的养老和医疗需要，未雨绸缪，将极大地减少人口老龄化带给将来社会的负担。
2.尽快扩大社保覆盖面。值得指出的是，中国人口众多、积累不足，建立一套有效率、有保障的社会保障体系，不是短期内可以一蹴而就的。目前初步形成的社会保障体系，覆盖的多为城镇居民。占全国人口多数的农村居民，大部分并不享受基本养老保险、失业保险、医疗保险等。由于农村人口庞大的绝对数量，在他们未被纳入社会保障体系之前，中国的社会保障覆盖率将始终被认为处于很低的水平。在城镇基本社会保障体系建立过程中和初建之后，进一步的努力方向便是创造条件分层次、分步骤、适时地把社会保障体系推广到涵盖城乡全体居民。
3.提高人们参保意识，使社会保障制度落到实处。多年来，在计划经济和以家庭养老模式为主的情况下，相当一部分人没有参加保险意识，因此导致现有的已建立起养老和医疗保险制度地区、符合参保条件的人群中却有很多人不知道参保、不愿参保。因此，有关方面应对相关政策和制度积极进行宣传和讲解，提高人们的参保意识，使更多人参加到社保体系中，从而使社会保障制度切实得到实施，并实现社保机制的良性循环。
四、进一步加强财政在社会保障制度改革中应发挥的作用
无论是从理论上讲，还是从实践来看，财政与社会保障都是密不可分的。在社会保障制度改革中加强财政管理势在必行。从理论上看，国家财政和社会保障都是以国家为主体的国民收入再分配，社会保障制度的运转直接影响财政分配结构，影响财政和企业的负担水平；实践而言，我国近年来社会保障基金的挪用、浪费等不良现象在一些地方不同程度地存在，客观上要求财政部门发挥职能作用，加强财政对社会保障制度改革的管理和监督。财政部门应该主动承担起在社会保障制度改革中扮演的重要角色。
1.解决人口老龄化的根本出路是发展经济、增强经济的承受能力。因此财政部门应在培育新的经济增长点、调整经济结构等方面多做工作。
2.建立相对独立的养老保险基金预算，并提高预算编制的准确性和科学性。社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。
3.加强保险基金的监督。财政部门等要定期或不定期地对财政专户内的基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，要严格防止基金的挪用和浪费。同时，应建立起公示和信息披露制度，加强保险基金的社会监督。
4.制定规范、标准的财务和会计制度，对社会养老保险基金经办机构的微观经营管理活动予以指导。
5.对养老保险基金的筹集和支付方式、范围与标准等一系列影响国民收入分配和再分配的因素进行宏观调控。积极参加目前尚未出台和将要出台的各种社会保障改革方案的测算，从财政管理角度提出建议。