财政部财政科学研究所

    职务消费已成为公共管理和党风廉政建设中的一个难点问题，也是当前社会反映强烈的热点问题。[1]规范职务消费，是节约行政成本，提高行政效率的重要途径，是建设节约型政府的重要内容，也是改善政府部门形象和从源头上预防和治理腐败的重要措施。温家宝总理在2007年的政府工作报告中，特别提到要重点整治一些机关和事业单位的铺张浪费问题，加强职务消费的规范化管理已引起领导层的高度关注。

    一、近年来我国职务消费出现的主要问题和特征

    近年来，我国职务消费规范程度不足，一些超标准、非规范的职务消费助长了各种不正之风，严重挤占了财政资金，成为各级财政的一大支出负担。一些地方的职务消费开支已经占到其财政开支的绝大部分，有的地方仅公车消费就占到其地方财政支出的1/3以上。2007年，中国青年报社会调查中心一项读者调查(3602人参与)显示，90.3%的人认为政府的浪费现象很严重[2]。长期以来，我国对机关事业单位职务消费管理指导思想不科学，制度不健全，缺乏行之有效的控制手段，职务消费呈日趋膨胀之势，并出现了以下趋势和特征：

    （一）消费规模的膨胀和范围扩大化

    由于当前对职务消费的含义、种类、范围、标准等基本问题研究不够，一些部门“职务消费”的名目越来越多，数额越来越大。在饮食消费中，消费的扩大化不仅表现在餐饮内容的多样化，而且以之为基础的消费链不断延伸，使招待为主体的消费内容成倍增加，规模不断扩大，更严重的是一级一级效仿，相互攀比成风。与饮食消费一样，其他领域的职务消费规模也在不断扩大，公车数量和公款通讯工具越来越多，政务名义之下的活动范围越来越广，参与的官员数目不断扩大，同时官员消费群体之外出现了搭车消费的现象：官员周围的朋党、亲属及行政之外的若干种关系也参与到消费之中，扩大了消费群体和消费规模。

    （二）消费层次“官阶化”和实际执行中的超标化

    在我国，各级官员职务消费一般根据行政级别的高低和职权范围的大小，设立不同档次，享有不同的消费标准，采取以实物分配或费用报销为主的实现形式，体现出明显的消费层次。不同级别在车辆、食宿标准、消费金额方面都有严格的层级档次。汽车排气量的限制和用餐标准的规定都体现出这种层次关系来。尽管职务消费某些领域与公职人员职务和级别存在一定的关系，但是这应只局限于少数代表政府形象的一些项目，如外交。在现实中，这种与职务级别直接挂钩的职务消费不断泛化，应该与履行公务支出需求的消费常常直接根据官员职务大小来核定，官阶越大，掌握的职务消费权也就越高，呈现“阶梯型”特征，这使得职务消费变成了一种公款消费权力，进一步加重了某些官员和公职人员的“官本位”思想和作风习气。即使有了成文的规定和预算标准，如早在1999年，中央和国务院就颁布了《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》[3]，但实际执行中的情况并不乐观，诸如公车超标配备和奢华招待宴请等现象较为普遍。职务消费人往往能编制各种理由，陈述“客观”需要。在财务处理上，也往往能通过各种变通手段，调剂经费使用，来报销这些超标的职务消费支出，或者通过预算外资金来列支，或者向下属单位摊派、转嫁费用负担。

    （三）消费支出“外衣合理化”

    由于职务消费需求的多样性和具体支出标准的微观差异性，政府财政尚难以具体到职务消费项目的预算管理和控制，因此，职务消费的整体支出是在一种类似“黑箱”的操作体系中运做的。消费项目的确定，费用的支出都呈现一种典型的“内部人”控制特征。虽如此，但官员的每一笔职务消费的支出却都能入帐，其中重要的手段就是非正常消费的帐面合理化书写。官员们通过各种会计变通手段，例如在帐面上变换职务消费支出的名称，并编制各种理由来解释支出的合理性，使之达到财政制度的要求。加之，财政制度的约束不足和相关监督机制的难以到位，便利了一些不合理的、超标准的职务消费。

    （四）消费目的模糊化

    由于职务行为是在具体环境下，根据相关任务目标，由多种活动构成，在职务消费过程中，公共事务与私人事务之间的界限常常变得模糊。通常我们无法界定官员在执行公务的过程中车辆搭载一个办私事的朋友时车辆损耗费用的公私界限，我们也很难区别在公款招待上级官员的过程中，陪吃陪喝的官员哪些是必须邀请到场的。由于很多职务消费在目的性上都表现出不明显的特征，因此私事的消费会往往打上公事消费的旗号，导致财政负担不断加重，也为官员进一步谋取个人好处创造了机会。参与职务消费主体的各级官员，更多满足的是个人的需要，即对舒适、安逸生活方式的追求和艳羡，而非促进公共管理事务的发展。

    （五）成本分担社会化

    职务消费由政府财政承担了费用，但在实际操作中，当一些消费明显地违背财经制度不能通过财政手段支出时，官员往往会把这些消费费用向利益相关的下级部门和单位转移，通过制度操作中的漏洞和企业不规范的运转向私营部门和第三部门转移，造成一部分职务消费支出由私营部门和社会共同承担，扰乱了企业的成本核算体系，对社会经济秩序也带来混乱因素。

    不合理的职务消费实质上属于“亚腐败”范畴，是一种隐性腐败。从政治学的角度看，职务消费中的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”。假公济私的个人消费是腐败，过度的职务消费尤其是预算外的奢侈浪费也是腐败。职务消费的过度膨胀和腐败现象，虽有目共睹，但一直难觅医治沉疴痼疾的良方。有资料显示，我国是世界上行政成本最高的国家之一，而职务消费的“管而无方”，是导致行政支出膨胀、财政负担沉重的重要原因之一。

    二、当前职务消费规范管理的主要难点

    (一)职务消费与非职务消费存在边界的模糊性和一定程度的可转化性

    职务消费具有模糊性、外在性和权力性等特征，加之当前职务消费中还存在着收支不规范、预算控制不力、职务消费制度缺乏有效的激励机制、对职务消费违规行为监督和处罚不严等弊端，往往容易导致职务消费标准被随意提高，范围被随意扩大，开支日益膨胀。

    首先，职务消费与非职务消费往往纠缠在一起，很难准确区分。就通讯费来说，办公室装的电话，显然是公家的电话，由公款支付，但这并不能排除一个人在办公室打公用电话，办的却是私事。而在家里装的电话是私人电话，由个人自费，但一个人在家里打电话，也可能是在处理公事，而且越是担任领导职位和关键岗位的公职人员，越是日理万机的人，越有可能用私人电话处理公事。据此，如果规定，办公室只能用办公电话，办私事只能用私人电话，在逻辑上虽然是可能的，但执行起来成本太大，并且会误事。

    其次，职务消费与非职务消费往往还可相互转换。就警察用警车来说，警察在上班时间、在执行公务时间用警车，显然是职务消费。但是，下班后警察开着警车回家，是否是职务消费呢？从直觉来看，这应是非职务消费，不应该允许警察开着警车回家，而应该让其开着私车回家，或者干脆公共交通工具回家，费用自理。但是换一个角度来看，警察下班后开着警车回家，也可以是职务消费：警察开着警车回家，并把警车停在其居住的社区，相当于是警察延长了上班时间，开警车回家一定程度增加了开警车巡逻的时间，对潜在的犯罪分子能够起到威慑作用，有助于改善社会治安状况。

    由于职务消费和非职务消费之间存在一定的边界模糊性，职务消费究竟合理还是不合理，到底是为了私人利益还是为了公共利益，有时候很难从外部进行判断，如果需要判断并监管，就需要挖掘很多只有消费者才知道的私人信息，而要挖掘这些私人信息，不仅成本很高，而且了解到的信息，其真实性也往往取决于职务消费者本人。

    在这种情况下，职务消费的控制程度，往往取决于消费者个人的道德修养水平。消费者道德水平高，不仅会有意识地节约、控制职务消费，而且很多情况下还很可能会花费个人资源来履行公务。但是，如果消费者道德水平不够，则很可能会出现把大量个人消费都纳入职务消费范畴的情况。道德的人和不道德的人混在一起，道德的人往往需要做很大的努力，甚至支付很大的个人成本，还很难被人了解和理解，但不道德的人以职务消费的名义花费公款，也很难受到惩罚。在这种情况下，不道德的职务消费模式会排斥道德的职务消费模式，最终陷入职务消费控制的“集体性道德风险”。

    (二)职务消费的真实需求往往难以准确测算，使得职务消费的预算标准核定较难

    支出标准的核定是职务消费管理一个重中之重的问题，是改革中最棘手的问题。长期以来，我国职务消费供给的范围过于宽泛，干部履行职务时，哪些可以开支，哪些不能开支，没有明确的界定和具体部门来规范、管理、操作和监督，极易导致职务消费行为失控。改革过程中也制订了一些“标准”(如招待中的“四菜一汤”等标准)，但这些标准要么是设定不科学，要么是过粗，范围也宽泛，同时实际执行中弹性较大，随意性普遍，导致 “标准”形同虚设，支出费用膨胀。由于职务消费本身是必不可少的，有其合理合法性，职务消费的主体大都是行政领导和公务人员，加之职务消费中的问题又带有一定的隐蔽性，难以界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，出现监督“死角”。

    目前，在职务消费货币化改革过程中，一些地方的做法是以前3年职务消费平均额为基数，下降一定比例，作为本单位干部职务消费的总量，然后再分公共职务消费和个人职务消费两部分。很明显，这是以既成事实为基础，缺乏科学的理论依据和需求测算。取消公车转而发放补贴，表面看一年节约几百万上千万元，但这是以浪费严重的公车耗费作为基数对比后得来的。而一些地方的公车改革方案，将本可多节约的那部分资金变成“补贴”，堂而皇之地落入了各级干部个人腰包，显然不甚合理。

    (三)职务消费往往涉及领导干部既得利益等敏感问题，改革阻力大

    现行职务消费的监管制度约束力不强，权大于规、权大于法的现象较为突出。在现实中，职务消费由相关领导和少数工作人员经手，消费过程缺乏监督。哪些是合理的，哪些是不合理的，有没有“猫腻”，均无法得知；到底谁花了多少钱，具体有哪些开支，没有人去统计。消费数目大的，超过指标的，明显不合理的，违反规定的，但由于涉及到各级领导干部的直接利益，查处也只是走走形式，往往没有深加追究。而且往往开支、报销、监督都在单位内部进行，碍于情面，很多时候“一只眼开，一只眼闭”，造成监督困难，有效控制不到位。这既加大了财政开支，又助长了歪风邪气。职务消费管理改革实施的主体是各级政府，改革的对象却又是政府机关和事业单位的利益，相当于是一个自我革命，尤其是对掌握着大量弹性职务消费权的领导干部的利益自革，不言而喻，这种改革来自内部的阻力会相当大。

    (四)职务消费规范化管理受整个经济、政治体制大环境的牵制

    应该说，职务消费规范化管理改革，是一项牵涉到社会政治、经济整体联动的综合改革工程，它并非单纯意义上的行政消费性支出管理改革，而是与行政管理制度改革、公务员工资制度改革等紧密相关。同时，也不仅仅是政府内部的一项改革，还涉及到政府与市场的行政管理和交换关系，甚至可以说，它是经济体制改革的拓展和延伸以及政治体制改革的索引和发端。当前，由于我国的经济体制改革尚未完全到位，政治体制改革相对滞后，社会结构还正在转型过程中，加之政府行政模式、官员的职务消费支出方式一时还难以转变，职务消费规范化改革和管理的目标不可能一蹴而就、一步到位，因此，推行职务消费货币化的改革，还应结合实际，分步推进。

    三、重塑激励与约束机制，进一步规范行政职务消费

    (一)转换内部激励机制，促进合理职务消费

    激励机制，就是通过利益分配调动人的主观能动性并使其行为符合的特定政策目标的机制。规范职务消费行为应充分注重激励相容机制的建设，引导公职人员主动、自觉地在保障完成工作任务时进行必要、合理、适度的职务消费，节约支出，同时保证工作质量和效率。新制度经济学关于制度创新或设计的一个主要思路就是，当监督成本高昂就应转而主要借助激励性的制度安排来改进制度的效率。根据机制设计的思想，在重塑职务消费激励型管理方面，需要把握以下两点：

    1.合理划分职务消费项目属性，分类管理控制。对职务消费应划分项目，尽可能地根据其特点属性，明确履行职务的费用类别，科学界定职务消费的范围，实行分类管理。具备条件的，稳步推进职务消费货币化，并使之透明化，按照职务的需要，把职务消费支出以货币形式定额包干到人，定额使用，超支不补。具体来说，属于个体福利待遇性质的职务消费，应实施货币化改革，纳入公职人员的薪酬，由其自行管理使用，这类项目主要包括交通费、通讯费等。

    同时也要将现阶段还不宜实施货币化改革的职务消费项目再细分为个人消费和公共(或集体型)消费两大类。对个人职务消费，实行总额控制，标准到人，限额使用，节余滚存或按比例奖励，超支自负；对公共职务消费，实行总量控制，集中管理，限额使用，节余归公，对无特殊客观理由造成职务消费超支的，要视为工作失职进行责任追究。

    2.推行总额预算制度，超支不补，并将超支节余情况作为工作绩效考核的一项重要内容。

对于现阶段还不宜实施货币化改革的职务消费项目，如招待费、差旅费，实行“核定标准，总额控制，超支不补”的管理办法，明确范围对象和费用承担责任人。即根据具体工作需要和物价水平核定标准，定编定额，凭据核销，超支不补，节余结转下年继续使用，并将超支节余情况作为工作绩效考核的一项重要内容。总体原则是既严格限额，又注意政策的灵活性，根据工作性质进行分类管理，确保做到既能依法合理限额消费，又能促进工作开展，不影响工作质量和工作效率。

    (二)强化外部监督约束机制，制约各种超标、违规职务消费

    职务消费管理和改革涉及面广，政策性强，必须建立健全审核监督机制，加强经常性检查监督，禁止一切违规的、不合理的、超标准的职务消费支出。同时要防止操作过程中的变调走样，严禁费用转嫁，杜绝弄虚作假等现象的发生。

    1.健全监督机制，建立独立的、具有国家权威的职务消费审计监督机构。转变监督方式，打破单位内部管理监督。应将内部监督逐步转变为以人大、财政、审计、纪检、监察、司法等部门的外部监督。各级人大重点要审查职务消费预算的严格执行情况；财政部门要充分发挥财政监督职能,强化对资金、票据以及财务制度规定执行等情况的监督检查,堵住财务管理上的漏洞；审计部门要强化审计监督,重点进行合规性审查监督；纪检监察机关要通过专项检查、群众举报等途径,及时查处违反规定的人和事；司法部门要对职务消费中的违法行为加大惩治力度,切实维护制度的严肃性。建立真正意义上的人大、纪检、监察、审计对职务消费的全方位监督机制。

    为了改变多部门共同监管中职责不清、实施不力的问题。建议研究整合相关机构的监督职能，设立独立、具有国家权威的职务消费审计监察机构，机构设置架构垂直设计，赋予其实施专项职务消费调查、监察的责任，相关调查结果直接向国务院报告并向社会公开，直接作为惩处的依据。同时，要下决心放手让公众和新闻媒体监督，形成全社会共同监督的格局。但凡公务员被曝光公款挥霍吃喝，或接受利益相关方的不当奢华宴请，均要严惩，甚至有必要设置“公务员挥霍浪费罪”。

    2.建立职务消费公示制度。顺应公共财政实行“阳光预算”的要求，职务消费应通过各种方式向社会公开、透明，除了需要严格保密的部门、人员和事务外，都应通过适当方式，包括互联网，进行公布，让广大人民群众享有知情权、监督权和评价权，接受新闻媒体的监督。要切实增强各级政府机关和事业单位支出的透明度，扩大公开的范围和程度，方便纳税人查询他们的钱花到哪里，花得合不合理、公不公平，扩大和加强社会监督，这也是体现公共财政制度内涵的民主财政的要求。

    3.建立职务消费问责制度。规范职务消费，从落实有关责任并事发后的追究角度来说，有必要建立三项问责制度：一是上级(主要领导)对下级(特别是集体性消费)的职务消费问责制；二是审批者对被审批的职务消费事项问责；三是职务消费本人对本人消费负责。

    4.建立某些职务消费项目的报批制度。对于一些公共职务消费和大额的职务消费项目实施授权限制,如大型会议、出国考察、培训等,不仅需要单位主管领导的审批，单位财务部门也要严格程序审批,必要的时候应报上级部门、财政部门进行合理性、合规性审批，报销时需附相关部门和责任人的审核单、意见书,建立其连带负责的机制，以遏制各种公私不分、损公肥私的不正常现象。

    (三)健全财政预算制度，强化对职务消费的财政预算控制

    1.细化、精化预算编制，制定科学、合理的职务消费标准。制定科学、合理的标准是职务消费规范管理中一个至为关键的问题。应该按照公共财政“立足于公共服务”的要求,通过科学的预算方法，以真实需求为基础制订标准，做到职务消费的预算编制精细化。一是进一步改进和加强职务预算编报规程管理，制订消费标准的单位应是超然独立于执行标准单位、个人的“第三方”，如由上级财政部门或后勤部门制订,纪检、审计部门配合监督,保证标准的客观公正；二是要严格按照“零基”预算和支出需求因素法测算每年标准，标准每年重新审定一次,在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性,不合理的要减下来,不足的予以调整，最大程度上增强预算编制的真实性、准确性；三是制订标准可采取定额上限、一定范围内浮动的形式；四是在预算的编制要做到全面、综合，加大预算外资金的清理力度，所有的职务消费都要进入预算内资金支出。此外，在职务消费预算的编制过程中还应注意要以实际支出需求为基础，不能把职务消费等同于职级待遇。

    2.强化预算执行，硬化对职务消费的预算约束。预算约束软化是造成政府某些部门和人员花钱大手大脚、无所顾忌的重要原因。因此，控制职务消费腐败的最根本措施是完善预算制度、强化预算控制、硬化预算约束。在预算的执行上，要使广大公职人员充分意识到预算的本质就是法律，一旦根据定员定额编制的公用经费中的职务消费预算被批准，就不能随意更改，且不能与其它预算项目之间的进行任何的调剂和挪用，必须不折不扣地严格执行，违反预算即是违法。严格执行是现代意义预算管理的一个基本要求。如果预算执行上随意、有弹性，那么随之发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，那些背离公众意愿、政策意图的事情就变成了不可控的，公共权力可能最后会局部化到部门，局部化到权力环节上，局部化到操作者，最终使职务消费的公共权力变成一种不受制约的、变相的私权而背弃公共利益。严格执行，也才有可能跟着发展政府理财的绩效评估和官员的问责制，以求更好地对公众利益负责尽责。

    (四)健全相关配套制度，促进职务消费回归合理

    1.加快推进综合预算制度改革，取缔预算外的职务消费列支渠道。如果说预算内的职务消费支出尚有规可循、有纪可约，预算外的职务消费则往往使有效的管理和监控鞭长莫及。预算外资金的大量存在，成为各种不合理、违规职务消费的“温床”。因此，加强职务消费规范化管理迫切需要加快推行部门预算和综合预算制度建设，将预算内外资金统一纳入预算管理，强化“收支两条线”管理，断绝单位“小金库”的来源，将部门和单位财政性资金全部纳入预算管理，置于有效的预算约束和监督之下，取缔预算外的职务消费列支渠道，彻底断绝违规职务消费的源头。

    2.完善相关制度环境建设，防止职务消费转嫁。所谓转嫁消费，是指一个地方或部门在实施职务消费制度改革后，一些干部仍然到下属单位或企事业单位报销职务消费票据或者直接侵占他们的实物的现象。由于当前职务消费货币化改革并没有全面铺开，只是在一些党政机关和事业单位搞试点，改革还没有深入到垂直部门和企业，这就为部分官员利用职权转嫁改革的成本提供了机会。为此需要建立防止职务消费费用转嫁的预防机制，防止公职人员利用职务上的便利向相关单位转嫁职务消费费用，一方面是要切实促进相关单位的职务消费管理改革和财务的规范运行；另一方面是要加强对公职人员与有管理权属关系的企事业单位、下级单位之间业务往来的经常性审计和财务监督。

    3.建立健全公职人员工作绩效考评机制。职务消费货币化改革必须与完善公务员绩效考评机制相结合，防止因职务消费紧缩导致其行政不作为，影响政府行政效率。在对公职人员的考评机制中，要将其是否利用职务消费搞腐败,是否在职务消费中奢侈浪费等自律情况作为考核的重要内容和职务晋升的重要依据。对于那些领取了货币化补贴但又不好好履行职责的，要制定行之有效的惩处办法，将异化的公共权力重新引导到“公共”的大道上来。

    4.改革和完善公职人员(包括行政事业单位职工)薪酬制度。职务消费问题的解决不是孤立的，还涉及到多个方面制度和政策的协同配合，其中重要问题之一就是个人收入分配制度的改革和完善。当前，我国公务员工资制度还很不完善，带有计划体制下“不完全工资”的特征。因此，应加快推进机关事业单位职工薪酬制度的改革和完善，逐步提高公职人员的工资水平，将一些本应进入工资的职务消费项目纳入工资制度中进行规范。公职人员工资要与其劳动贡献和劳动价值相称，并不低于社会在职职工平均收入水平。

    5.建立和完善与职务消费改革相配套的其他相关制度。应建立和完善关键岗位公职人员收入申报制度，健全单位财务管理制度、特殊公务用车管理制度、外事活动接待管理制度、公车处置办法、司机分流安置办法、公务人员履行职责考核办法等，促进职务消费制度改革与各方面的制度规定相互协调、相互衔接。

参考文献：

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