中央财经大学
内容提要：加强金融生态环境建设，维持金融生态平衡，与政府财政密切相关。在实施积极财政政策和适度宽松货币政策的背景下，研究分析通过有效控制财政风险，促进财政金融建设的问题，既有重要的现实意义，也具有紧迫性。
关键词：金融生态 财政风险 环境 控制
金融生态是指金融的生态特征和规律的系统性抽象，本质反映金融内外部各因素之间相互依存、相互制约的有机联系，包括与金融机构实现利益和规避风险息息相关的法律法规、客户企业改革、政府财政状况、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系等多方面的内容，并以价值关系反映金融业运行的内在价值规律。金融生态环境既包括金融机构的内部运作，也包括金融运行的外部环境。而外部环境的重要因素——政府财政状况，对于金融生态环境的建设显得十分重要。严格控制财政风险，提高财政支持金融生态环境建设能力，成为摆在各级政府面前的紧迫问题。
一、影响金融生态环境的金融性财政风险
财政风险是政府拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。财政风险逐步扩大，必影响金融的稳定，破坏金融生态的平衡。由于金融的特殊性和生态环境的敏锐性，其对财政风险的控制提出很多要求。一般来讲，影响金融生态平衡的金融性财政风险主要有：
1.显性金融负债。它是建立在某一法律或合同基础上的政府负债，政府具有清偿债务的法定义务。如财政部代表国家为我国各省向26个国家和地区金融机构开展外国政府贷款合作，全部通过国内国有商业银行转贷，从1978年到2009年6月，利用外国政府贷款协议金额达600多亿美元，累计提款540亿美元。这些项目覆盖全国除台湾省外的所有省份，涉及领域包括环境保护、清洁能源、基础设施、医疗卫生、农业和教育等，投向主要集中在民生领域和中西部地区。由于这些大多属于公益性项目，主要分布在贪困地区或欠发达地区，投入回报率低，项目单位还款能力差，有的项目由于签订时没有认真论证，引进的设备半途而废或质次价高，造成还款困难。还有很大一部分属一、二类项目，财政就不可避免地承担偿债责任，无形中造成财政支出压力，履行合同义务成为财政对银行的显性负债，形成一定偿债风险。再如由财政安排配套资金形成的个人住房公积金，由于存取款和贷款都委托商业银行办理，面临着很大的支出压力，一旦发生兑付困难，也必须由财政兜底解决，形成了直接显性负债。
2.隐性金融负债。这是一种道义上的债务，虽然不是以法律或合同为基础，但出于公众利益和社会稳定，政府财政必须进行援助，形成支出风险。如国有商业银行经营亏损、发生挤兑风波、涉及社会安定时，政府财政就要承担支付责任，确保存款特别是个人存款兑现，以免发生公共秩序危机。又如农村合作基金的破产清偿，中央和地方财政都履行了代偿责任，实际上就是隐性金融负债的偿还。比如政府向金融机构为企业提供的各类融资担保，一旦企业出现偿还困难，财政就要承担银行偿债风险，履行担保还款的责任，形成或有显性金融负债。而这种担保责任在履责时，地方政府往往采用免除利息、本金打折、资产抵偿、破产清算等形式，解除担保责任，把财政风险转变为金融成本，直接影响金融机构的经济效益。再如国有银行的不良资产，2000年我国成立四家资产管理公司时从商业银行不良贷款23434亿元中承接了13932亿元贷款，这些贷款大多是呆死账，难以顺利收回，有的管理公司就采取“打包”处置给当地财政的办法处理，即把若干不良资产捆绑打折处置给当地财政收购，而当地财政由于财力不足又采取向银行借贷的方式进行收购，把风险又转移给金融机构。
3.财政融资借款。近年来，我国应对金融危机，采取积极应对措施，金融机构实行适度扩张货币政策，地方金融信贷环境得到充分改善。地方政府大量举债，从金融机构融通资金用于城市基础建设、新农村建设、项目建设等，举债规模往往远超地方一般预算收入，而这些项目收益期普遍较长，一旦发生还款困难，进入呆死账行列，可能使财政风险直接转移给金融机构。
4.政策性挂账。2000年以来，我国实行积极的财政政策，公共财政进一步彰显，许多政策性援助缓解了企业和农村的经济困难，企业亏损挂账特别是粮食财务挂账，卸下了地方政府财政包袱。但由于这些债权大多是金融机构的贷款，特别是农业发展银行的贷款，一旦挂账，则直接影响金融机构的资产规模和效益，形成历史性的包袱。农村义务教育普九债务的化解，也需金融机构贷款和中央财政转移支付的支持，以确保金融生态平衡。
二、控制金融性财政风险的建议
金融性财政风险的控制比一般性的财政风险控制更为复杂，其政策性规定更为严格。由于财政和金融业之间的特殊关系，金融生态环境建设更要求强化对金融性财政风险的控制。
1.建立严格的制度性规范。通过财政建立一种促进金融安全的运行机制，确保金融业的安全运行，对于政策性的预算外活动应当严格加以控制。比如一些“给政策不给钱”的部门活动，应当通过制度加以限制，如为特定项目提供担保，通过金融机构提供支持，在土地转让等方面提供优惠，给予特许经营权，等等。这些行为如不规范，一旦运转失当，政府马上就会提出由银行“救火”，如农村合作基金会一开始就乱开政策口子，结果运行不畅，形成大量的呆死帐，损失的承担则又需要转嫁给银行，通过向银行借款解决。因此，首先应在制度设计上严格控制金融性财政政策行为。
2.建立严格的财政举债规定。财政利用国有资产、非税收入等平台融资，从金融机构大量融入资金，缓解了预算收入不足和转移支付不够等困难，基本满足了城市建设项目等资金需求，但财政性举债也要慎之又慎，不能无视财力状况一味大量融资，应严格控制赤字率（赤字占GDP比重）和债务负担率（债务余额占GDP比重），象西方发达国家一样建立金融性财政风险的警戒线，控制金融性财政风险。比如巴西政府对财政借款限制为：新增借款不超过经常性收入的18%，偿债成本不超过经常性收入的13%，债务总额不超过经常性收入的200%；财政担保金额必须低于经常性收入的25%，短期借款不超过经常性收入的5%。
3.建立完善的社会信用体系。社会信用体系是金融生态环境的重要组成部分，良好的社会诚信环境是金融生态有序运行的保障。作为财政部门，应加强和金融机构的合作，对于已经承诺和担保的金融性融资协定，严格履行责任。同时，要利用财政职能强化中介机构如会计师事务所、评估机构、典当公司、拍卖公司的监管，保证其资产评估信息的会计真实性，确保贷款担保物（抵押物）的准确无误。要支持金融部门建立先进的信用建设系统，扩大信用采集范围，提高金融信用数据的整理归集能力和质量；培育信用服务市场，引进资信评估机构，开展重点借款企业、招标采购机构的外部信用评定。
4.建立有效扶持金融的财政政策。要建立合适的金融税收政策，扶持金融发展，解决金融企业所得税、流转税税负、个人金融商品免税等问题，认真研究金融衍生品的纳税政策，促进金融业发展。对经营不善、严重亏损的金融机构，实行关停并转，通过适当的财政援助，确保存款支付，杜绝金融挤兑风波的发生。同时，建立财政金融联席会制度和信息共享平台，互相通报经济运行信息，共同提高财政金融抗风险能力。