昆明市财政局

    内容提要：财政政策是政府实施宏观调控的一种重要手段，在解决资源环境问题上具有举足轻重的作用。本文对政府支持循环经济发展的客观必然进行分析，并总结了我国政府促进循环经济发展所取得的实践成效，最后，就财政支持循环经济提出三点政策取向。

    关键词：财政政策  循环经济  经济发展模式

    中图分类号：F812.0    文献标识码：A

    在追求经济又好又快可持续发展的过程中，循环经济模式成为一种必然的选择。而要促进循环经济良性发展，政府尤其是财政的支持必不可少。

    一、政府支持循环经济发展的客观必然及实践成效

    （一）政府支持循环经济发展的理论现实基础

    产业革命以来，世界经济以“人类征服自然”为模式，形成了人与自然的尖锐矛盾。传统的工业化道路在推动经济高速增长的同时，也导致了全球性资源的短缺、环境污染和生态破坏。1972年，罗马俱乐部发表了著名的研究报告《增长的极限》，指出了“人类发展是有极限的”。随着经济增长，人类对环境资源的免费使用必然会达到甚至超过极限，要切实解决好经济发展与资源环境之间的矛盾，客观上要求我们必须坚持科学发展与和谐发展的指导思想，努力转变经济增长方式，积极探索和采取新的经济发展模式，在推动经济又好又快发展的同时，对以往过度使用的资源环境进行科学、合理、有效的补偿。

    所谓循环经济，就是把上一生产过程产生的废料，转变为下一生产过程的原料（生产要素），使一系列相互联系的生产过程实现环状式的有机组合，形成几乎没有废料的生产活动。这是一种能够最大限度地节约资源、最大限度地提升资源利用率的经济增长模式。我国由于自然资源人均占有量少，经济基础薄弱，技术水平比较落后，在近30年的改革开放过程中，以“大量生产、大量消耗、大量废弃”为特征的传统粗放型经济模式，给我国的资源与环境造成巨大压力，严重制约着我国社会经济的可持续发展。因此，发展循环经济势在必行。

    从理论上讲，环境污染与生态环境恶化造成不可持续发展的根源在于“市场失灵”。资源环境的天然性、流动性，使其产权难以界定或者说界定成本过高，因而属于公共品的范畴，这在一方面限制了私人对环境保护进行投资的积极性，引起经济主体对稀缺资源环境的无节制、掠夺式使用；另一方面由于制度缺陷，造成污染主体在其使用(排污)过程中，并未对其所造成的污染支付相应的成本，这些成本都是由社会来支付，导致私人成本与社会成本不一致的问题，即私人成本小于社会成本，造成了环境污染的负外部性。同时，环境保护属于正外部性很强的公共品，极易产生“搭便车”现象，所以单纯依靠市场机制无法进行资源配置，造成了环境保护这种公共品的供给不足。所有这些资源环境的市场失灵，为政府干预资源环境问题提供了理论依据。财政政策是政府实施宏观调控的一种重要手段，在解决资源环境问题上具有举足轻重的作用。

    （二）政府财政支持循环经济发展的成效与不足

    1998年以来，我国政府通过实行积极财政政策，调整产业结构，淘汰了一批技术落后、污染严重、浪费资源的企业，在一定程度上缓解了对资源消耗和浪费。同时，通过优化产能结构，开发可再生资源，并在全国范围内进行了大规模循环经济的试点工作，如江苏的生态工业园区等，这些措施在一定程度上促进了我国经济环境的可持续发展。

    尽管财政在推动循环经济和可持续发展方面取得了一定的成就，但仍然存在一些不足。比如，我国环境保护支出仅占GDP的1.3%，这其中还包括了企业投资、民间资本等其他资金，真正的财政支出不到1%。而国际经验表明，环境保护投入占GDP的0.7%－1.5%只能基本控制污染的加剧，达到2%－3%才能逐步改善环境。可见，我国财政支出中用于资源环境保护的支出严重不足。另外，还存在着财政资金使用效率不高、使用不合理，且使用过程缺乏有效监督机制等问题。在税制上，我国还没有真正独立的环保税，只有一些税收优惠措施或税收惩罚措施，零星分布在资源税、消费税、耕地占用税等税种中，限制了税收对环境污染的调控力度，难以形成专门用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环境保护方面的作用。

    二、促进循环经济发展的财政政策取向

    借鉴西方发达国家在循环经济方面所取得的成就，我们应充分发挥财政政策在发展循环经济、促进经济社会可持续发展中的调控和引导作用。

    （一）预算制度方面

    环境保护支出，应该作为经常性支出预算得以确立，并保持一定的增长。这就要求政府调整预算支出结构，合理分配其他支出和环境保护资金的比例，逐步提高环境保护支出占预算支出的比重。对于一些特别重要的环境保护项目，国家财政可以采用直接投资的方式给予支持。只有这样，才能保证环境保护资金充足，进而发展循环经济。

    目前，我国技术创新水平远未能满足发展循环经济的需要，这也是当前未能实现循环经济规模效益的主要原因。现阶段，我国市场上大多是中小型规模的企业，要实现循环经济的规模效益，就需要运用相应的技术实现循环经济地域化规模经济网络，把各个中小企业，不同区域的企业联结在一起，促使区域经济发展结合。要实现这种结合，一方面需要一大批成熟的节能技术、清洁生产技术和生态工业链接技术等作为支撑，另一方面也需要国家相关机构来协调这种区域间联合。追求利润最大化的企业由于自身资金和利润目标的限制，并不愿投资于循环经济这种在相当长时期内无法获利的项目。例如，在江苏省一些试点企业当中，一方面因自身技术水平有限，仅仅依靠企业难以实现循环经济要求的目标；另一方面，甚至导致一些发展循环经济的项目由于技术上的问题而实际上已处于停止状态，造成较大的经济损失。这些情况说明，在发展循环经济的过程中，需要政府参与初期的技术研发工作，提供必要的资金支持，并在后期的科技转化中给予一定的补贴。同时，区域间的企业融合，也是企业自身所无法完成的工作，也离不开财政资金和政策的支持。

    政府财政预算中用于推动循环经济建设的资金主要可用于以下三个方面：一是循环经济相关技术的研发工作。如绿色设计技术、资源节约和替代技术，能量梯级利用技术、废玻璃加工再生技术、“零”排放技术、固体废物处理技术、特别是降低再利用成本的技术等，以弥补追求短期利润最大化的企业对循环经济技术研发投入的不足。二是通过有效的激励手段，促进相关科技研发成果的推广，以使科学技术转化为生产力，促进经济发展。如财政预算中每年可划拨一定专项资金对施行科技转化的地区和企业给予财政补贴。三是对于跨地区的循环经济项目应在每年的财政预算当中给予一定的资金扶持。例如预算资金可以通过贷款贴息的方式鼓励跨地区的生态产业链的建立，也可以通过财政奖励的手段来促进跨地区合作。

    在提高预算资金比例的同时，要积极实施政府绿色购买行为，建议在政府采购政策中确定购买循环经济产品的法定比例，推动政府绿色采购行为。规定各级政府机构优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，引导整个社会的生产和消费，从而促进循环经济的发展。

    （二）财政支出方面

    政府在保持总体投入增长的前提下，应该利用转移支付手段建立生态补偿机制，鼓励落后地区发展循环经济。衡量一个地区经济发展的水平传统方法是以GDP为指标，由于该指标主要反映一个国家（地区）一定时期内经济增长的“产出”、“总量”，未能很好反映其“投入”，特别是资源成本和环境成本。因此，单纯用GDP来评价一个地区的发展状况，容易导致一些地区不计代价，片面追求增长速度，忽视结构、质量，忽视生态建设和环境保护。所以，应该改变传统衡量经济发展的方法，在循环经济这一新的发展模式下，更加注重生态环境的源头保护，而非末端治理。财政应当对落后地区的环境治理和资源保护给予必要的资金支持，防止落后地区仅以GDP为目标盲目发展，忽视生态环境。

    与此同时，在环境允许的范围内，鼓励产业密集区通过建立生态工业园区来发展循环经济。生态工业园能够缩短分解者和物资使用者之间的距离，实现生产流程的无缝连接，整个生态工业园是一个完整的循环圈，可以降低资源消耗和污染物、废弃物的排放，提高废物利用率。而生态工业园区的建设就需要政府财政给予支持，财政应投资于生态工业园的设计以及园区内相关循环经济的基础设施和配套设施的建设，并制定相关的税收优惠政策来吸引和引导园区内企业朝向推动循环经济的方向发展。

    在保证财政支出前提下，还应提高循环经济资金的使用效率。现有环保资金在使用过程中，存在着浪费、挪用等现象，降低了环保资金的使用效果。财政部近期出台的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，就为提高这类资金的使用效率提供了很好的参照对象。政府可通过严格的审批过程，防止此类专项资金挪为他用；在项目实施过程中，严格监督资金使用方向，按规定进行财务处理，尽可能减少资金浪费；配合一定的审计制度对资金使用绩效进行检查、评估，并形成专项资金使用绩效报告，跟踪项目进展情况。对违规操作的，可在收回资金的同时给予相关责任人以一定的处罚。

    （三）政策引导方面

    财政除了要负担市场不愿介入的一些循环经济项目外，更要充分利用财政政策手段，调动市场支持循环经济发展的积极性。

    第一，政府应多渠道融资。按照“谁投资，谁经营，谁受益”的原则，充分调动社会资本投资循环经济的积极性，以弥补财政资金的不足或不到位。比如，昆明市财政局积极开拓对外合作新领域，获得联合国人居署对“昆明社区综合环境改善示范项目”50万美元的援助，该笔资金对昆明市水资源的管理使用起到了很好的示范引导作用。在积极寻求外部政策投资的同时，财政部门也应深化银政合作，通过财政贴息等手段帮助企业寻求金融机构资金帮扶。昆明市与国内外多家金融机构合作，利用国外贷款35个亿，重点投资于滇池治理工作，有效解决了财政投入环境保护资金不足的问题。

    第二，支持民间建立循环经济基金。在国内外已引起广泛关注的环保投资基金就是一个很好的例子。它是将有意向投资于环保产业的分散资金集中起来，由精通环保产业、善于进行资本运营的投资专家来管理，为环保产业提供直接权益性的资本支持，并通过各种投资组合分散风险，追求长期收益的投资基金。目前我国的这种民间循环经济基金刚刚起步，主要投资在环境污染源的治理上，缺乏对环保技术开发和无污染技术的投资。因此，政府要对其进行政策引导，通过一定的激励措施或约束政策，在促进这类民间循环基金规模壮大的基础上，使其投资朝向更符合国家总体循环经济要求的方向发展。

    第三，在税制方面，要逐步改革现行税制中不利于循环经济发展的规定。对一些关键性的、对生态环境非常有利的项目实施增值税减免优惠，在一定时期内可实行增值税即征即退，以弥补这些企业投入环保的成本，促进企业以循环经济为理念进行发展。通过出台相关税收优惠政策，从政策层面上，使企业循环利用资源和保护生态环境有利可图，让生态环境保护的外部效益内部化。对于一些阻碍循环经济发展，加剧资源消耗和污染排放的企业，按照“谁污染谁付费”的原则，开征相应的污染税，如水污染税、二氧化硫税、垃圾污染税、固体废物污染税等，同时可以实行差别税率，按照污染程度的递增制定递增的污染税税率。