顾丽夏、管泽锋/中南财经政法大学

内容提要：对于武汉城市圈各市而言，“两型社会”建设，既是重大机遇又是重大挑战。本文从武汉城市圈所面临的挑战展开分析，提出应充分发挥财税政策的引导作用。一方面加大财政投入，建立政府绿色采购制度，加强对节能减排的管理，支持社会事业的发展；另一方面，创新税收分配的体制机制，建立绿色税收体系并落实相关配套措施。

关键词：武汉城市圈  两型社会 综合配套改革  财税政策

武汉城市圈被批准为“资源节约型、环境友好型”社会建设综合改革实验区，给武汉城市圈的建设带来了重大机遇和动力。各级政府应抓住机遇、迎接挑战，使武汉城市圈率先形成有利于科学发展、社会和谐与生态和谐的体制机制，促进其战略地位的提升。

一、武汉城市圈“两型综改”面临的挑战与难点分析

(一)武汉城市圈发展过程中所出现的问题

在我国长江中游地区设立武汉城市圈“两型社会”综合改革试验区是为了破解中国发展新阶段所面临的资源环境难题，探索有利于资源节约和环境友好的新体制和机制；而武汉城市群作为湖北省传统的工业产业聚集地，在促进湖北省经济发展、推动中部地区崛起的过程中发挥巨大作用的同时，也产生了一系列的资源环境问题。

1.能源资源短缺。长期来看，湖北能源自给能力低，对省外、国外能源依赖度呈增长趋势。湖北是全国第四大能源调入省份，是我国能源最缺乏的地区之一。资源短缺问题突出，成为制约湖北经济发展的瓶颈，见表1。

表1  湖北省能源供求变化和自给率表

数据来源：根据历年湖北省统计年鉴计算得出。其中，电力折算为标煤的系数是0.4040/[千克标煤/(千瓦·时)]。

2.能耗大且结构不合理。湖北是一个能源消费大省，但人均主要能源消费量偏低，能源消费总量不断攀升。能源消费结构的主要问题是对煤炭的依赖度过高，优质能源的消费比例偏低。湖北煤炭消费占总能源消费的比重高达52.02%，这对严重缺煤的湖北来说是一个严重的结构问题；湖北优质能源的消费比例远低于全国平均水平，更远低于发达国家的优质能源消费水平。即使是作为武汉城市群中心城市的武汉，其能源消费结构也是原煤和原油占主导地位，见表2。

表2  武汉市历年能源消费状况(折标煤)

单位：万吨

数据来源：根据历年湖北省统计年鉴计算得出。

3.环境污染较重。武汉城市群工业快速发展引起的环境问题日益严重，废水和废气排放的总量规模不断扩大，且结构性污染问题突出，见表3。

表3  单位地区生产总值所造成的污染

数据来源：根据历年湖北省统计年鉴计算得出。

(二)武汉城市圈“两型综改”带来的挑战

“两型综改”试验区落户武汉，对于加强湖北在中部崛起中的重要战略支点地位发挥积极作用的同时，也给武汉城市圈“两型社会”建设带来了巨大的挑战。一方面，对武汉城市圈现有工业化道路和模式的挑战。湖北尚处在工业化中前期阶段，即还处在量的扩张为主的阶段，客观上需要以增加资源消耗的绝对量和生态环境的占用空间为前提。然而，在推行两型社会建设的进程中，资源消耗和生态空间占用受到限制。另一方面，对武汉城市圈现有城镇化模式的挑战。目前，武汉城市圈处在城市化中期阶段和城镇化初期阶段。这一阶段的基本特征是大量农村人口进入城市，而人口城镇化过程也是消费水平提升、消费档次升级的过程。这一过程往往伴随着总体能源消耗水平的提升和生态压力的加大。如果产业结构、发展模式、消费模式、公共服务模式不相应变化，武汉城市化和城镇化的过程将面临日渐加大的压力。

二、加快推进武汉城市圈“两型综改”的财税对策

为解决好上述问题，更好地推动武汉城市圈两型社会的又快又好发展，必须从多方面入手。作为国家宏观调控的有力工具，财税政策手段对于合理配置资源、保护环境具有重要的意义。

(一)财政政策

1.加大财政投入，充分发挥财政资金对高新技术产业投入的引导作用。建议省财政及各级政府安排的“科技三项费用”、企业技术改造贴息资金、高新技术引导性资金、重大新产品开发专项资金等，对城市圈内的高新技术企业和重点项目予以倾斜，重点扶持大工业项目、工业园区和产业集群建设，提高企业自主创新能力。设立招商引资专项奖励资金及节能环保专项资金，对引进外资和外贸出口成效突出的地方和企业进行奖励，在安排其他相关专项资金时予以倾斜，同时支持高效节能环保产品推广、重大节能项目建设和重大节能技术示范。

在依靠科技进行预防的同时，不放松对已有污染的整治。增加安排国债资金和中央预算内资金支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设。

2.推行倾斜式政府采购方式，建立绿色采购制度。政府采购是财政政策中能直接引导和调控节能行为的政策之一，因此必须充分发挥好政府采购的导向作用。政府采购必须明确要淘汰高耗能、低能效产品，将社会需求量大、节能环保效益显著的产品纳入政府采购范围，引导企业生产节能环保产品。在城市圈强制推进政府绿色采购，制定地方政府绿色采购法规，出台政府绿色产品采购目录，规范采购限额标准及政府采购预算的编制。此外，对购买使用节能环保产品和设备的用户直接给予财政补贴或财政贴息，以此吸引用户购买低能耗、低污染的产品。

3.发挥财政职能，建立节能、节水、节地的管理机制。加大差别电价实施力度， 建立有利于节能减排的电价机制；加快建立落后产能退出机制， 积极推动企业开展排污权交易；建立节能环保目标评价考核制度；通过价格杠杆等综合措施， 鼓励节约用水，促进节水型企业、节水型社区、节水型农业的发展；编制实施武汉城市圈土地利用总体规划，完善城市土地储备运行机制；扩大“迁村腾地”的试点范围，创新农村集体土地管理方式；统筹城市圈内的耕地“占补平衡”，推动土地的节约集约使用和合理开发。

同时，建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系和监测体系。国家制定的节能减排的措施在实施中要加大监督力度，对未按要求采取措施的企业向社会公布，并要求其限期整改。

4.支持社会事业发展。通过财政转移支付资金，支持武汉城市圈吸引优秀人才，对卫生、教育、文化、社会保障等公共服务给予重点保障。落实中央支持中部地区老工业基地振兴和资源型城市转型的相关政策，对城市圈内老工业基地城市在社会保障、厂办大集体改革等方面给予支持，对城市圈内重点资源枯竭型企业关闭破产、分离办社会职能、职工安置、沉陷区居民搬迁给予扶持。

(二)创新税收分配体制机制

笔者建议建立有利于武汉城市圈协调发展的利益分配机制，打破行政区域限制，充分发挥武汉东湖新技术产业开发区、武汉经济技术开发区两个国家级开发区以及城市圈内其他开发区的资源优势，统筹各方财政利益，促进合作办区、资源共享、共同发展。具体来讲，可以从以下几个方面入手：

1.提高税收直接进行一次分配的权重，同时，通过税式补偿方式，均衡地区利益分配。建议对圈内具有法人资格的资源消耗型和环境污染严重的省(市)属企业的分支机构或下属企业的企业所得税实行完全属地管理，缓解城市圈内日益加剧的“总部经济”现象带来的税收与税源背离的突出矛盾，补偿企业生产所在地在资源和环境保护方面的财力投入；同时，通过税收收入直接划转方式补偿税源转出地的损失。建议这部分税收由上级(省、市级)税务机关依法直接征收，按照双方政府商定的比例分别入库。这样，既可以协调各方关系，也可以尊重各方利益。

2.调整税收分配政策，确定合理的区域税收分配比例。对武汉市与其他市以及其他市之间共同投资基础设施建设的开发区(或园区)，落户企业形成的税收中地方分成部分，按双方政府商定的企业名单、分配比例和分享期限，通过省财政在相关市之间划转。对武汉市以外其他市招商引资项目选择落户武汉市国家级开发区的，武汉市招商引资项目选择落户城市圈内其他开发区的，以及其他市之间按上述方式招商引资的项目，按照“谁引进、谁受益”的原则，该项目实现的地方税收由双方政府商定项目名单、分配比例和分享期限，通过省财政划转给负责该项目招商引资的市。

(三)建立绿色税制体系

实施节能减排战略，改善严峻的资源环境形势，实现经济良性、持续、健康发展，会给国家财政税收带来稳定的、固定的、低风险的增长；同时税收的实现又给资源节约、环境友好社会提供充裕的资金支持。我国应顺应节约发展、清洁发展的要求，积极推动税制的进一步改革与完善，尽快建立起适合中国国情、具有中国特色的绿色税制体系。

1.开征新税种。开征环境保护税。将一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围，以具有污染物排放行为的污染性企业为纳税人，以污染物排放量为税基，根据不同地区、不同行业污染的不同机会成本采取有差别的税率。在征收过程中，税务部门和环保部门应互相合作，环保部门负责对污染源进行监测并及时提供计税信息，税务部门则负责税款的征收；此外，环境税资金收入应设为专项基金，专款专用。

2.完善旧税种。一是扩大增值税和所得税的优惠政策。目前我国在鼓励节能减排方面已制定了相关的税收优惠政策，如在增值税方面，对利用风力生产的电力产品实现按增值税应纳税额减半征收，今后应继续扩大优惠对象，强化优惠力度。无论是企业还是个体经营者，只要在生产过程中积极购置设备防止污染，改进技术、工艺流程，生产高产低耗产品或者在资源开发和利用中提高资源回收率、减少环境污染和资源损耗的纳税人均应给予税收减免优惠。如对节能效益异常明显的重大节能设备采取全部或一定比例的增值税即征即退措施；对生产节水、节能等资源节约型产品的关键设备允许实行加速折旧、税额抵免等；对环保节能企业实现再投资退税；对大型节能环保企业实行税率优惠。二是调整消费税。我国目前的消费税在设置上虽然考虑了环境保护的因素，但是力度远远不够。为了充分发挥消费税的调节性作用，必须做以下几个方面的改革：将不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品，以及用难以降解和无法再回收利用的材料制造、在使用中会造成严重污染的产品纳入消费税征税范围；对产品生产过程消耗能源水平不同的产品，实行激励效应明显的差别税率，通过增加消费成本，促使消费者选择资源消耗少和废气排放少的消费品和消费方式，强化消费税促进资源节约和保护资源的功能；同时，要适当调整消费税的优惠政策，对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。三是完善现行资源税。按资源节约型社会建设要求，加重对滥用资源、过度使用资源、浪费资源企业的税收负担，加强资源减量利用的合理调控。首先，扩大征税范围，将那些必须加以保护性开发和利用的资源列入其中，如土地、草原、森林、滩涂、淡水、海洋等资源。其次，将矿产资源补偿费、林业补偿费、电力基金等各类资源性收费合并，统一归入资源税。再次，改进计税方法，尝试采取从量征收与从价征收相结合的计税方法。这样可以更好地促进经济主体节约资源，防止生态破坏。尤其是对于缓解日益突出的水资源、土地沙漠化状况将起重要作用。四是调节节能产品进出口的税收政策。成功解决世界范围内的环境问题，离不开国际合作。当前西方许多国家已经实现绿色关税壁垒，我国作为世界贸易组织的一员，也应该调整进出口税收，以更好适应环保时期国际贸易发展。对国内确实不能生产或技术上达不到要求，将用于节能产品生产、节能效益明显的重大设备，免于征收关税和进口环节增值税。对污染环境、影响生态的进口产品征收进口附加税。进一步完善出口退税政策，取消或降低高能耗、高污染、资源型产品的出口退税率。比如，取消增值税在有关农药、化肥方面的低税率优惠。

3.进一步落实税费政策，为武汉城市圈持续发展提供优质服务。一是严格执行统一的税收政策。全面清理规范各项税收政策，避免因税收政策的差异造成武汉城市圈内部分产业和企业的恶性竞争，创造有利于城市圈内要素流动的市场环境。二是落实现有税收优惠政策。包括支持企业研发投入和自主创新能力建设，支持高新技术企业、软件产业、集成电路企业和农业产业化龙头企业，鼓励国有大中型企业主辅分离、改组改制，鼓励企业增加就业岗位、吸纳下岗职工，以及按规定落实外商投资企业税收优惠等方面的政策。三是完善征收管理机制。在现行税收管理体制的框架下，加强城市圈内的税收征管协作，以政策统一、征管互动、信息共享、优势互补为目标，实现纳税服务一体化、税收征管一体化、税收稽查一体化、涉税信息一体化。四是切实规范收费管理。坚决取消涉及企业的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派以及不符合规定的基金项目。省直有关部门要将涉及企业投资、商务成本的收费、罚款项目、标准、依据、减免和优惠对象及幅度等，以适当方式进行公示，广泛接受社会监督。要严把涉企收费审批关，加强监督检查，加大执法力度，严禁任何地方、部门和单位违法违规收费。

三、配套措施

1.编制科学合理的土地利用规划，推进土地节约集约利用。创新城市土地管理方式，开展城镇建设用地规模与农村建设用地减少挂钩试点，开展城市土地储备制度改革试点；开展农村集体建设用地使用权及农村土地承包经营权流转改革试点。

2.推进人才一体化。促进高等院校、科研院所人才资源服务武汉城市圈“两型”社会建设，建立城市圈人才共建共享机制，推进人才有序流动和有效融合。加强人才开发合作，健全人才激励机制。建立人才信息公共服务平台，发挥武汉人才市场的示范带头作用。

3.积极探索区域一体化体制机制，加强城市规划和管理。尤其大力推进武汉城市圈金融一体化。研究开发与高新企业孵化器、风险投资基金相配套的信贷产品，促进城市圈高新技术产业快速发展。重点支持资源节约型、环境友好型项目融资，发展“绿色信贷”。支持金融机构创新产品和服务，加大金融对社会民生的支持力度，推动和谐社会建设。整合、统一武汉城市圈内的产权交易机构，以促进城市圈各类产权的有序流动。

4.创新统筹城乡发展的体制机制。以消除城乡二元结构、改善民生为重点，突破城乡分割的制度障碍和行政区划壁垒，促进生产要素自由流动，构建城乡互动、区域协调、共同繁荣的新型城乡关系。统筹公共服务资源，探索建立城乡一体化的公共服务均等化，加快社会与经济协调发展，建设和谐城市圈。

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