沈阳市财政局/祁鸣 吴玲 郝明浩
自2001年辽宁省实施城镇社保试点以来，沈阳市初步建立了以企业基本养老保险、医疗保险、失业保险、城市居民最低生活保障为主要内容的基本社会保障体系，并且发挥了积极的作用。但是由于沈阳市正处在新旧体制转轨时期，许多隐性矛盾和历史积淀问题逐渐显性化，一些特殊群体的特殊保障问题，还不可能全部通过已建立的基本保障体系解决。这就需要建立一个特殊保障体系，作为转轨时期基本保障体系的必要补充。这既是完善市场经济体制的客观要求，也是坚持“以人为本”理念的重要体现，同时还将直接影响老工业基地振兴的成败，影响社会稳定的大局。
一、特殊保障问题基本内容
1.企业离休干部“两费”保障问题。在计划经济条件下，由于实行国家——企业保障形式，企业离休干部离休费处于较高的水平，医疗保障实行的劳保医疗，享受医药费实报实销政策。伴随改革开放的深入和市场经济体制的确立，各类矛盾特别是体制性、结构性矛盾日益突出，加之自然条件诸多因素的制约，国有企业大面积亏损，经济效益低下，造成部分企业离休干部医药费的拖欠和离休费的相对偏低。截至2003年末，沈阳市有企业离休干部9053人,占全省企业离休干部总数的20%，其中有50%左右离休干部在困难企业。
2.转业到企业的军队干部、建国前老战士和抗美援朝老战士生活保障问题。沈阳是传统重工业城市和驻军比较集中的城市，国有企业多，安置转业干部多。截至2003年末，沈阳市有企业军转干部19556人，占辽宁省人数的17%，在经济结构调整过程中，部分企业生产经营陷入困境，在困难企业的军转干部有10128人，占军转干部总数的52%，这些军转干部生活面临一些具体困难。
3.破产、转制企业职工生活保障问题。在计划经济条件下，各国有企业为职工提供了包括采暖费、医药费等全面的福利待遇，实际上也是对长期低工资的一种补充，是职工赖以生存的重要条件。近年来，沈阳市加快了国有企业改制步伐，共有108户企业破产、706户企业转制，涉及在职职工23万人，退休职工19万人,这些在职职工的就业问题、基本生活保障问题以及退休职工的冬季采暖及医疗保障面临需求空洞。
4.集体企业职工解除合同经济补偿问题。截至2003年末，沈阳市集体企业有3274户，职工约25.1万人(其中“怀抱集体”914户，约10.1万人)，其中，离岗职工17.4万人(其中“怀抱集体”6万余人)，占职工总数的69.1%。在这些集体企业中，约有80%的企业处于停产和半停产状态，一方面资产负债率高，另一方面职工安置成本大，据统计，沈阳市全部集体企业职工解除劳动关系需支付补偿金23.6亿元，需支付拖欠内债33.8亿元，其资产变现根本无法解决职工安置，潜在的不稳定因素十分严重。尤其是“怀抱集体”职工安置问题尤为突出。沈阳市“怀抱集体”形成的原因是上世纪80年代初，为解决大量下乡知识青年回城后的就业问题，沈阳市采取了下乡知识青年回城后由其父母工作单位负责安置就业的办法，企业在政府政策指导下纷纷组建厂办劳服企业，形成“怀抱集体”企业。虽然其企业性质为集体，但企业的生产场地、厂房、资金、设备甚至生产项目及企业管理人员和生产骨干，都来源于所属国有企业。因此多数企业人员普遍与国有企业交叉使用，只是财务单独立帐、核算。而对于这部分企业的人群，按照国家并轨政策，均不在并轨范围之内，而企业又无力解决他们的劳动关系，造成与国有企业职工政策上的不平衡，也对深化国有企业产权制度改革带来一定困难。
5.失地农民生活保障问题。在推进城镇化的进程中,失地农民日益增多。失地农民是城镇化建设的支持者和贡献者，同时,他们也是城镇化进程中利益的牺牲者。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下,土地一旦被征占,就意味着农民失去了基本生存保障,部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份,农民生计、社会稳定等一系列问题越来越突出。
6.移交地方安置的军队离休退休干部医疗保障问题。对移交地方安置的军队离休退休干部，目前国家按照离休干部每人每年1000元、退休干部每人每年800元拨付医疗经费，但实际上移交地方的军队离休退休干部人均年医疗支出在8000元以上。根据国发[1984]171号文件精神，军队离休干部、退休干部的医疗费超支由地方财政解决，沈阳市地方财政每年需安排近1000万元解决移交地方安置的军队离休退休干部医药费超支问题。
7.困难企业退休劳模荣誉津贴发放问题。计划经济时期，产业职工用双手奠定了沈阳市重工业基础，涌现出一大批劳模。据统计，沈阳市共有市以上劳模2.2万人,其中在困难企业的退休劳模约1100人，这些人按省、市有关规定应当享受的荣誉津贴没有保障。
二、沈阳市特殊保障工作的机制建设
1.注重长效，建立稳定政策机制。沈阳市着眼于建立长效机制，实现从一事一议到政策规范的转变。如为解决企业离休干部医疗保障问题，在市、区县两级建立了企业离休干部医疗保障统筹机制；为解决部分企业军转干部等方面人员的医疗保障问题，制定了《关于沈阳市企业复员转业军人参加基本医疗保险有关问题的通知》，将部分企业军转干部等方面人员纳入基本医疗保障体系；为解决破产、转制企业退休人员的医疗、采暖等保障问题，出台为破产、转制企业退休人员预留“四个费用”(统筹外、医疗费、采暖费、管理费)十年的政策。
2.区分责任，建立资金筹措机制。在筹资上，一方面严格要求企业履行主体责任，另一方面建立财政支持机制，对无力负担的企业给予借款(财政补助)支持，保证特殊保障对象的切身利益。2004年，市本级安排企业离休干部医疗保障补助资金1995万元，安排部分企业军转干部等方面人员补助资金950万元，困难企业劳模津贴补助资金100万元，同时按照属地管理、分级负责的原则，强化区县政府责任，对拖欠企业离休干部医药费、部分企业军转干部等方面人员医药费的实行一票否决。
3.规范程序，建立工作运行机制。一是加强调研工作，为制定政策提供依据。如在制定市直企业离休干部医疗费统筹管理办法时，市有关部门对全市3900名企业离休干部的医疗消费水平及企业缴费能力进行了调研，为合理确定统筹标准和管理办法提供了依据。二是做好困难企业认定工作。有关部门制定了特困企业缓缴离休干部医疗统筹金的认定条件，同时对申请财政借款解决部分企业军转干部等方面人员医疗拖欠的企业进行了逐户核定，保证了财政补助资金的合理支出。三是加强特殊保障体系建立的基础工作。为明晰保障对象，建立了企业离休干部和部分企业军转干部等方面人员数据库，对保障对象实行动态管理。四是加强特殊保障资金的管理。我们对特殊保障对象的保障资金实行专户管理，确保专款专用。
三、建立和完善沈阳市特殊保障体系的构想
沈阳市在解决特殊保障问题方面进行了积极探索，取得了一定成效，但仍不尽完善。应该结合沈阳老工业基地振兴的实际，按照科学发展观的要求，着眼于维护改革、发展、稳定大局，进一步建立健全特殊保障体系，对基本保障体系进行有效补充。
1.建立完善的特殊保障政策体系。要坚持与基本保障体系相衔接的原则、建立长效机制的原则和严格界定责任主体的原则，在进一步完善企业离休干部医疗统筹机制、部分企业军转干部等方面人员生活保障机制、退休劳模荣誉津贴财政保障机制的基础上，加强对失地农民保障、国有怀抱集体企业职工解除劳动关系生活保障以及城区弱势群体医疗救助等问题的研究。如在失地农民保障方面，在目前农村社会保障尚未立法,而且制度建设基本空白的情况下,应当尽快建立失地农民养老和医疗保险制度,其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决,明确各类征地主体无论作何种用途的土地征用,均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障基金,并专户储存、专门机构管理。引导农民从土地补偿资金中拿出一点,有条件的集体经济组织补贴一点,政府从经营土地收益中拿出一点,购买基本医疗和养老保险。
2.建立稳定的特殊保障筹资体系。要坚持公共财政的原则，坚持事权、财权统一的原则，坚持企业和主管部门尽责的原则，建立稳定的筹资体系。具体筹资渠道：一是要积极争取国家的支持，争取更多的转移支付资金；二是市、县两级政府进一步调整支出结构，加大对社会保障的投入，同时要明确两级事权，强化各级政府的责任；三是强化企业和主管部门的责任，严格界定困难企业，确保企业尽职尽责；四是采取从国有资产收益、土地出让收益和彩票收入中拿出一部分弥补特殊保障资金缺口的办法。
3.建立科学的特殊保障支付体系。在保障标准上，坚持与经济发展水平相适应的原则，坚持公平与效率相结合的原则，坚持区分对象、区分层次的原则。具体工作上，一是在离休干部医疗统筹标准上，应根据不同地区的医疗消费水平制定不同的统筹标准；二是在对失地农民的保障上，对已达到退休年龄和具有就业能力的失地农民应有不同的保障标准；三是对建国前入伍退休复员军人、军队师职转业干部和1953年12月31日前入伍的退休复转军人实行不同的医疗补助标准。
4.建立规范的特殊保障监管体系。要在坚持资金绩效考核的原则、管理成本的原则和分级负责的原则基础上，具体做好如下几方面监管工作：一是加强基础工作，建立各特殊保障对象数据库，实行保障对象动态管理。二是建立健全特殊保障资金管理制度，坚持依法管理。三是采取审计监督、社会监督、舆论监督等形式加强资金使用情况的监督检查，特别要采取公告、公示的形式，接受群众的监督，提高特殊保障资金的使用绩效。
5.建立明晰的特殊保障责任体系。要坚持有限责任政府、责任分担的原则，坚持历史责任与现实责任区别对待的原则以及财权与事权相统一的原则，做好如下几点工作：一是发挥政府在特殊保障体系建设中主导作用而不是包揽作用，建立特殊保障体系责任分担机制，形成单位负责、社会参与、财政支持的特殊保障运行机制。二是政府要从大协调观、可持续观的角度，协调好资本援助与劳动援助的关系，着眼于从根本上解决问题。如加强转轨时期支持职业培训及就业工作的力度，改善就业环境，扩展就业渠道等。三是要具体问题具体分析，对不同时期、不同对象要采取不同的财政支持政策。如企业离休干部医疗保障，政府要履行兜底的责任，而对于失地农民保障，政府的责任在于制定公平的补偿政策及建立适合失地农民特点的社会保障制度。