西南财经大学

    内容提要：汶川大地震给灾区人民带来了深重的灾难，灾区重建规模浩繁，资金需求庞大。本文首先对重建资金需求和现阶段可得资金进行了大致估计，认为重建资金缺口非常巨大；然后从两个方面提出了对策建议：一方面要通盘考虑可得资金的总量，千方百计开辟一切可能的筹资渠道，另一方面在加强资金管理、提高资金使用效益上面多做文章，如推行项目公告制、疏浚捐赠资金进入灾区重建的“导流明渠”；在基础设施重建中引进PPP（公私合作）模式，向市场找资金；在民房重建中构建合理的风险分担机制等。

    关键词：汶川地震  重建资金  筹集管理

    以国务院发布《汶川地震重建条例》为标志，四川汶川大地震后的抗震救灾工作已进入了灾后重建阶段。除了科学的规划、全面审慎的综合考虑和为历史负责的高度责任心，重建资金的筹集和管理各方面无疑是各方最为关注的核心问题之一。

    一、重建需要多少资金？

    根据灾后重建的一般经验，资金需求涉及临时救助、医疗需要、民房修建、修复受灾基础设施和公共服务机构四个方面。单纯从重建方面（即民房修建、修复受灾基础设施和公共服务机构三个方面），所需的资金大致估测如下：

    1．受灾民房

    关于过渡性安置房。在汶川、北川、青川等深山县，除了城区建筑净毁，分布在广袤山野的民房或震塌，或水淹，几乎全部需要重建。按照现在救灾指挥部的公告，灾区共需要150万套过渡性住房，按过渡房每平方米的造价为400元，按每套过渡房的面积为20平方米计算，仅建造过渡房一项就需要资金120亿。

    关于永久性安置房。此次直接受灾人数超过1000万人。如果以3人一户为单位，灾后重建的永久住房至少需要330万套。以经济适用房的每套60平方米计算，重建的住宅面积至少在1.8亿平方米。而如果以1000元/平方米的成本价计算，那么仅住宅重建部分，所需资金就达2700亿元。

    2．受灾基础设施和公共服务机构

    上述的住房建设仅仅是灾后重建的第一阶段，之后是旷日持久的基础设施、公共服务机构和环境重建。震灾造成震中地区周围的16条国道省道干线公路和宝成线等6条铁路受损中断，电力、通信、供水等系统大面积瘫痪，仅四川省的道路损失一项就高达580亿元。按一般规律，重建资金往往数倍于损失。以青川为例，媒体称恢复、重建其基础设施和公共服务设施的资金需要为700亿元，而彭州则称重建需要400亿元。考虑到青川、彭州这样的重灾区计有10个之多，另外还有9个受灾略轻，但同样有重建需要的市县。如此算来，重建资金将是一个天文数字。如果再加重建过程中必然会进行的相当部分的软性重建项目，如生态、环境、少数民族文化等，所需要的资金量将进一步放大。

    二、已经筹集到多少重建资金？

    从目前的情况来看，已筹集到的重建资金主要有以下几个方面：

    1．中央财政资金。国务院已表示今后三年每年将拿出700亿的财政资金于恢复灾后的生产生活，共计2100亿元。

    2．“一省帮一重灾县”政策下对口援建省份对灾区政府的横向转移支付。按中央要求，各援建省份今后三年内每年对口支援实物工作量将按不低于上年地方财政收入的1%安排用于灾区重建。以2007年各地地方财政收入为计算基数粗略匡算，这部分资金的总额约在700亿元左右。如果考虑到近年财政收入快速增长的趋势，按20%增速估算，则这部分资金总额约在850亿元左右。

表1：19个省市将用于灾区重建的资金总量测算

单位：亿元

    3．来自国内外的各类捐款。截至7月15日，共接收国内外社会各界捐赠款物总计574.91亿元。

    以上三部分为实实在在可计算的重建资金，共计3524.07亿元。

    4．四川、陕西等灾区政府的财政资金。在中央的示范作用下，各灾区政府也纷纷削减行政经费，以为重建筹资，如四川省政府已决定今后三年内每年削减行政经费10%，共计88亿元；极重灾区茂县也竭尽所能，压缩了各项支出约600万元用于重建。

    5．除了政府之外，金融机构、企业等还将以市场化的方式参与重建，灾区电力、通讯、供水、供电、大型国有企业等也将以自己原来的积累投入相关设施的恢复与重建，它们也将弥合一部分重建资金缺口。

    尽管无法准确计算出重建资金总量，可得资金量也尚存变数。但我们可以明确地认识到，重建资金的缺口是非常巨大的。

    三、加强资金管理，提高资金使用效益，积极开辟新的筹融资渠道

    从相当大的程度上讲，国际社会、全国人民对此次“5.12”大地震的关注是空前的，中央政府“举全国之力”调集全国各地的人、财、物投入灾区的救助和重建，同时出台了各种财政、税收、金融方面的优惠政策，由此带来的隐性税式支出也是极其可观的。综合考虑当前的国际国内情况，特别是奥运会召开，通胀压力增大，加之今年以来各地频繁遭遇强对流天气的袭击……各方面对于财政资金的需求压力都会增加。在这种情况下，完全指望由中央财政为汶川大地震的损失买单，是不现实的。

    怎么办？我们认为，一方面要通盘考虑可得资金的总量，千方百计开辟一切可能的筹资渠道，同时在加强资金管理、提高资金使用效益上面多做文章。具体如下：

    1．在学校、医院、社会福利机构等公益性机构的重建中推行项目公告制，疏浚捐赠资金进入灾区重建的“导流明渠”

    如上，截止到6月20日，社会各界捐赠资金已达465.8亿元之巨，管好、用好这笔资金，给全国人民乃至全世界一个交代，已成当务之急。为“引导各类捐赠资金的合理配置、规范使用”，国务院已于6月16日发布了《关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》，“建立由民政部、财政部和发展改革委员会组成的指导协调机制，沟通相关工作信息，提出捐赠资金总体安排意见”，这就为捐赠资金与财政资金的协调使用、合理配置奠定了制度保证的基础。与此同时，必须充分考虑到捐赠资金的特殊性，不可将其与财政资金等同视之。事实上，在数百亿元的捐赠资金中，中央政府各部门收到的仅为39.14亿元，而中国红十字会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等共计收到70.33亿元（6月12日）。对这部分资金，政府只能引导，不能或者说无法包办代替。

    为了引导非政府捐赠资金积极、及时地投入灾区重建，灾区政府应将公益性团体偏好投入的学校、医院、社会福利机构等项目及时向社会公告，由各个团体根据捐赠人的意图和自身使命的定位自行选择，从而消除信息屏障，减少各基金会在寻找项目、协调地方政府等方面无谓的时间和成本。

    更重要的是，实行项目公告制还有利于吸引潜在的捐赠资金。据我们掌握的情况，目前尚有相当数量的公益性团体手握大笔的救灾款项，要么正排队等待政府许可，要么自己正四处寻找项目。以下是几个例子：香港乐施会投入总数超过一亿港元的赈灾开支，帮助四川地震灾区重建家园（新华网，2008年6月11日）。香港红十字会已为四川地震筹款6.5亿港元，计划投入7亿元用于赈灾重建（香港商报，2008年05月29日）。台湾红十字会已收到的民众捐款超过新台币十亿元(折合人民币2.5亿元)，将全数用于灾区的重建工作。据悉，该红十字会已获准参与绵竹市汉旺镇的重建工作。旅居波士顿的华人团体计划为四川地震灾筹款100万美元，现已筹得75万美元，其中部分款项已送至绵阳市教育局。联合国儿童基金会为四川大地震筹得善款超过3000万港元，所有善款将全数捐给四川赈灾活动及灾后重建。企业方面，国内地产龙头万科集团将在净支出额度人民币1亿元以内参与四川地震灾区（以绵竹市遵道镇为重点）的临时安置、灾后恢复与重建工作。四川本土企业迈普公司也将捐款1600万，用于重建都江堰市向峨小学……

    按照慈善组织运作的惯例，以专门目的筹集的资金原则上必须用于此项目，因此以上资金也是可得资金的一部分。项目公告制将为这些资金开辟顺畅的投入渠道，缓和重建资金不足的燃眉之急。

    2．基础设施重建中大力引进PPP（公私合作）模式，向市场找资金

    所谓PPP（公私合作），是指指政府通过特许、合同等方式将某些原来主要由政府举办的公共工程项目转由民间资本来运作，BOT就是广为人知的公私合作模式之一。近年来，我国很多地方政府在道路、桥梁、公用事业等领域都不同程度采用了PPP模式，不仅有效缓解了财政困难，而且在较短的时间内迅速改变了当地基础设施的面貌。此次地震灾害后造成相关县市基础设施的大量毁损，可甄别情况，在有条件的项目中实行PPP。

    3．民房重建中注意构建合理的风险分担机制，积极发挥财政资金的“引子”作用，防止大包大揽

    目前，城镇民房重建问题因牵涉到土地使用权、房屋产权等深层次的问题而显得尤为复杂。某重灾市曾试图推出不分震前房产的位置好坏、面积大小，一律由政府收回重建，然后按每户70平方还房的政策，但遭到受灾群众的普遍抵制，终告流产。我们认为，在城镇民房的重建中，必然将“不改变震前百姓财富分布格局”作为一条基本原则，这不仅是遵守《物权法》、《土地法》有关规定的需要，而且唯其如此，才能有效防止地震后次生的“社会灾害”和“政治灾害”。因此，要分门别类对灾民的情况进行了甄别，采取不同的政策支持措施。第一，要对城镇民房因灾受损的程度进行分类，如现在有的城市已组织建筑检测机构对所有民房进行了全面的检查，将检查结果分为“可以使用”、“加固后使用”和“不能使用”三类，可据此分别决定对后两类民房进行补偿的资金等级；第二，对灾民本身的经济状况进行分类，一是无固定经济来源的受灾户，如城镇低保人员、下岗职工等，二是有预期经济来源的在职人员和小业主，对第一类人，财政责无旁贷，要通过建设永久性安置房的办法解决其住房问题（无产权），对第二类人，则可以由灾民自己在获得部分现金补偿（低于安置房标准），或自建（或共同集资）、重购住房而获得部分财政贴息之间进行选择。

    农村民房重建的补偿资金应实行灾民自评与社区评议相结合的办法。目前，中央政府已从灾后恢复重建基金中安排400亿元，专项用于补助汶川地震房屋倒损农户重建住房。按现行政策，中央向每户倒塌的农房按10000元/户的标准拨付，同时省本级按相同的标准配套，也就是说，每户倒塌的农房可获得共20000元的经济补偿。从了解的情况来看，主要是“户”的标准遭到灾民的非议。因为每户人口数不同，每户受损程度不同，更重要的是，每户的财产总值和未来经济收入的能力各不相同。按20000元/户的标准进行补偿，表面公平，实则不然。

    妥善的解决之道在于，按村确定补偿资金总量，然后在具体到户的补偿中由灾民自评和社区评议相结合，将具体谁该得多少补偿资金这样难题交由村民小组来决定。对于“村”这样的熟人社区来讲，这样做既可以最大限度地解决信息问题，同时也是化解矛盾、提高有限的财政资金使用效果唯一之道。