西南财经大学

    内容提要：我国是一个灾害频发的国家，今年5月12日就发生了汶川特大地震，给人民生命财产和国民经济造成了巨大的损失。像地震一类的灾害不仅仅是纯粹的自然灾害，而是自然灾害与人类行为的综合结果。为了最小化灾害的损失，本文从灾害预算的角度，探讨了在我国这样一个自然灾害多发的国家，在灾害预防 (即灾害预警和防治)及灾害救助中，如何编制灾害预算，最大限度发挥财政预算的积极作用。

    关键词：自然灾害  灾害预防  灾害救助  灾害预算

    一、我国自然灾害及损失情况

    特殊的地理位置决定了我国是一个灾害频发的国家，并呈现出多样性。主要表现为：洪涝、赤潮等水文灾害；地震、崩塌、滑坡等地质灾害；各种病虫害等生物灾害；冰雪、冰雹、台风等气象灾害。其中主要以旱灾、风雹、滑坡和地震灾害为主。虽然灾害的发生具有偶然性，但其后果的严重性，足以引起决策者和学术界的重视。

    我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一(见表1、2)。2007年全国各类自然灾害直接经济损失达2363亿元，约占GDP的9.6%。共造成约４亿人(次)不同程度受灾，因灾死亡2325人，紧急转移安置1499万人(次)；农作物受灾面积7.3亿亩，其中绝收面积8620万亩；倒塌房屋146万间。 2008年更是多事之秋，经历了南方特大暴雪冰冻灾害、汶川特大地震等历史罕见的特大自然灾害。据民政部统计，年初的低温雨雪冰冻灾害已造成直接经济损失1111亿元。截至7月28日12时，四川汶川地震已确认69200人遇难，374216人受伤，失踪18195人；电信光缆损毁里程合计36291皮长公里；公路受损里程累计53295公里；受损供水管道累计48275.5公里。 2008年频发的自然灾害，给我们太多的思考，同时也暴露出我国现行预算制度面对自然灾害的苍白无力。

表1  2002年—2006年自然灾害情况统计

表2  2002年—2006年自然灾害直接经济损失情况统计

单位：万元

资料来源：根据《2007年中国统计年鉴》整理而得。其中地质灾害是指滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷。海洋灾害是指风暴潮、赤潮、海浪、海冰、溢油。

    二、我国现行灾害预算存在的问题

    尽管学术界和决策层从财政角度对自然灾害的预防与救助进行了积极探索，但从目前资料来看，对灾害预算的研究非常有限。即使有也只是粗略地探讨灾害预算的编制框架，如王维舟的《加快建立应急预算制度》(《四川财政》2003年第9期)一文中谈到了在公共财政框架内，应尽快构建应对突发事件的应急机制，他指出在构建突发事件的应急机制中建立应急预算制度是财政应急机制的核心环节，并提出了相关建议。该文虽然对研究灾害预算有一定帮助，但研究深度不够，还需要我们做深入的研究。

    (一)现行的预备费用难以应对频发的自然灾害

    我国《预算法》规定各级政府应该按照本级政府预算支出额的1－3%设置预备费用，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。实际上大部分政府均是按照1%的低限来安排的，难以应对日益频繁的自然灾害。就是这微薄的预备费用，许多地方都没有把它单列出来，而是鱼目混珠。

    (二)灾害预算支出在许多地方未纳入日常预算管理

    我国现在虽然初步建立起了应对突发事件应急预案体系，如我国制定了《破坏性地震应急条例》(1995)、《防震减灾法》(1997)和《突发事件应对法》(2007)等法律法规，并制定了《国家地震应急预案》(2006)、《国家突发公共事件总体应急预案》(2006)等应急预案。但我国应急预案机制起步比较晚，人们对之重视不够，虽然初步建立起了预警、防治、救助三位一体的灾害预算体系，但许多地方并没有把预防等方面的预算支出纳入地方的日常预算管理，当然就更谈不上按《国家自然灾害救助应急预案》中所要求的建立自然灾害救助的资金自然增长机制。

    (三)重救助、轻预防问题突显

    由于预防支出是先行支出，对官员来说，不能很好体现政府的政绩，而救助更能体现官员们的表现，所以许多地方救助支出远大于预防支出，但预防能够有效地减少灾害造成的损失，它在灾害预算中的重要性不容忽视。我国目前还没有自然灾害预算方面的专项支出，即使有也只是临时性的，各个地方轻预防重救助的问题比较严重。

    三、灾害预防阶段的灾害预算编制

    有些灾害的发生虽不可避免，但我们可以有效地加以防范。根据灾害的发生是否可预测，可分为可预测的自然灾害和不可预测的自然灾害，不可预测的自然灾害我们要加强应对自然灾害的应急反应能力，从而使灾害损失最小化；对于可预测的自然灾害我们要加强预警与防治，积极地应对灾害的发生，把灾害损失扼杀在摇篮中。不管是可测的自然灾害还是不可测的自然灾害，灾害预算都是不可或缺的。

    (一)在灾害预防阶段，灾害预算层次划分

    我们可以根据灾害预警的危险程度和严重程度把灾害划分为四级：Ⅰ级(特大灾害)、Ⅱ级(大灾害)、Ⅲ级(中灾)和Ⅳ级(轻灾)，依次用红色、橙色、黄色和绿色表示；在灾害预警和防治中，灾害预算也相应的划分为四个响应级别：Ⅰ级(特大灾害)、Ⅱ级(大灾害)、Ⅲ级(中灾)和Ⅳ级(轻灾)。根据不同的级别建立多层次的灾害预算。对于Ⅳ级自然灾害，建立第一层次的灾害预算，平时提取的预备费用要能够解决。根据灾害级别，我们分别建立第二、第三、第四层次的灾害预算。当灾害发生时，我们根据灾害的等级分别启动相应层次的灾害预算，从而有效的防范灾害。这样以来中央和地方就有两套预算，一套是正常情况下的预算，另一套是专门针对自然灾害而制定的灾害预算，灾害预算只是预备预算，只有灾害来临时才会启用，它是正常预算的补充。它们共同构成我国公共财政的预算制度。灾害预算的编制关键是预算的收入与支出，下面分别对之进行阐述。

    (二)在灾害预防阶段，灾害预算收入来源

    1.在编制灾害预算时，财政要主动安排一定资金用于自然灾害的防预，中央和地方都要相应安排一定资金。中央灾害预算用于在全国范围内的灾害(如非典)的防预，有些灾害虽然不是在全国范围内，但其影响面大，损失严重也需要中央给予财力支持，各地方也要根据本地区的自然灾害情况和本级政府的财力安排一定的资金用于灾害预算。

    2.平时编制预算时的预备费用。预备费用本来就是用于应对突发灾害的，所以把它编入灾害预算的收入来源也无可厚非。

    3.社会捐赠。随着我国经济的发展，捐赠环境的完善，社会捐赠不可忽视。据民政部(2008年2季度)《民政事业统计季报》显示，2008年2季度共接收社会捐赠资金327.7亿元(不包括捐赠物)。

    4.金融资金。金融是国民经济的血液，它与人们的生活息息相关，政府也不例外。在经济落后地区，政府财政资金紧张，基于灾害预防的重要性，政府可以在一定范围内向金融机构借款。

    (三)在灾害预防阶段，灾害预算支出范围

    1.灾害预测。要加强灾害预测，使灾害损失尽可能的最小化。灾害预测既要准确，同时也要及时，要做到这一点，灾害预算不仅要安排一定的资金用来购置和研究开发先进的设备，同时也要增加对灾害规律性和灾害理论的科学研究的支出。

    2.灾害知识宣传。要有效的防范灾害所造成的损失，需要政府和公众的有效配合，如果公众能够多了解一些自然灾害的常识，很多灾害损失都是可以避免的。政府部门不仅要向公众宣传灾害知识，还要组织公众平时进行灾害演练，使公众在灾害发生时，清楚地知道应该怎么做并实际体会到应该这样做。如在汶川地震发生不久日本东北部发生了7.2级地震，但伤亡非常小，这无不与日本相当普及的有关防震抗灾方面的知识教育有关。

    3.灾害基础设施建设。这是一个系统的工程，它既包括上面提到的有关灾害预测仪器的购置，也包括道路桥梁的建设；既包括高标准的建筑物的建设，同时也包括在学校、公园这些地方临时避难所的设置(学校的操场和校舍、体育馆以及公园等公共地方要具备临时避难的条件，当然在没有灾害发生时不影响他们功能的发挥)；既包括公共卫生体系的建设，也包括防洪大坝的加固和维修。

    四、灾害救助阶段的灾害预算编制

    灾害与人类伴生，但灾害也与人性同在，灾害救助既能体现人类美好的人性，也能影射政府应急能力，灾害虽无情，但人间有爱，政府有责。在灾害发生后，最重要的是展开有效和有序的救助，但救助需要花费大量的人财物。这就需要政府在灾害发生之前，未雨绸缪，事先编制好在灾害救助阶段的灾害预算。当灾害发生时，我们可以根据灾害预算有的放矢的进行救助资金和物资的调拨，而不至于手忙脚乱，无所适从。

    (一)在灾害救助阶段，灾害预算编制原则

    1.连续性原则。在灾害救助阶段编制的灾害预算应该与在灾害预防阶段编制的灾害预算衔接，保持其连续性，政府在编制各个阶段的灾害预算时，应该站在整体的角度来统筹各个阶段的灾害预算，避免人为的画地为牢。

    2.全面性原则。在灾害救助阶段编制的灾害预算应坚持全面性的原则，合理的分配各个阶段的资金，避免出现“两低一高”(即灾害预警和防治的支出比重低，灾害救助的比重高)的格局。

    3.法制化原则。灾害预算的编制和执行要有法律保障。各项预算收入要合法合规。预算支出要在核实有关基础数据的基础上编制，并遵守现行的各项财务规章制度，只有这样才能保证灾害预算的正确执行。

    (二)在灾害救助阶段，灾害预算收入来源

    1.压缩公用经费。各级机关可以压缩一些不必要的公用经费，如今年的汶川地震发生后，中央国家机关压缩公用经费预算5%。并且中央研究决定将原定今年实施的调整中央国家机关(包括一些参照公务员法管理事业单位)公用经费标准政策暂不出台，将年初预算拟用于提高上述单位公用经费标准的10亿元支出调整用于支持抗震救灾。以上两项合计，2008年共调减中央国家机关支出25.45亿元，全部用于抗震救灾。

    2.社会慈善。改革开放30年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，经济以及综合实力大大提高，人民生活水平显著提高，民间财力不可小觑。就来汶川地震来说，截至8月8日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计567.80亿元，实际到账款物563.17亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计204.54亿元。

    3.国有资产收入。我国是社会主义国家，国有资产庞大，它是政府财政的一大块肥肉，各级政府可以从各自管理的国有资产带来的收入中，拿出一部分用于灾害预算。

    (三)在灾害救助阶段，灾害预算支出范围

    1.抢救生命各项支出。在任何情况下，生命都是第一位，当发生自然灾害时，政府首要的问题的就是抢救生命。政府应尽最大的努力来抢救生命，而在抢救生命时会相应的发生食品(包括救护人员和伤员)、药品、通信等一系列的支出，这时就需要政府在编制灾害预算时予以考虑。

    2.灾区基础设施恢复。要抢救生命，必须恢复灾区的基础设施，在灾区基础设施瘫痪的情况下，抢救生命是何等的困难。灾区基础设施的恢复大致包括以下几个方面：①通信，汶川地震表明灾区通信的恢复是何等的重要；②灾区道路桥梁；③水电供应；④行政机构和医疗机构的运转。

    3.灾区生活物资供应。灾害发生后，人民生命财产遭到浩劫，家园被毁，生活难以为继，这时政府应该为灾民提供最基本的生活需要，重点是食品、药品、棉被、衣服以及饮用水的供应。

    4.灾民安置。自然灾害损毁了灾区人民家园，造成灾民无家可归时，政府应该妥善安置灾民，如搭建临时帐篷、修建过渡板房等。

参考文献：

〔1〕刘尚希、陈少强.构建公共财政应急反应机制[J].财政研究，2003(8).

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〔3〕王维舟.加快建立应急预算制度[J].四川财政，2003(9).

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〔6〕洪江.关于突发性公共事件财政救济的几点思考[J].地方财政研究，2008(6).