东北财经大学
内容提要：大连市水资源紧缺，保护好现有水源地生态环境关系到大连市用水安全问题。通过对水源地流域调研发现，大连市水源地面临着经济发展的诸多困境，政府财力有限，工农业发展受限，生态环境保护和建设投入成本高。为了帮助水源地流域走出以“贫困”换取水源保护的困境，实现大连市水源地流域可持续发展，应运用财政政策，如转移支付、财政基金、税收优惠等，对水源地进行生态补偿。
qq黑客免费刷钻软件qq空间相册破解qq黑客网 免费刷钻网站，怎么QQ刷钻，
关键词：水源地流域 生态补偿 财政政策
大连市是一座沿海城市，经济发展水平较高。由地理条件决定，大连市的淡水资源非常有限。为了解决这一问题，大连市先后兴建了包括“引碧入连”、“引英入连”等水利工程近8000项，但是随着经济的不断发展，水资源形势依然严峻。
与此同时，由于流域水资源具有单向流动性的特点，使得大连市与水源地流域地区形成了复杂的利益关系。大连市两大“母亲河”英纳河、碧流河分别发源于营口盖州市和鞍山市，上游流经瓦房店市、普兰店市。水源地负担保护生态环境的成本，大连市享受生态环境效益，这对于水源地所属行政区，特别是盖州市和鞍山市来说，很难产生保护水源地的积极性。而大连市作为流域下游地区，要保护水源地生态环境，也只能依靠相关政府部门进行协调，作用有限。
这一局面形成的原因是，目前尚缺少协调水源地流域上下游地区间利益关系的生态补偿政策。因此，为了缓解大连市用水形势、保证用水安全，大连市应尽早制定出适合大连市实际情况的水源地流域生态补偿政策。
目前，大连市最重要的水源地是碧流河和英纳河，这两个水源地流域都超出了大连市行政区范围。
（一）碧流河流域
碧流河流域地处辽宁的南部，流域面积2814平方公里。上游流经营口市辖盖州市（县级市）的梁屯、小石棚、矿洞沟、万福、什字街5个乡（镇）；中下游流经大连市辖庄河市（县级市）的桂云花、荷花山、城山、明阳4个乡（镇）；普兰店市（县级市）的安波、双塔、墨盘、城子坦4个乡（镇）。
碧流河沿岸有水田20万亩，旱田12万亩，果树13万亩，农业产值8.58亿元，乡（镇）工业产值11.5亿元。流域内以农业为主，农民收入靠种养殖业、水果及乡（镇）企业生产的花岗岩产品。农作物以玉米、水稻、高粱等为主。
英纳河流域地处大连东北部，流域面积1004平方公里。英纳河发源于鞍山市岫岩龙潭乡老北沟，流经鞍山市岫岩县的龙潭乡、新甸乡，由北向南贯穿庄河市中部，流经庄河市三架山、仙人洞、塔岭、大营子、小孤山、吴炉、黑岛等乡镇，于庄河市黑岛镇蔡家村注入黄海。
英纳河流域有耕地1.1万公顷，人口11.2万人，流域内经济以特色农业种植、养殖山羊、柞蚕和海产品为主。流域内盛产优质稻米、柞蚕茧、绒山羊等。英纳河中游干流庄河境内建有英纳河水库。水库始建于1972年4月，总库容为5327万立方米，2001年4月至2003年11月进行扩建，现总库容为2.87亿立方米，以城市供水为主。
三、大连市水源地面临的发展困境——以碧流河为例
大连市的水源地地区在很长一段时间内都处于社会经济发展落后状态，这其中既有地理位置等自然原因，也有为了保护水源地生态环境而牺牲发展机会的原因。虽然，大连市政府一直关注着水源地的生态环境保护与社会经济发展，并给予了各种政策支持，但是从目前情况看，水源地地区仍然面临发展困境。
（一）自身经济发达程度较低，政府财力有限
大连市的水源地一般都位于生态环境较好、地理位置偏僻、土地开发利用程度低的地区，自身经济发展水平也较低，由于政府财力与地区经济发展水平直接相关，这些地区的政府财力也比较有限。碧流河流域的庄河、普兰店8个乡镇中就有桂云花、荷花山、城山、安波和墨盘乡（镇）5个列入大连市16个低收入乡镇名单。据统计，2008年，大连市25个水源地乡镇人均财政收入616元，比其他乡镇平均少681元，农民人均纯收入7202元，比其他乡镇平均少1901元。为了维持政府的正常运转，保证教育、医疗、环境保护等项目支出，水源地乡镇政府负债沉重，仅桂云花满族乡一地，乡村两级债务就超千万元。
（二）工农业发展受限
出于保护水源的需要，水源地区域内执行的各类环境标准都比其他地区严苛得多，高标准的环境硬约束限制了大连市水源地地区的产业发展。辽宁省人民政府办公厅2005年下发了《关于碧流河水库和玉石水库饮用水源保护区的通知》，通知中明确了碧流河水库保护区范围，将保护区划分为一级、二级和三级。其中，一级保护区为非建设和非旅游区；二级保护区内为严格限制建设区；三级保护区内为限制建设区。此外，《通知》还明确了各级保护区内禁止的行为。这对水源地流域的经济发展产生了深刻影响。从工业发展方面看，保护区内的一系列禁止行为区大大抬高了落户项目门槛。从农业发展方面看，为了涵养水源，对林地采取了严厉的保护措施，对畜牧业、养殖业也加以限制。为保证水源地的水质符合饮用标准，《通知》还禁止在一级区域内施用对人体有害的鱼药和农药。这势必要求农业种植户要少施化肥、禁用高浓度农药、增加有机肥的使用量，增加了农业投入成本，在短期内农作物收成大幅度减少。
（三）生态环境保护和建设投入成本高
特殊的生态功能定位使水源地流域乡镇除了与其他地区乡镇一样负有医疗、教育、基础设施建设的职责，还负担着更多的生态环境保护重任，在荒山造林、残次林改造、退耕还林、兴修水利、宣传普及生态环境保护知识等方面投入大量人力、物力、财力。仅以庄河莲花乡为例，全乡总面积214平方公里，荒山造林和残次林改造7万多亩，全乡24万亩山林，封山育林面积达18万亩，森林覆盖率达到72%，比全省平均值高出36.9%。除了水源涵养和水土保持，莲花乡还积极推动绿色社区建设，建设岭东北屯太阳能生态小区，采取太阳能照明、秸秆汽化供灶、整个小区路灯全部采用太阳能。每户建筑面积
大连市水源地流域生态效益的外溢，很多情况都同时跨越了几个同级行政地区，涉及到了不同的地方政府。目前，由于缺少横向的政府间转移支付制度，使得这些生态补偿成为难题。市级行政区内的跨县区补偿问题，比如市区、旅顺与北三市之间可以通过大连市政府协商解决，而跨市级行政区的生态补偿问题就比较难解决，有的可以通过省政府组织协商，协调解决，很多难以协商的就成为悬而未决的问题。因此，建立起政府间的横向生态补偿转移支付制度，是构建大连市水源地流域生态补偿机制的重要一环。
根据流域的地理位置关系以及水资源利益关系，应该由辽宁省政府协调建立大连、营口、鞍山三市间横向生态转移支付关系。转移支付数额的确定，应以公正原则为基础，综合考虑水质、水量、各地经济发展结构与程度等因素。在横向生态转移支付资金的用途上，要考虑周全，可以具体设定一个资金比例，该部分的资金必须用于上游地区的生态环境建设保护，其余部分可以由政府安排用于一般经济建设。用于生态环境建设保护的资金并不局限于政府项目，还可以对上游地区为保护生态环境而牺牲个人利益的个人给予财政补助、对上游地区为保护生态环境而进行生产技术改造的企业给予财政扶持以及上游地区为保护生态环境而开展的科研活动给予财政资助等。
生态环境是一种准公共产品，需要政府参与提供，但是不能完全依靠政府提供，还需要其他社会力量的共同参与。大连市水源地流域的生态补偿还需要依靠政府以外的地方企业及社会大众的力量来共同维护大连水源地流域生态环境的平衡与健康，因此有必要建立大连市水源地流域生态补偿公共基金作为横向生态转移支付的补充。
在基金管理方面，目前我国政府尚无独立的专职负责流域生态环境保护的职能部门。从公共基金的管理有效和使用便利角度出发，应由流域所涉及地区的相关部门和财政部门的人员组成大连市水源地流域公共基金管理办公室，负责流域公共基金的管理。公共基金的来源渠道应多元化。从政府渠道看，可以从水资源费和排污费收入中按固定比例提取资金。从企业渠道看，很多企业的生产经营与水资源质量联系紧密，比如水产养殖企业、水电企业等，水质污染或水量不足给企业带来的损失远远超过对上游地区进行生态补偿所需支付的成本。这类企业可以通过政府牵线搭桥，通过流域生态补偿基金设立生态补偿项目，由企业出资对上游地区进行生态补偿，从而实现上下游地区的“双赢”。从个人渠道看，目前关注生态保护的人群日益增多，尤其在流域地区这一群体的规模更大，流域生态补偿基金可以通过生态慈善项目，向个人募集资金。在公共基金的使用上可以机动灵活，除了常规地由政府各职能部门在投资建设污染控制项目、科技研发项目、水利建设项目等时申请使用外，还可以由各种与流域生态补偿相关的项目发起者申请公共基金的资金支持，如沿流域企业的有利生态项目可以向公共基金申请项目优惠贷款等。
在大连市水源地流域的水污染防治方面，除了建立污染税制体系以控制污染排放外，还需要综合运用财税手段激励减少污染排放。对大连市水源地流域污染源的调查结果显示，大连市水源地主要污染源已经出现从工业转为农业、从生产转向生活。因此，应重点运用财税手段激励生活污染减排、农业生产污染减排。
1.激励生活污染减排的财税政策。生活污染排放根据污染物类型和来源可以分为生活污水和生活垃圾，就生活污染排放的所在地分类可以分为城镇生活污染和农村生活污染。可以针对这些污染类型分别制定因地适宜的财税激励政策，促进大连市水源地流域地区生活污染的减排。（1）城镇生活污染减排的财税政策。要加大财政投入力度，加快污水管网铺设；加大财政对城镇垃圾处理的投入力度，尤其注重新型无害化的垃圾处理建设；加大对垃圾处理产业的扶持力度，通过税收减免、对垃圾处理企业融资提供财政贴息或财政优惠贷款、给予企业一定的财政补贴等方式，扶持新型垃圾处理企业步入发展轨道。（2）促进农村地区生活污染减排的财税政策。由于农村地区人口居住的相对分散，基本没有污水管网铺设和集中处理设施，生活污水和垃圾基本处于随意排放的状态。因此，要利用财政政策鼓励分散式污水处理项目。分散式人工湿地污水处理项目比较适合农村地区。对于小规模聚居的农村地区，可以通过财政安排农村污水处理专项资金由环保部门组织建设人工湿地污水处理项目；对于居住分散的农村地区，可以由财政出资聘请技术人员，对有意建设人工湿地污水处理项目的家庭给予技术指导，并按户给予一定数额的财政补贴。同时，还要支持农村生活垃圾集中处理。政府财政投入的着力点应放在垃圾处理费用上，由政府财政根据垃圾量给予一定财政补贴。
2.推广农业清洁生产的财税政策。控制大连市水源地流域水质污染还在于减少流域地区各种农业生产活动的污染排放。农业生产污染生态环境主要集中在养殖业的禽畜粪便流失和种植业的农药化肥施用过度两个问题上，并且这两个问题存在一定的关联性，即种植业以化肥替代有机肥（农家肥）的做法，造成了化肥污染土壤、水质，同时禽畜粪便利用量减少、流失量增加，也污染了土壤和水质。因此，解决农业生产污染的关键在于建立起推广有机肥施用的绿色税收和补贴制度。（1）取消对化肥的财政补贴，转而向农家肥给予财政补贴。调整化肥与农家肥的价格关系，激励农民更多地使用环境友好的农家肥，抑制化肥的过度施用，提高化肥的使用效率，减少化肥对土壤、水质的污染。（2）对农家肥生产企业给予税收优惠。对有机肥生产企业给予税收优惠，有利于调控化肥企业和有机肥企业的利润空间，转变投资取向，吸引更多资金投入到有机肥企业，从而实现调整市场上农肥产品结构，减少对污染品的消费。
（四）运用政策支持水源地流域发展
生态补偿不仅仅包括生态环境的恢复、保护和建设，还包括对各个生态利益关系人的补偿，其中上游地区的社会经济发展牺牲成本也包含于此。生态补偿的方式也不仅局限于经济补偿。对大连市水源地流域的生态补偿还可以在为补偿水源地地区提供发展机会方面入手，运用适当政策支持水源地流域地区的发展。
1.鼓励水源地流域发展生态产业。由于水源保护的要求，水源地流域地区发展经济与一般地区有明显区别，只能发展那些生态环境破坏小或无破坏的产业，结合水源地天然的生态环境，在水源地流域发展生态产业，如生态农业、生态旅游业，是一个“双赢”的选择。但是生态产业往往对技术、生产设备、人力资本等有较高的要求，水源地地区发展水平有限，需要大连市给予相应的支持。具体有以下几方面：（1）给予水源地流域地区所发展生态农业的人力支持。可以依托现有的高校、科研机构，在农业养殖、有机废物综合利用、病虫害生物防治、有机肥增施等方面为水源地流域地区发展生态农业提供支持。还可以与水源地流域地区合作，进行生态农业试点，定期派出专家组指导实践。（2）为水源地流域地区生态农产品提供市场通道。农产品的种植往往具有市场导向性，农民从自身利益出发偏好选择利润高的生产品种及生态方式，可以从为水源地流域地区生态农产品提供市场通道入手，鼓励生态农业发展。（3）利用地理位置相邻关系，积极推动水源地生态游。可以利用大连成熟的旅游市场，联合水源地政府和旅行社，共同开发水源地生态游。
2.帮助水源地地区解决剩余劳动力问题。帮助水源地地区解决其剩余劳动力的问题，不仅能推动水源地地区的社会发展，还能够增加当地居民收入，减少贫困人口。可以通过与水源地地区政府签订劳务输出意向书、为水源地地区务工人员提供劳务信息、岗前培训等方式，帮助水源地地区解决剩余劳动力问题。（1）与水源地地区政府鉴定劳务输出意向书。大连市社会经济发展迅速，对劳动力的需求也日益增加，在增加的劳动力需求中，按适合的用工内容的一定比例与水源地地区政府达成劳务输出意向，帮助水源地地区政府解决剩余劳动力问题。（2）为水源地地区来连务工人员提供务工服务，如提供岗前培训、劳务信息等。可以定期向水源地地区提供大连市的用工需求信息，为水源地地区来连务工人员提供必要的岗前培训，每年为水源地地区提供一些职业培训机会等等。
参考文献：
〔1〕郑雪梅.生态转移支付——基于生态补偿的横向转移支付制度[J].环境经济,2006(7):12-15.
〔2〕郑雪梅.辽宁饮用水源地的生态补偿[J].环境经济,2009(10):41-46.
〔3〕黄昌硕，耿雷华，王淑云.水源区生态补偿的方式和政策研究[J].生态经济，2009(3):169-172.