东北财经大学
内容提要：人口老龄化是人口转变的必然结果。在其他条件不变的情况下，人口老龄化将在支出、收入和收支关系等方面对公共财政带来极大冲击。因此，政府应在稳健财政政策下积极探索支撑经济高速发展的政策手段，做大国民收入的蛋糕，构建民生供给型为主的公共财政，优化财政支出；在宏观税负水平不变的前提下完善税制，开辟新的税源，以应对人口老龄化所带来的挑战。
关键词：人口 老龄化 公共财政
一、引言
人口老龄化是人口转变的必然结果。然而，中国人口基数大、人均资源不足以及区域经济文化差异大的国情决定了中国人口老龄化具有不同于西方发达国家的特征。从世界发达国家的实践看，人口老龄化多发生于人均收入达到较高水平时期。较高的人均收入意味着资本相对丰富，这样，当老龄化到来出现劳动力短缺时，这些国家恰好出现资本替代劳动的技术进步和产业结构变化。生产要素替代和产业结构调整的结果则使这些国家产业结构进行全面升级，技术结构转向劳动节约型和资本密集型。
相比而言，中国的人口转变主要是在计划生育政策的作用下提早完成的，因而相应的老龄化也是在人均收入仍然处于较低水平的发展阶段中发生的。可以说，中国人口老龄化具有典型的“未富先老”特征。“未富”意味着现有的人均GDP水平使中国尚不能进入可以用资本替代劳动的发展阶段，新的比较优势不能及时显现出来，经济增长有可能丧失可持续性；“先老”意味着过早出现的劳动力供给减少现象，会导致工资水平上涨，这将使中国失去劳动密集型产业的比较优势和国际竞争力。
目前，中国的社会保障体系仍不健全，现行的财政制度安排尚不能为人口老龄化的到来提供充分的资金保障，在这种环境下，人口老龄化势必对公共财政支出、财政收入以及政府预算等带来极大冲击，政府公共财政政策将面临巨大挑战。
二、人口老龄化对公共财政的冲击
在分析人口老龄化对社会经济影响时，人们通常采用老年赡养率（elderly dependency ratio）这一概念，即65岁以上人口占15-64岁劳动人口的比重，它表明现有劳动人口对退休人口抚养的程度。老龄化的一个重要影响就是老年赡养率显著上升，据预测，欧盟国家的老年赡养率将从2000年的26.7%上升到2030年的43.8%和2050年的53.4%（Holzmann,2003）。在不改变退休年龄的情况下，中国的老年赡养率将由1999年的11%上升到2030的25%（Wangetal，2001），这意味着4个劳动年龄人口抚养一个老人。在其他条件不变的情况下，人口老龄化对公共财政的冲击主要表现为：
（一）与养老相关的公共支出所占比重上升，公共支出总体压力增大
一般而言，少年人口对健康和教育投资的需求较大，壮年人口为整个经济供应劳动和储蓄，而老年人口对医疗保健和退休保障的需求较大。因此，当一个社会人口中这些不同年龄特征的人口群体的相对规模发生变化时，这些经济行为的相对发生频率也会产生相应变化，这会对一个国家的经济增长产生明显的重要影响。
人口老龄化会在两个方面对公共财政支出带来巨大压力。一方面，人口老龄化意味着总人口中劳动力所占比重降低，经济增长速度将随着劳动力队伍增速放缓而下降，政府将不得不应对由于老年人口赡养率提高而带来的养老金、医疗卫生等方面的挑战，这在客观上对公共财政支出的总规模产生了上涨的推动力；另一方面，在财政支出总规模一定的条件下，公共财政支出的结构将会发生变化，具体表现为：养老金支出、医疗卫生服务和长期护理服务等方面的支出所占比重将大幅度提高。据统计，美国自20世纪80年代初以来，与老龄人口相关的预算支出占总支出的比重从1980年的24.8%上升到1986年的30.1%，预计2030年可达49.5%[①]。对欧洲的研究表明，基于现行政策，也由于GDP潜在增长率下降，欧洲人口的老龄化预计将在2050年导致大部分成员国公共支出增加。从整个欧盟看，在2004到2050年，与老龄化相关的公共支出的增加幅度预计相当于GDP的3-4个百分点，相当于政府部门规模扩大10%带来的额外成本[②]。因此，无论从总量上还是从结构上看，人口老龄化都使公共支出面临巨大压力。
（二）税基缩减，公共财政收入减少，税式支出增加
与公共支出相比，人口老龄化对财政收入的影响具有一定的不确定性，老龄化对财政收入的影响往往是间接性的，它取决于国家的宏观税负水平、税制结构和政府的税收政策取向。从总体上看，人口老龄化会使税基缩减，税式支出增加。一方面，由于人口老龄化会降低劳动生产率、减少社会投资总量，从而减少了物质资本与人力资本的投入，影响国民收入的创造。而国民收入是税收收入的基本来源，国民收入的减少造成了税基的缩减，在宏观税负水平不变的情况下，税基缩减意味着财政收入总额下降；另一方面，为了促进老龄产业的发展，也基于社会公平的需要，政府通常制定一系列针对老龄人口的优惠政策，比如，对养老产业以税收优惠方式进行的扶持，对按国家规定领取的养老金给予免税，在有些国家，还对老年人缴纳的个人所得税实行额外扣除以及税收抵免等，这些特殊的税收优惠政策虽然有利于税收公平目标的实现，但也带来了公共财政收入的减少。因此，在宏观税负水平和税制结构不变的情况下，人口老龄化的结果会使公共财政收入总额大幅度下降。
（三）财政收支失衡加剧，财政风险增大
如果不改变现行的财政制度安排，人口老龄化对公共财政收支关系的影响是双重的：一方面，税基缩减、财政收入减少，公共财政资金的供给减少；另一方面，公共财政支出压力增大，对财政资金的需求增加。这种财政收支之间的矛盾会直接导致财政收支失衡加剧，财政赤字加大。在短期内，无论是通过提高税负还是减少财政支出的方式来弥补财政赤字都缺乏政治上的可行性，并会带来对经济的扭曲。因此，各国普遍采取弥补财政赤字的方式是发行公债，而公债是注定要还本付息的，如果一个国家的国债发行量过大，债务依存度过高，则表明该国财政支出中过分依赖债务收入，财政将会处于脆弱状态，这对未来财政的可持续发展将构成威胁，财政风险加大。
总之，人口老龄化无论是对公共财政支出、财政收入，还是财政收支关系都会带来极大的冲击，这不仅需要政府重新审视财政政策目标的定位，也对财政政策的实施提出了新的研究课题。
三、中国应对人口老龄化的公共财政政策现状
中国现行的财政制度是根据经济发展的特点和国情在长期的历史实践中形成的，具体表现为：在公共财政支出方面，经济建设支出比重偏高，而民生支出特别是与养老相关的社会性支出占比重较少；在公共财政收入方面，税制结构以流转税为主体，所得税所占比重较低，增加财政收入仍存在一定空间；在财政收支关系上，收支缺口一直较大，财政赤字居高不下，国债依存度较高，这些都使财政的可持续性发展受到严重制约。
（一）现行财政支出制度的安排难以应对人口老龄化的挑战
长期以来，我国经济建设支出一直在我国财政支出中占重要比重，这与我国一直坚持以经济建设为中心的发展战略密切相关，该项支出主要用于基础行业的基础设施建设和维护，这使得我国的基础设施在改革开放后实现了持续快速发展。然而，随着人口老龄化的到来，我国在医疗、卫生、社会保障等方面的支出却长期偏低，人口老龄化所带来的财政需求与财政供给很不对称。
从财政需求角度看，我国人口老龄化对公共财政支出的压力主要体现在两个方面：一是养老保障压力增加。据劳动和社会保障部统计，1980年我国在职职工与退休人员的供养比是13：1，1990年为10：1，而到2003年，这个比例已经锐减到3：1。此外，每年新增退休人员300多万人，养老保险基金将面临巨大的资金支付压力。二是医疗保障的压力增大。据卫生部统计，老年人消耗的卫生资源是全部人口平均消耗卫生资源的19倍。随着人口老龄化的加剧，将给我国的医疗保障体系带来巨大的压力。此外，由于财政支出不足，非盈利性的养老服务业发展严重滞后。目前，由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化，养老服务业发展严重滞后，难以满足庞大老年人群，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。同时，与城市相比，农村老龄问题的压力更大。随着人口老龄化进程加快，农村的养老、医疗等方面的压力相对城镇将更加突出，西部和贫困地区尤为严峻。
从财政供给角度看，如果根据我国现行公共财政支出的划分，我们还难以得到财政与养老相关支出的准确数据，只能从相关内容中推算。假定社会保障总支出占财政总支出的比重可以在一定程度上反映政府公共财政用于老年相关支出的大体情况（因为该项支出主要由怃恤和社会福利支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出三项与养老相关的主要内容构成）。近年来，该项支出占财政总支出的比重一直平稳地保持在10%左右的水平，2005和2006年分别为10.90%和10.79%；而同期经济建设支出占财政总支出的比重为27.5%和26.6%，行政管理费所占比重为19.2%和18.7%。据报道，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准[③]。政府用于养老支出所占比重偏低的事实，与我国几千年来沿习至今的“以家庭代际养老为主、专业机构为辅”的赡养模式有关。但必须认识到，老龄化问题不仅仅是家庭问题，更是影响经济可持续发展与社会稳定的民生问题，政府对此应责无旁贷。
（二）现行税负增幅度难度较大，税制结构仍存在完善空间
人口老龄化的加剧，一方面对提高宏观税负水平提出了客观要求，另一方面又需要政府通过税收优惠政策对老龄产业的发展给予必要的扶持。然而，中国现行的税负水平及税制结构往往使政府在政策选择上陷入两难境地。
首先，中国现行的宏观税负已经处于相对较高水平。宏观税负是指一定时期内国家课税总额占同期国内生产总值（GDP）的比重，它反映了政府的社会经济职能及财政功能的强弱。由于宏观税负水平在计算方法和计算口径上的不同，我国学术界对宏观税负水平高低的问题一直存在不同观点。总体来看，如果按小口径，即税收收入占GDP的比重来计算，我国的近年来这一比重一直保持在20%以下，宏观税负水平并不高；但如果按大口径计算，即国家集中收入占GDP的比重衡量，则该比重相对较高，有些专家经过测算认为，中国实际的宏观税负已经达到31%，并正对刺激消费产生消极影响（周天勇，2007）。笔者认为，由于我国仍处于经济转轨时期，在政府用于公共支出的全部收入中，除了规范的税收收入以外，还有大量的非税收入，因此，只有按大口径来衡量我国宏观税负水平才更科学。这样，在人口老龄化到来之际，通过提高宏观税负水平来增加财力的空间已经十分有限。
其次，现行税制结构体系仍有待进一步完善。作为发展中国家，中国长期以来形成的税制结构充分考虑到了经济发展水平、税收政策目标以及税收征管水平。其主要特点为，一是税制总体结构以商品劳务税为主体，所得税，特别是个人所得税所占比重较低，具有专款专用性质的社会保障税仍未开征；二是税收政策目标主要侧重于效率与收入，税收激励未能充分考虑老龄化支出的特殊需要以及对老龄产业的支持。因此，随着人口老龄化的到来，现行税收政策不仅难以在收入上为老龄化支出提供充分的保障，而且在政策导向上也存在严重缺陷。
再次，我国税收收入高速增长的态势将逐步趋缓。近年来，我国税收收入增长率持续高于同期GDP增长率，税收收入的年均增长率接近GDP年均增长率的两倍。这种特殊现象既反映了税收与经济增长的一般规律，更具有中国转型经济时期独特的政策和体制背景。然而，税收收入高速增长不可能是一成不变的“常态”，随着体制改革的逐步完善，短期因素会逐渐减弱，税收增长持续高于经济增长的现象也会逐渐消失，两者之间的关系将趋于常态，即税收收入增长率随着经济增长率的变化上下波动，并且其波动的幅度会大于经济增长率的波动幅度。因此，老龄化一旦使经济增长率下降，税收增长率就会下降更多，甚至可能会达不到当年的预算收入水平，难以完全满足当年预算支出中各项目的资金要求。
（三）收支失衡仍是制约财政可持续发展的难题
改革开放30年来，财政为支持经济体制改革和社会发展做出了巨大贡献，也付出了很大成本，特别是在财政收支关系中，财政赤字居高不下，债务依存度过高已成为不争的事实。据统计，我国财政支大于收的差额1980年为68.09亿元，2000年增至2491.27亿元，2006年为2162.53亿元[④]。此外，由于社会保障制度转轨和社会保障资金不足而导致的未来或有支出、由地方政府债务而形成的隐性财政赤字、因金融风险财政化而导致的未来政府支出等还会构成财政的隐性赤字，从而使实际财政赤字更大。这种状况不仅会增加政府应对老龄化到来的财政压力，也会影响财政的可持续性发展。
四、应对人口老龄化的财政政策取向
面对人口老龄化所带来的各种冲击，公共财政政策的总取向应该是：一方面拓宽税源，增加财政收入，增强应对人口老龄化的财政能力；另一方面调整并优化财政支出结构，改革养老津贴制度，减少财政支出的压力。
（一）在稳健财政政策下积极探索支撑经济高速发展的政策手段，做大国民收入蛋糕
根据专家预测，我国目前仍处于劳动力资源丰富、总抚养负担相对较轻的“人口红利”时期，人口结构对中国经济增长的贡献将一直持续到2020年（蔡昉，2004）。因此，在保持“人口红利”时期社会经济高速发展的同时，财政政策的目标应适时把经济增长方式转到提高劳动生产率上来，做大国民收入的蛋糕，为老龄化到来在资金方面做好准备，也为政府筹集财政收入提供更充裕的税源，缓解人口结构变化对经济发展带来的不利影响。同时，研究人口波动对消费结构和投资结构的影响，探讨如何综合运用各种财政政策手段积极为经济主体创造公平、开放、宽松的经营环境，不断增强经济发展的内在动力，促进经济的持续稳定增长。另外，要找准新的经济增长点，积极培育新的财源。根据我国现阶段经济发展的特点，应充分运用财政激励机制，大力发展高技术支持的现代制造业和现代服务业，努力把其培育成我国经济的重要推动力和财政收入的主要来源产业。
（二）财政支出从经济建设型为主转向民生供给型为主，优化支出结构
民生供给型财政就是以改善民生、满足民众对公共产品需要为主要目标，整合财政资源，提高政府的公共服务能力，以面向民生支出为主的公共财政。随着市场经济的不断完善，民间资本会逐步壮大，其自主增长机制也会逐步形成，因此，优化财政支出应该注意：一是把财政支出的目标定位于为企业创造公平、宽松、并具有自主发展能力的经营环境上，逐渐降低财政资金直接用于经济建设的比重，并把其严格限制在市场失灵和关系到国民经济重大发展战略与布局的领域，坚决退出一般竞争性领域；二是积极利用我国近年来财政超收的有利时机，把财政收入增量部分更多地运用到民生供给领域，利用超收契机解决长期民生问题，为老龄化到来做好充分准备；三是优化公共资源配置，促进基本公共服务供给的全覆盖和大致均等化，缩小城乡差距，促进区域间的均衡发展，实现对所有老年人的均等待遇。
（三）调整税收政策目标，完善税制，挖掘潜在的税源
首先，针对老龄化带来的产业结构变化，调整税收政策目标。人口老龄化一方面对经济产生了负面影响，另一方面又为经济发展提供了新的发展契机，即老龄产业。老龄产业的发展，不仅能满足老年人群的特殊需要，还有利于形成新的消费热点，扩大内需，增加就业岗位，优化产业结构，可以在一定程度上促进经济增长。因此，如何引导经济资源流向，扶持和促进老龄产业发展，应成为税收政策在促进经济发展中的着力点。我国目前对于“老龄产业”的扶持，在优惠主体上，仅限于福利性、非营利性组织或养老院本身；在优惠对象上，也主要聚焦于“服务性”活动。根据中国几千年来沿习下来的历史传统和经济发展水平，以家庭代际为主、专业机构为辅的养老方式在一定时期仍将是我国养老的主要模式，对此，应积极探索有利于家庭养老的税收政策，比如，在个人所得税方面，用于老年人抚养方面的支出应给予必要的扣除；在增值方面，用于老年人专用商品可参照残疾人专用品实行减免税的优惠政策；在企业所得税方面，对高新技术老年人用品的研发与生产，给予必要的优惠等。
其次，完善税制结构，开辟新的税源。现行以流转税为主体的税制结构尽管有利于效率和财政收入目标的实现，但却限制了对收入分配的调节，难以实现税收公平目标。随着人口老龄化的到来，政府应进一步关注税收的收入调节功能，从理论上看，以收入水平、财产存量为基础的个人所得税和财产税则更具备这种特征。考虑到我国的经济发展水平和税制结构的现状，为了应对人口老龄化带来的挑战，税制改革应主要从以下几方面入手：一是构建以商品劳务税和所得税双主体的税制结构，这不仅可以促进税收公平目标的实现，也是符合我国国情的一种现实的选择；二是积极创造条件开征社会保障税。这种专款专用的税种，不仅可以解决社会保障收费中存在的刚性不足，缺乏法律保证等弊端，还可以有效地保证社会保障资金的来源，减轻财政压力；三是积极探索适时开征新的税种，开辟新的税源，比如，完善财产税制，择机开征物业税；视时机成熟开征遗产和赠与税、环境税等一系列税种，为税收收入注入新的“血液”。
当然，应对人口老龄化的财政政策选择必须基于中国作为发展中国家这一国情的基本判断，既要积极研究发达国家应对人口老龄化的经验教训，又要结合中国社会经济发展的实际情况，充分考虑中国人口老龄化的特征和财政经济现状，探索一条可持续性的财政发展模式。
参考文献：
〔1〕Barbara Boyle Torrey, Guns vs. Canes: The fiscal implications of an aging population, The American Economic Review, Vol.72, No.2 (1982).
〔2〕Leif Lybecker Eskesen, Population Aging and Long-Term Fiscal Sustainability in Austria, IMF working paper, WP/02/216, 2002.
〔3〕Giuseppe Carone, Declan Costello：欧洲能够承载老龄化社会吗？《金融与发展》2006年9月.
〔4〕高培勇主编《财政与民生》，中国财政经济出版社,2008年.