四川省注册会计师协会
2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生了里氏8.0级特大地震,这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。这次大地震波及四川、甘肃、陕西、重庆等16个省（区、市），全国共有417个县、4624个乡（镇）、46574个村庄受灾，灾区总面积达44万平方公里，受灾人口逾4561万人。有关专家预计，汶川大地震造成的直接经济损失高达2000亿元左右。同时，地震也给全国的经济和震区的财政收支等方面造成了一定影响。在中央的坚强领导下，经过国内外各方面力量的共同努力，抗震救灾工作取得重大阶段性胜利，并已逐步转入恢复重建阶段。为了充分调动各方面力量参与灾后恢复重建工作，尽快恢复地震灾区正常的生产生活秩序，中央和四川相继出台了一系列支持汶川地震灾后恢复重建的政策措施，并取得了良好效果。但是恢复重建政策在执行过程中，也还存在一些需要进一步改进和完善的地方。特别是恢复重建政策在不同区域之间的经济社会影响正不断显现出来，亟需认真研究和完善，以便最大限度的发挥恢复重建政策的扶持和引导作用。
一、汶川大地震对四川以及全国经济带来的直接影响
1.汶川大地震对全国经济的影响。汶川大地震造成众多人员伤亡，对灾区的基础设施造成了极大的破坏。国家工业和信息化部提供的数据显示，四川、重庆和甘肃等地14000多家工业企业受到汶川大地震的直接影响，直接经济损失达670亿元。重灾区四川，就人口数量和农业产出而言，虽然是一个大省，但工业和制造业的产量在全国经济总量中所占的份额相对较小。四川地震的主要受灾区成都、绵阳、德阳、广元、阿坝等占全国GDP比重仅为1.9%。四川工业增加值占全国的比重是3.1%，灾区合计占全国的比重是1.3%。此外，四川不是我国重要的出口基地，对我国出口贸易不会有大的影响。因此，汶川大地震对2008年第二季度全国GDP增长的影响比较轻微。
2.汶川大地震对国家财政政策的影响。今年，中国经历南方冰雪灾害之后又遇这次汶川特大地震，无疑将令中国宏观经济调控形势更趋复杂，调控难度进一步加大，进而增加了中国经济未来走向的不确定性。虽然此次大地震虽然不会对中国整体宏观经济政策的取向产生直接影响，但极有可能与全球经济减速形成合力，减缓中国经济增长动能。中央既定的财政政策和货币政策，不会因地震有大的改变，但局部的区域性的放松信贷控制是可能的。比如为支持灾区重建，实行税费减免政策，增发特别国债，设立灾后重建基金，等等。又比如，对灾区实行放松银根的政策，区别执行新存款准备金率，为灾后重建提供金融政策支持，等等。这种局部放松有可能会对四川整体信贷控制形成一定的冲击。
3.汶川大地震对保险、旅游等行业的影响。此次地震不仅对基础设施等造成了巨大的直接经济损失，同时也对灾区部分行业带来了很大影响。虽然汶川大地震震中是欠发达地区，投保率较低，总的来看对保险公司财险赔付影响很小，但从受灾地区的业务分布来看，中国人寿和中国太保在县域地区的人身意外险投保率占比较高，这将对两公司业绩有一定影响。四川是我国的旅游大省，由于地震灾区几乎覆盖了四川绝大部分旅游资源，大地震使四川旅游业遭遇了不可避免的冲击。同时，在灾后信心受挫以及对房屋的结构提出更高要求的消费者，政府将推出大量的政策性住房，这些将大大增加开发商的房地产运作压力，降低了开发商的市场空间，而其他地区的房市走向也将可能因这次地震的发生出现进一步观望情绪。
4.汶川大地震对四川市场物价的影响。四川2007年国内生产总值九千多亿元，仅占全国GDP的4%，但农产品增加值占全国的6%左右，粮食产量占全国的5.8%，猪肉产量占全国的11%，但因为生猪饲养和粮食生产主要集中于受地震影响很轻微的川西平原。同时，地震造成的破坏影响了四川水、电、油、气、矿产资源的基础设施和产能，也影响了其运输能力，灾后重建甚至会在一定程度上影响全国的运输能力，这些都对国内大宗商品价格有一个向上的拉动。四川是劳动力输出大省，地震后外出务工人员的回流和灾后重建急需大量劳动力，可能在短期内对沿海地区的劳动力价格产生影响，进而增大通胀压力。
5.汶川大地震对四川财政收支的影响。成德绵经济带的组成城市——成都、德阳和绵阳，位列四川经济前三甲，2007年统计数据显示，这3个城市经济总量占四川GDP45%左右，几近四川经济半壁江山。德阳是全国重装基地，此次地震中受灾工业企业达1400多家，机械设备损失超过100万台，这次地震给该市造成的直接经济损失超过2000亿元。绵阳房屋倒塌2700万平方米，形成危房3559万平方米，道路损毁3378公里，企业受灾1170户，水电站损毁8座。初步统计，目前绵阳市经济损失累计达1000亿元。成德绵经济带的经济损失在影响四川财政收入的同时，由于抗震救灾及灾后重建需求的集中释放，当前及今后相当长的一段时间内的财政支出压力也将十分突出。
二、恢复重建政策主要内容
“5.12”汶川大地震发生后，为保证地震灾后恢复重建的顺利进行，从中央到地方各级人民政府及其职能部门，陆续出台了一系列支持灾区恢复重建的政策。包括群众安置、生产恢复、恢复重建、次生灾害防治、环境保护、生态恢复以及财政政策支持等方面的一系列政策支持措施，有力和有效地推动了灾后恢复生产和恢复重建工作的整体推进和健康发展。
1.群众生活安置方面。群众生活安置是妥善安排受灾群众的生活、稳定人心、恢复社会秩序的重要环节，也是灾后恢复重建的一项基础性工作。中央和四川在汶川地震后，在组织开展灾区危房评估鉴定、农村居民损坏房屋修补补助、城镇居民住房重建、灾区人员安置、失地农民帮扶以及困难群众救助安置等方面制定了具体支持政策，规范了灾区城镇及农村住房的重建补助，解决了受灾群众临时基本生活困难，细化完善了灾区群众后续生活救助工作措施，妥善解决了灾区群众的后顾之忧。
2.生产恢复方面。在各项重建政策中，中央和四川在农业救灾复产、林业畜牧业恢复重建、损毁耕地实施退耕还林、农产品流通基础设施重建、灾区企业恢复、灾区就业和社会保障等方面加大了政策支持力度。国家对地震灾后恢复重建实行税收优惠，对地震灾区的各项行政事业性收费适当减免，向地震灾后恢复重建贷款提供财政贴息，在安排建设资金时优先考虑地震灾区的基础设施和公共服务设施以及关系国家安全的重点工程设施建设。这些政策的制定和实施，为群众生活和企业生产秩序的恢复提供了良好条件。
3.恢复重建方面。地震发生后，中央和四川在统筹规划恢复重建土地利用、对口支援、利用境外非政府组织国际援助支持重建、教育援助和人才培训以及对未纳入重建规划贫困灾区重建等方面，加大了政策支持力度。一是统筹安排交通、铁路、通信、供水、供电等基础设施和公共服务设施建设，合理安排建设规模和时序，以期尽快恢复灾区正常生产生活秩序。二是鼓励公民、法人和其他组织投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。三是简化行政审批手续。按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时办理行政审批事项。四是实施就业扶持和就学资助措施。加强对受灾群众的职业技能培训、就业服务和就业援助，鼓励企业、事业单位优先吸纳符合条件的受灾群众就业，采取以工代赈等方式组织群众参与恢复重建。对地震灾区的困难学生，由国家给予生活费补贴，并优先将其纳入国家资助政策体系予以资助。
4.恢复重建资金方面。中央和四川积极完善财政金融支持政策、统筹利用各类重建资金。对恢复重建资金的筹集方式、恢复重建基金的建立、捐赠款物使用的监督、鼓励社会投资、优惠政策等都作了具体规定。一是明确恢复重建资金应当通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式多渠道筹集。二是设立地震灾后恢复重建基金。中央和受灾地区根据地震的强度和损失的实际情况等因素建立地震灾后恢复重建基金，专项用于地震灾后恢复重建。三是实施过渡期财力性补助政策，加大对灾区的转移支付，增加对灾区的投入。四是整合各种资源，综合运用财政信贷政策，支持灾区恢复重建。
5.环境保护和生态恢复方面。地震造成灾区生态环境破坏严重，中央和四川为加强灾区环境保护和生态恢复，针对水源地防护比较薄弱，危险废物和工业固体废物存量大，灾后喷洒药物、化学品储存销售店废墟、工业尾矿等对土壤环境威胁严重等问题，采取防范措施，消解环境污染风险。在加大灾区环境保护能力建设、加大灾区森林火灾预防治理、灾后恢复重建环境影响评价和灾区生态修复技术等方面，加大政策支持力度，尽快修复生态环境，持续推进产业发展，加快生态文明建设。
6.次生灾害防治方面。为防止余震等次生灾害对灾区人民群众生命财产造成再次损害，中央和四川在加强道路及桥梁等受损基础设施鉴定，加强滑坡、泥石流、崩塌、受灾群众安置点的灾害风险评估以及水利设施的除险加固等灾害应对处置方面，制定了具体支持政策，确保群众的生命财产安全和正常的生产生活秩序。
三、恢复重建政策及其区域影响
汶川大地震发生以来，中央对四川抗震救灾工作给予了极大支持。特别是在因灾死亡人员家属抚慰金、灾区困难群众粮食供给和现金补助、城乡居民住房重建等政策落实中，中央财政给予了重点保障。通过中央和全省各级政府的共同努力，四川全省灾区各项重建工作，正有序、有效、有力推进，经济社会发展良好，恢复重建政策取得明显成效。但恢复重建政策在取得良好的经济社会效果的同时，也对城乡之间，区域之间和灾民之间等等产生了值得关注和重视的影响。
1.住房补助政策对城乡之间的影响。汶川地震后，中央和四川相继出台了有关灾区住房重建的政策和措施。但在住房重建政策中，城镇与乡村居民补助标准不一致。实际上，扣除地价之外，农村、城镇的住房建安成本并无较大的差异。相反，偏远地区的房屋建设成本可能比中心城镇还要高一些。加之，这次地震受损严重的地方多为小城镇和偏远县城中，这些地方居民和农民混居现象十分普遍，多数城镇居民的收入及银行资产普遍比农民多，恢复重建的财务承担能力也更强，因此差别化的补助政策可能会造成一定的负面影响。不仅如此，仅按重灾区和非重灾区进行划分，并出台相应的补助政策不尽合理。事实上，重灾区有轻灾户，轻灾区也有重灾户。如果仅按行政区域进行区分，不考虑群众实际受灾程度，出台相关救助政策，必然难以兼顾到公平和正义要求，不利于灾区的稳定。
2.资金配套政策对地区之间的影响。由于灾后重建工程巨大，仅靠中央和兄弟省市区的援建支持难以满足整个重建工作的需要。不论是城乡居民住房建设，还是公共服务设施恢复重建，以及生产性恢复重建，都需要当地政府和人民群众自力更生和奋起自救。中央在支持灾后恢复重建过程中，对一些项目要求灾区地方财政安排相应的配套资金。由于受地震灾害的影响，灾区收入形势十分严峻。对于一些经济发展较快，财力相对较好的灾区，重建项目资金配套难度不大。但是在一些经济欠发达的灾区，本来经济发展就比较滞后，地震中经济更是受到了毁灭性打击，面对一些需要配套的重建项目，资金缺口问题相当严重。因此，如果没有国家政策和资金支持，要求地方财政配套的政策难以真正落实，势必影响灾后重建工作进程。
3.区域补助政策对受灾群众的影响。对地震灾区的补助包括中央补助和地方补助。由于地方经济发展状况和地方财力不同，经济发达地区和经济欠发达地区对灾区群众的政策优惠、补助标准和金额常常存在一定差异。比如，有的经济实力较强的地区提出，对购买商品房的个人按其缴纳税款的一定比例实施财政补贴和对购房者按揭房款的一定比例实施购房补贴。这种政策的提出和实施，不论是对未购房者，还是对其他地区的灾区群众，显然都有失公平。中央对灾区的一些项目补助主要是针对重灾区，而对其他受灾地区则关注较少。这也将导致一些受灾群众对各地的补助政策进行比较，从而产生攀比心理和不满情绪，影响灾区重建工作的开展和当地社会的稳定。
4.税费减免政策对地方财政收入的影响。汶川特大地震发生后，为促进经济恢复和发展，帮助企业渡过难关，支持灾区群众灾后恢复重建工作，国家出台了一系列税收、行政事业性收费减免等优惠政策。税费减免政策中，涉及增值税、营业税等主体税种在内的15个税种和涉及行政事业性收费、政府性基金两大类的52个项目。税费减免政策的实施，对受灾地区的财政收入影响较大，特别是对一些经济欠发达地区的财政收入影响更加明显。初步估计，执行灾后重建税费减免政策，将影响四川全年地方财政收入近30亿元，影响39个重灾县财政收入近10亿元。
5.对口援建政策对地区之间的影响。汶川大地震发生后，中央按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置力量，建立对口支援机制，组织有关省市对口支援灾区加快灾后恢复重建。东中部地区19个省（直辖市）将对口支援汶川地震灾区的19个县（市），每年投入的资金下限为该各省（直辖市）上一年地方财政收入的1%，连续支援三年。但由于各支援地区财政收入差别较大，对口支援投入落实后，在受援各地也会出现较大的差异。国家确定四川的极重灾区和重灾区共39个，其中18个重灾县（市、区）享受对口支援政策，得到了对口支援省（市）大量的人力、物力、财力和智力支持，对这些地区的灾后重建工作起到了极大促进作用。其余21个县（市、区）同样受灾严重，却缺少了这样一个有力的救助渠道，灾后重建面临的困难将会更多。
四、灾区恢复重建政策及其完善建议
各项灾后恢复重建政策的实施，将对推进重建提供有力支持。在灾后重建政策执行过程中，各级政府应将中央和省上确定的各项重建政策，包括财政政策、税费政策等落实到位。同时，根据政策实施中发现和存在的问题，要及时分析研究不断加以解决，确保灾后恢复重建工作顺利进行。根据笔者的观察和分析，当前特别需要注意和重点考虑以下几个方面的问题。
1.完善灾区城乡居民住房补助政策，推动城乡灾区经济社会共同恢复发展。一是均衡城乡居民住房补助标准。按照农村居民倒塌、毁损住房恢复重建补助标准，在考虑城乡居民收入差距、建房成本等因素的基础上，合理制定城镇居民倒塌住房补助标准和受损住房维修加固补助标准。城镇和乡村，住房补助标准差距不宜过大。对少数因规避地质灾害、防灾公园绿地建设或城市基础设施建设征用而调整的居民住房重建，应制订特殊的补助政策，而且要防止引发新的攀比现象。二是均衡地震极重灾区、重灾区和一般灾区的补助政策。中央和地方政府应按本次地震强度区域，而不是按行政区域划分补助对象。客观依据地震实际损害情况、地震烈度等数据划分补助标准。三是均衡不同收入水平城镇居民的住房重建补助标准。可以考虑依据家庭人均收入水平来确定补助标准，而不应按地震前的住房情况进行补助。要重点照顾最低收入家庭，对中高收入家庭适当予以补助。这样将有利于真正解决无房户和住房困难户的实际问题，体现灾后重建补助政策的社会公平性。
2.建立过渡期财力转移支付制度，加大对经济困难灾区的财政转移支付力度。为维护国家财税和重建政策的严肃性，体现公平合理的原则，一方面，地方各级要用好用活中央相关政策，真正让这些政策在推进重建和发展中发挥积极作用；另一方面，要严格把握地方自制政策的界限，把自制政策对收入的影响控制在自身可承受范围之内，防止随意扩大执行范围、享受对象和享受标准。在恢复重建期内，国家可以对灾区，特别是财力困难的重灾区给予专项财力补助。对“普九”义务教育债务、粮食政策性亏损挂账、机场建设国债转贷资金、外国政府和国际金融组织贷款等政府政策性债务和主权债务予以豁免或者挂账停息。同时，引导各受灾市县结合灾后重建规划和财政支出需要，积极整合各类政府性资金，建立灾后恢复重建基金。与中央和省安排的资金统筹安排，按照中央和省确定的资金使用方向、范围、重点，集中用于灾区恢复重建。
3.统一区域之间资金补助标准，扩大中央补助资金覆盖范围。汶川地震发生后，为促进灾后恢复重建，中央和灾区政府出台了一系列税收优惠和财政补助政策。为维护国家政策的严肃性，同时体现公平合理原则，应避免一些受灾地方在国家政策外擅自进行税费减免或其他政策优惠。灾后重建政策出台前，应广泛征求灾区干部和群众的意见，确保政策的公开、公平和公正，并报省恢复重建领导小组办公室或相关主管部门审查备案。在政策实施过程中，涉及资金补助的具体项目要进行公示，接受群众监督，实行阳光操作。涉及受灾群众个人人身伤亡、最低生活保障等资金补助应全省统一标准，涉及房屋等生产生活资料的补助，应允许有适当差距，但地区之间差距不宜过大。中央和省在制定有关灾后恢复重建政策时应体现“保证重点，兼顾一般”的原则，在安排资金时应考虑将轻灾区一并纳入，区别不同情况统筹实施。
4.充分考虑灾区市县财力差异，减轻经济困难地区灾后重建的财政配套压力。这次汶川大地震，致使灾区经济发展受损十分严重，特别是一些贫困的重灾区，地方财力十分有限，依靠自身财力恢复重建困难很大。公共服务设施等方面的灾后重建项目，对一些经济欠发达、财力相对比较困难的灾区，可以考虑由中央财政按总体规划和项目计划分步实施，足额安排资金投入，原则上不应要求地方财政配套。要按照“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的基本原则来推进灾后重建。政府的主导作用体现在重建和规划的制定和财政资金的引导投入上。要切实加强政策衔接，合理利用现有政策、资金和资源，确保灾后重建工作的顺利推进。在群众安置上，把临时救助政策与社会福利、救济救助等政策结合起来。在恢复重建上，把小城镇建设、居民住房重建与新农村建设、统筹城乡综合配套改革结合起来；把灾区商业网点恢复与“万村千乡工程”结合起来。在恢复生产上，把农业生产扶持政策与农业综合开发、农业补贴、生态建设政策结合起来；把促进企业恢复生产的优惠政策与支持大企业、大集团发展的产业政策结合起来，等等。
5.完善对口支援政策，加大对未受援灾区的支持力度。要进一步完善灾后恢复重建对口支援政策，统一研究制定对口支援的优惠政策。对中央财政建立的灾后重建基金、对口支援资金、社会捐助资金以及受灾地区自筹资金等统筹安排，合理使用，严格管理，精打细算，努力提高资金使用效益。支、受援双方应按照中央统一部署，设立机构，协调配合，抓好各项措施落实。中央和省制定灾后恢复重建政策时，应加强中央财政、社会捐赠、对口支援和贷款等救灾重建资金的统一归口管理，合理配置各类资金的规范使用，对没有对口支援的受灾地区要有所考虑和照顾。中央可以考虑通过增加恢复重建基金或发行特别国债转贷地方政府，支持商业银行等金融机构组成银团向灾区提供特别优惠贷款，引导和募集社会资金设立重建投资基金，通过设立政策性担保基金等方式为企业投融资提供信用担保，切实解决灾区特别是未受援地区重建资金不足问题。