晋中市财政局

内容提要：山西省政府发布的《太原经济圈规划纲要草案》，勾画了太原经济圈的基础定位和未来走向，本文在深入分析太原经济圈现状的基础上，提出了财政政策在其中的作用和基本取向，尤其提出飞地模式等具体的财政制度创新的政策建议。

关键词：太原  经济圈  财政政策  制度创新

从2002年初，时任山西省委书记田成平同志提出“太榆一体化”发展思路，到2009年初，省政府组织《太原经济圈规划纲要草案》编制工作取得阶段性成果，历经七年，太原经济圈的发展终于从初始思路，朝走向定位迈出扎实的一步。本文主要就太原经济圈的现状进行简要分析，并在此基础上探讨制约太原经济圈发展的制度因素，提出加速其一体化进程的财政措施。

一、太原经济圈的基础定位与未来走向

2009年1月6日，山西省政府对外公示《太原经济圈规划纲要草案》(以下简称《草案》)，从省一级的政府规划层面勾画出了太原乃至山西省经济未来发展的基本走向。根据规划，太原经济圈的核心圈层由太原市区、晋中市区、清徐县城和阳曲县城组成，最大范围将涵盖太原、晋中、吕梁、阳泉、忻州五市的市域，最终形成联结省内各主要城市的“大”字形的省域发展格局。未来的太原经济圈，将是一个具有国家战略意义的山西省核心经济圈。在成为国家能源服务中心与重要的先进制造业基地，内陆与环渤海联动发展的主要增长极的同时，打造山西省社会经济发展的组织与辐射中心，转型与跨越发展的创新型示范基地。

为了达到预定目标，草案指出山西省将通过“递进式实施十同”——规划同筹、制度同构，市场同体、产业同链、科教同兴，交通同网、设施同布、信息同享，生态同建、环境同治——推进经济圈内的同城化发展，同时将主动融入“环渤海经济圈”，进行对外协作。此外，草案还对经济圈内的太原、晋中、吕梁各市县进行了具体的智能定位，并制定了包括五大领域的二十项重点建设工程在内的近期行动计划。

据我们理解，《草案》的编制至少可以透露出以下几方面的讯息：一是从规划高度的层面讲，《草案》明确了大太原经济圈的建设将致力于打造具有国家战略意义的省级核心经济圈，表露了对自身价值的准确审视，同时释放了对下一轮城市建设的扩张意愿，特别是“国家能源服务中心与重要的先进制造业基地”的定位更加凸显了其在中部六省的比较优势，在贴合理论支撑的前提下，兼具一定的可操作性。二是从组合结构的层面讲，《草案》突出了目前国内省城经济圈建设中“市域1小时半交通圈”的先进理念，从辐射半径的设计，到核心圈层、基本圈层、拓展圈层的界定，再到“大”字形的省域发展格局的构建，思路相对清晰，而这也将有助于形成以太原市区为中心，晋中市区和清徐、阳曲县城为腹地或“双翼”的经济圈，建立较广泛的区域合作关系，并形成全省经济中心，发挥辐射带动作用，促进全省经济快速发展。三是从现实挤压的层面讲，随着国家区域发展大战略的调整，目前我国初步形成了东部繁荣、西部开发、东北振兴、中部崛起的国家区域开发大格局。在2006年《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》中更将武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带4个中部的城市群写入文件，4个城市群进入了国家宏观发展战略的视野。4大城市群战略地位的提升可以看作是中部崛起战略从理论层面走向实践层面的一个重大标志性事件。而2007年12月武汉城市圈和长株潭城市群获批建立“两型社会综合配套改革试验区”，则可以认为是国家实施城市群为增长极战略带动中部崛起的强化，两型社会综合试验区将是中部崛起的战略支点。时过三年，山西省《草案》刚刚出台，姑且不论与长江三角洲都市带、京津唐超都市带和珠江三角洲都市市带的客观差距在明显拉大，即便放在中部六省后发劣势也尽显无疑。

二、太原经济圈经济发展现状分析

在中国社科院最新发布的2009年《城市竞争力蓝皮书》当中，中部地区的六个省份不愧是中部兄弟，排名都在十到二十之间的中间位置与腹部地带。其中，湖南的综合竞争力排在全国第10名；河南的综合竞争力排在全国第12名；安徽的综合竞争力排在全国第13名；湖北的综合竞争力排在全国第14名；江西的综合竞争力排在全国第15名；山西的综合竞争力排在全国第17名。

(一)太原同中部其他五省省会城市的比较分析

以2008年中部六省省会城市主要经济指标为例，太原市整体水平垫底，后发劣势明显。可以说，不能正视差距，也就缺失赶超发展的标尺，那么太原各经济指标究竟与中部六省发达省会城市距离有多大？数据是残酷的。

表1  中部六省省会城市2008年主要经济指标情况表

注：数据基本来源于各市年度统计公报；地方财政收入系指一般预算收入与基金收入之和；建成区面积数字部分来自互联网

从GDP指标看，2008年，太原总量排位最后，仅为武汉、郑州、长沙三市的一半弱。其中，固定资产投资拉动力明显不足是其内生因素之一；全部工业增加值总量倒数第二，也加剧了对GDP支撑度的明显不足；而社会消费品零售总额水平基本与南昌、合肥两市水平相当，社会整体流通能力尚有待进一步挖掘。

从地方财政收入情况看，2008年，太原市实现164.4亿元，同比增长22.5%，总量排位第五，不足武汉、郑州、长沙三市的一半，也仅略高于合肥；增幅水平相应列第五，整体发展水平滞后性突出。

从生活水平看，2008年，太原市城镇居民人均可支配收入总量水平略高于南昌，增幅水平为六市最低；农民人均纯收入总量水平居六市第三，增幅水平却也为六市最低。

从其他综合情况看，2008年底，太原市总人口为374.14万人，人口总量为六市最少；市辖土地面积为6988平方公里，为六市中的最小；建成区面积为197平方公里，与其他五市差距较为明显。

(二)大太原经济圈的圈层结构聚类分析

通过以上分析，我们不难得出结论，加快大太原经济圈的建设步伐已经成为应时应势、必然必须之举。而核心圈的建设推进则凸显促成这一系列核裂变的重要性。

太原经济核心圈以占全省3.5%的国土面积和10.9%的人口，在2008年创造了占全省21.3%的国内生产总值、17.6%的固定资产投资和22.7%的财政一般预算收入。这一地区人文荟萃、城市相连、文化相通、经济相融，正是这一天然优势促使近年来以区域交通建设、信息资源共享、基础设施联网、广电资源覆盖、生态环境整治等为主要内容的太原经济圈一体化不断取得进展。与此同时，基本圈层和拓展圈层的自主放大效应逐年趋强，由于过多地承接了核心圈的重型产业转移任务，这两圈层的GDP、工业增加值、固定资产投资和财政收入增速明显要快于核心圈。

近几年，从经济和财税发展情况来看，太原经济圈呈现出总量规模大、增长快、稳定性强、发展态势好的特点。一是核心圈层占到全省各主要经济指标的两成，基本圈逾三成，而拓展圈则有近五成的贡献。可见，太原经济圈是全省GDP、财税收入的主要来源地，是全省的经济中心、财力中心和税收中心，构成全省经济、财政收入和税收收入的第一板块，对全省经济、财政和税收总量增长具有显著的规模效应。二是核心圈与全省各主要经济指标增幅基本同步，基本圈则略高，拓展的贡献拉动效应则更为明显。这说明，山西经济总量、财税收入的增长在很大程度上取决于太原经济圈的拉动，太原经济圈所实现的经济与财税收入增长速度，将直接左右山西省在相应经济指标上的表现。三是核心圈的比较优势在于单位国土面积和人口水平提供的经济指标水平在全省坐标中地位突出。如由372万人提供的GDP达1476.3亿元，人均GDP水平为3.97万元，较全省2.03万元/人，高出95.6%；由372万人提供的财政一般预算收入达125亿元，人均水平为0.34万元，较全省0.16万元/人高出一倍强。再如核心圈每平方公里提供的GDP达2698万元，而全省平均水平仅为444万元/平方公里；每平方公里提供的财政一般预算收入达228万元，与全省平均水平3.5万元/平方公里更不可同日而语。由此可见，集聚效应造就了核心圈的单位经济实力，增强了对周边地区的劳动力、资本以及各类发展资源的吸引、重组和辐射能力。

(三)大太原经济圈暴露的矛盾和问题

放在全省比较体系中，大太原经济圈优势突出，但在其快速发展和一体化过程中，特别是在核心圈的建设中却暴露出诸多矛盾和问题：

1.顶层规划与落实推进的矛盾。不言而喻，大太原经济圈战略规划，从落实推进层面讲，相对中部“武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带和昌九工业走廊”存在着明显的滞后性。以长株潭城市群为例，2008年各项经济社会指标均大大优于全省水平，GDP增速比全省平均水平高1.7个百分点，城镇化率高12.89个百分点；而武汉城市圈，2008年提供的GDP就占到全省的61.5%，第二产业增加值占63.9%，地方财政一般预算收入占54.3%。因此，在出台顶层规划后，如何在第一时间内，有针对性地提出切实的落实政策和推进方案在近期显得尤为迫切。而据我们了解，大太原“递进式实施十同”的方略的提出，不论是在规划、制度、市场、产业，还是科教、交通、生态和环境等诸多方面还未有实质性的“破冰”之举，而这也势必影响圈层间的递进和发展速度。

2.行政分割与经济市场化的矛盾。大太原核心圈、基本圈和拓展圈分别涉及两个、三个和五个独立的市级行政区。以核心圈为例，太原和晋中的整合度并不高，榆次、太原之间横亘着五个开发区。也正是因此，两市的经济社会，乃至空间发展方向一致向南。2007年以后，可以说，是晋中主动认识到融入大太原经济圈的迫切性与历史使命感，着手于两市交通设施与产业对接等基础性工作，甚至单方投资构建太榆交通网，启动破除两市交通樊篱的龙湖立交桥，施建联系两市的北部新城等各项基础设施对接工作。而从太原方面传来的消息却是2009年将30个重大项目落户城北，两市的对接再次出现一致向北的同向态势。可以说，不能跳出行政区划的固有思维定势，向经济区划思维转型，将无助于解决核心圈裂变发展的瓶颈问题。

3.产业结构垂直与水平分工不明确。大太原核心圈的自然条件相似，初级原料短缺，能源供给不足，产业的发展尤其是加工业发展要依靠基本圈层，乃至拓展层的外来资源和原材料。而各市出于行政区划经济社会考核目标出发，又不可能主动进行产业向市外的主动转移。正是由此，各圈层主要为追求利益最大化不顾市情盲目上马，导致重复建设、产业结构趋同现象严重。近几年，拓展圈层涉及的五市中，制造业仍是所有城市最重要的生产部门，并且大部分是关联度高的产业，如煤炭-焦炭-煤化工-电力-钢铁等相关产业链条，尽管具有更多的市域竞争性，但互补性不够，不利于大太原经济圈区域间的分工与协作，同时也容易导致经济圈内部的过度竞争。

4.太原作为经济圈的核心城市，与周围城市的合作仍有障碍。具体讲，一是作为全省政治、经济、社会和文化中心的功能不强。在现有体制下，太原既非全省的经济协调中心，更非经济的决策中心，因而在资金筹集与对外贸易领域，太原与其他市府城市的地位类似，龙头驱动功能的缺位无益于该市与其他城市的主动合作与协调互动。二是城市内部基础设施不够完善，城市运行效率不高。经济圈的核心城市普遍具有完善的地铁系统、轨道交通系统以及污水处理系统等，但太原在这些方面历史欠帐较多。据了解，2010年，太原才将开工建设城市地铁，即便这样，也未规划将榆次覆盖，核心圈的交通建设的前瞻性明显不足。三是产业结构调整和向周边转移的力度不大。由于太原本身还有一大块郊区和县城，郊区与县域的发展利益和城区发展利益基本是一致的，需要将制造业转移到太原的郊区。但从大太原经济圈来看，太原不把传统制造业转移出去，而其他地区为了发展又必须从制造业起步，因而加剧了企业间、地区间的竞争。

三、财税政策在建设太原经济圈中应当有所作为

事实证明，在我国多年来实施的区域经济发展战略中， 财政税收政策发挥了强大的推动作用。无论是东部崛起、西部开发、东北振兴，还是珠三角、长三角、环渤海三大经济圈的形成与发展，财政税收政策的支持无一不是起到了非常重要的作用。因此，在建设太原经济圈的宏伟工程中，财政应有所作为，而且也能够有所作为。

我们必须面对的现实是，作为一个资源大省。同时又是一个经济弱省和财政穷省，在地方财政困难的条件下，如何构建支持太原经济圈发展的财政税收政策体系，实现经济与财政的良性互动，是需要解决的难题之一。在国家现阶段区域经济发展的战略中，东部、西部及东北是国家政策重点扶持发展的地区，支持中部崛起刚刚开始纳入中央财政考虑的范围。作为处在中部地区的山西省，如何抓住这一有利时机，一方面充分运用国家现有财税政策，努力争取中央政府的更多财税政策支持，另一方面，在省域范围内，如何发挥地方政府财政调度的能动性，创造性地开展各项事业是当务之急。这就需要我们坚持科学发展观，实现地方财政发展战略的转变，制定促进区域经济协调发展、支持太原经济圈产业结构战略性调整、提高太原市及圈内各城市综合竞争力以及可持续发展的财税政策，创新财政支持太原经济圈发展的政策体系，发挥财政税收政策支持太原经济圈发展的导向作用。当然，财政支持太原经济圈的建设绝不是重新回到过去那种政府直接投资办企业、上项目的计划经济老路上，也不是回到对少数企业实行减税让利的老办法上，而是要遵循市场经济规律，按照科学发展观要求不断创新支持方式，形成有效的政策体系。

从当前中部财税理论界研究的重点来看，主要集中在争取中央政府财税政策支持层面，具体讲：一是由于缺乏国家主导性资金的支持和市场主导性资金的流入，造成中部地区与东部差距拉大，建议加大对中部地区的财政转移支付力度，对中部省份全部免除农业税而造成的地方财力缺口，中央财政按每年递增15%的比例给予补助。二是调整完善中部地区税收政策，建议参照东部、西部的税收优惠政策，对到中部地区设厂办公司的内外资企业所得税由25%调整到15%。三是由于除河南外的其他中部五省，每年要向中央上解98.94亿元，这直接导致了地方财政拮据，建议取消中部地区体制性上解。四是在保证中央财政收入的前提下，建议给予中部六省政府适度的税权。另外，就是建议中央政府可以通过适当的制度安排， 如调整出口退税政策，促进沿海劳动密集型产业向中部地区及太原经济圈转移等。

可以说，以上财税政策建议的提出，属于“等靠要”的层面，相对于中部各省赶超发展的被动性不言而喻。推进大太原经济圈发展的财税政策如寄望于此，则无异于抹杀自主创新的能动性，进而沦丧发展的最佳时机。

四、推进大太原经济圈建设的财政制度创新

推进大太原经济圈建设的制度完善应先于规划，财政制度作为制度体系中的核心，更应契合科学发展观的现实需求，集约山西省各方力量，顺势蕴力，先发先行。具体讲，在财税制度上亟需用足打好五记“组合拳”，从而构建起充满活力的新财源格局，实现核心圈、基本圈和拓展圈经济互动共赢的区域经济发展新格局。

(一)以飞地经济模式，破解行政区划的难题

如何构建一种优势互补、资源共享的大太原经济圈的联盟体制，抛开行政区划的樊篱，冲破地方保护主义，加强各市政府及企业之间的战略合作，避免重复建设，资源浪费，实现山西本区域综合资源的最大利用和高效配置，打造中部的增长极，推动大太原经济圈经济在原有基础上更快地发展，是我们面临的新课题，而飞地经济模式将有效地推进区域经济一体化进程。

“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。目前，飞地经济已经在发达地区得以充分应用，有效地破解了投资、招商和管理等僵硬行政区划下的三大瓶颈。

以桂林、日照、福州等市发展飞地工业的先进经验为例，都是划定固定区域，由市政府统一领导和组织，各县区引入该区域的项目，其税收的地方政府留成部分，由引资方、落地方、管理方按一定比例进行分配。另外，管理方所占部分，由市政府、落地区、园区公司三方按一定比例进行再分配。具体操作上，税收按属地纳税的原则进行征收，税收的地方留成部分和上划中央、省收入数，由市财政局、市国税局、市地税局和市国库按季度统一调库划转。对于外市到本市建立“飞地工业”，其税收的地方政府留成部分，原则上自投产之日起5年内由引资方与本市按3：7的比例分成，情况特殊的也可另行协商分成比例。

可以说，飞地经济从根本上理顺了僵硬的行政区划背景下，飞出地与飞入地的利益纠葛，有望从利益层面根本解决不同行政区划范围内的产业转移和接续等深层次问题，而这种理念的导入 势必化解山西省大太原经济圈建设面临的现实困境。通过整合当前飞地经济经验，我们建议：一是尽快成立省飞地经济工作领导组；二是尽早明确核心圈飞入区域；三是保证好各方既得利益。

(二)以扁平组织架构，应对组织协调的同步

现有的松散型大太原经济圈区域发展协调机制只能形成原则性的“共识”，很难有效地推进经济圈内具体领域的协调发展，因此，必须加快这方面的改革。

宏观层面上，应在现有的太原--晋中政府联席工作会议基础上，尽快成立由省政府、省发改委牵头、核心、基本和拓展圈各行政区政府领导参加的大太原经济圈区域协调发展联席会，专门负责研究、编制经济圈区域发展总体规划，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。特别是核心圈作为率先发展的模板，晋中和太原两市政府应根据影响核心圈区域发展的重大问题或突破点(如主要开发区的整合、飞地经济的建设，两市空间布局、公路与港口等公用基础设施、生态环境、水资源和能源、旅游等方面)，就跨行政区的重大项目和具体问题的协调与合作，在省政府的主持下，举行三方会谈，寻找三方都能够互利互惠的合作切入点。

微观层面上，应学习借鉴珠三角经济圈建设经验，尽快成立太原经济圈财政协调的工作机构，由省财政厅和圈内5 个城市财政部门负责人组成，负责圈内城市财税政策方面的有关问题和矛盾的协调和处理。定期召开财政协调会议，建立经常性联系制度，互通情况，共同探讨和研究支持太原经济圈经济发展的财政战略规划与具体政策。特别是要尽快建立健全起符合山西省实际的飞地经济企业税收征管及税收分成办法，从利益的源头推进大太原经济圈产业的有效接续和有序转移。

(三)以规范转移支付，增强圈层活力的释放

1.就财力性转移支付而言，建议全省转移支付资金分享比例和基数的确定，要在保证各地切实获得本地区经济发展的利益的前提下，避免鞭打快牛；对于省级收入增量集中的部分，应在确保省内各项社会事业的正常开展的背景下，避免资金的无效沉淀，可考虑优先用于支持城市圈的发展，通过建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)，甚至代建制，以工代赈等多种形式，盘活省财政历年滚存的结余资金，一方面，可以通过多形式并举的组合模式，保证不影响省的既得利益，确保资金的安全；另一方面，也可以解决市一级政府眼下化缘难，难化缘的融资困局，待核心圈城市经济充分展后，再考虑对基本圈和拓展圈分层、分批推进实施。

2.就专项资金而言，要按照规范的转移支付办法，在确定政策性增资、社保资金、农林水资金、教育资金、科技资金等专项转移支付时，将太原和晋中市本级与其他区县同等对待，即化解核心圈专项转移支付市本级的配套压力，还市本级一定的财权，进而增强太原和晋中作为城市圈龙头的带动作用。

3.就税收返还而言，可以考虑前期在大太原核心圈以2008年为基数，2009-1015年上缴省财政的营业税和企业所得税，省财政给予70%增量返还。这部分资金的使用和管理，省可以通过建立经济发展专项资金方式，圈定资金的使用方向和具体用途。核心圈的财政部门在此基础上，将这部分返还的收入纳入预算，专项用于各县(市、区)基础设施建设、高新技术产业和农业龙头企业发展，用以增强核心圈的承载力和发展后劲。

(四)以财政援助手段，实现产业的扶优汰劣

1.两市财政要结合自身产业实际，联系大太原经济圈建设中的智能定位，制定具体的工业化援助政策，对国企改革、结构调整、产业布局和城镇化予以扶持。

2.两市财政要根据自身财力实际，加大项目的财政支持力度。建立项目建设前期基金、工业企业发展基金、国有企业技术改造基金，并列入当年预算；对城市圈涉及的科技三项费用、高新技术发展引导资金基金、重大技术开发基金和国家技术创新研究与开发基金等资金，在安排和使用上给予适当倾斜；增加科研与开发补贴，对企业进行直接科研资助，或通过与高等院校、科研机构签订合同而给予资助。

3.加大省级专项资金支持力度。省级农业综合开发资金、农业产业化龙头企业发展资金、服务业发展引导资金、科技专项资金、产业技术研究与技术创新研发资金、文化产业发展专项资金、旅游发展资金、环保与治污资金、中小企业发展资金等专项资金的安排，优先考虑大太原经济圈的发展需要，确保对核心圈的投入高于全省平均水平，加快促进产业结构优化升级。

4.对中央、省级的财政技改贴息、新产品开发贴息、技术创新基金贴息及生产调度资金等各类财政资金，及时拨付。对外来投资，在财政贴息、前期费用上，给予一定的优惠。其中，省市两级政府应用好贴息这一杠杆，每年安排专项资金，用于核心圈产业园区实施的高新项目贴息。

(五)以公共财政导向，放大财政的绩效预算效应

如前所述，在建立起太原经济圈财政协调的工作机构的背景下，公共财政的全面对接，特别是预算的协同显得较为突出。省市财政预算的协同应着力解决以下几点：一是调整财政投资方向，增加城市建设资金预算安排，加大省、市两级财政对城市圈内的高速公路、路、航空、信息四大通道建设和工业园、工业集中地区的水、电、气的投入，改善城市圈内的企业发展硬环境。二是为了加强城市圈内共同享受的公共品和公共服务建设以及重点项目的财政投资、贷款贴息等资金需要，建议可考虑建立城市圈发展的共同基金。共同基金可通过发行区域性地方建设债券作为其资金的主要来源，同时还可采取省级财政预算安排、圈内各城市财政预算安排以及争取中央财政支持等多渠道筹集方式。三是通过预算协同和以经济区划为考核单位的评价体系建设，可以将本区域内的信贷授信资质打包，争取金融机构对城建资金的注入，同时也可解决某些特殊建设领域，如地铁(对城市人口、GDP、财政收入)对指标数据的苛求。