中南财经政法大学

    内容提要：公共品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的产品，对于不同层次的公共品，其供应模式也不相同。本文对西方学者有关公共品供给机制的研究进行梳理，在此基础上，笔者以汶川地震应急救助为例，探讨危机管理中的公共品应急供给机制。

    关键词：公共品供给  汶川地震   危机管理

    一、西方学者对公共品供给机制的主要观点

    （一）主张政府供给公共品的观点

    关于公共品（public goods）的供给机制问题，西方学者作出了较为全面的理论研究。对于公共品的界定与层次性问题，Buchanan[①]（1965）通过俱乐部物品的界定对纯公共品和纯私人品进行了考量。Golein[②]（1979）认为，在公共品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”。“平等进入”指公共品可由任何人来消费，“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件（例如付费后），才可以进行消费。没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等进入”和“选择性进入”。对于公共品的供给主体的选择问题，西方主流思想基本达成了应由政府提供的共识，其中，Samuelson [③]（1954）从公共品的特性研究指出，公共消费品是指如同国防之类的，可以提供给每个人，而由个人根据自己的偏好来决定是否消费的物品。公共产品具有非排他性，从而产生“搭便车”行为，因此，公共产品使得市场失灵，通常需要由政府提供。Aschauer[④]（1989）指出，随着经济、社会的发展以及收入水平的提高，人们要求政府必须对公共物品的需求给予及时、有效的回应，政府是公共物品最优的提供者。斯蒂格利茨[⑤]（2005）从公共品的非排他性和非竞争性角度得出与公共品相关的市场失灵的两种基本形式即消费不足和供给不足，得出私人市场要么不提供公共品、要么提供数量不足，因此，需要政府出面提供。对于由哪一级政府或者组织来供应相应的公共品的问题，Oates[⑥]（1972）提出“分权定理”，证明了地方政府在地方性公共品提供方面的有效性。论证了地方政府提供地方性公共物品及财政分权的必要性。Tiebout[⑦]（1956）引入了地区竞争进一步为分权能够改善公共物品提供作了经典阐述：居民自由流动所构成的“用脚投票”机制能够保证公共物品和居民偏好更好地匹配，并提高地方政府供给地方公共物品的效率。

    （二）主张私人或市场提供公共品的观点

    有观点指出，在公共物品供给不足及提供低效率时，需要寻找新的市场力量来提供公共物品。如，Olson[⑧]（1965）通过建立简单模型分析了集团和个人提供公共品的条件，并指出由于搭便车问题的存在使得个人和小集团提供的公共品数量小于最优提供水平。Krauze[⑨]（2000）提出了公共生产的各种弊端，如低效率、短缺及低质量等问题，认为只有私有化才能彻底解决这些问题。Tullock[⑩]（1996）以药品开发研究为例说明了对于某些公共物品，当采用政府财政生产时，由于政府很难将这种物品的外部性内在化，所以其提供的公共物品数量相对较少，而当私人企业生产该物品时，专利保护可以使其将外部性很好地内部化，从而在追求最大化利润的条件下，生产出更多的公共物品。Shleife[11]（1998）指出当政府可以与私人企业签订比较完备的合同时，私有生产比公共物品更具有效率，即使在合同不完备时，竞争会使得私人企业不断提高产品质量，进而建立自己良好的信誉，取得更好的社会绩效。Blank[12]（2000）在给出生产公共物品的可选模式的基础上，讨论了公共生产与私人生产的效率条件。

    实验经济学从实证的角度同样分析了私人提供公共物品的可能性。以2002年度诺贝尔经济学奖获得者Kahneman和Smith为代表的实验经济学家，通过实验的方法，证明了在为公共物品的生产自愿捐赠时，并不是所有的人都选择搭便车，总会有人或多或少的为公共物品的生产做出贡献[13]。Croson等[14]（2001）通过实验证明了对于那些存在最低供给成本点特征的公共物品的生产来说，采用劝告性贡献（recommended contribution)的方法，比不使用这种方法的筹资行为得到更多的私人捐款，特别是在一个异质性的人群当中。

    （三）对西方学界研究的评述

    从国外的研究来看，对于公共品供给机制问题已经从政府与市场、公共部门与私人部门、个人与小集团、自主捐赠等多个角度进行了较为深入的研究，如果公共品由政府来提供，由于公共品受益范围存在层次性，在当前分级体制下自然涉及到分权的问题，因此将形成中央政府与地方政府提供公共品的供给机制。公共品非竞争性和非排他性、“搭便车”问题的存在，使得政府必须成为公共品的供给主体。而有学者研究发现，政府在公共品供给过程中也存在着供给不足和低效率问题，因此又需要创新公共品供给模式——由市场、私人部门和小集团提供公共品是否可行的研究也由此产生。从主流的研究观点来看，公共品的供给机制问题已经基本认同了由政府供给的模式，同时，按照公共品的受益范围，全国性的范围的公共品由中央政府来提供，区域性地方受益的公共品由地方政府来提供。由于财力与事权未必时时匹配，对于财力不足的情况，又需要中央财政纵向转移支付给财力不足的地区，这基本上都是当前学界所认同的观点。笔者认为，公共品的内涵界定过分考虑消费角度的研究，视角不够开阔，对于公共品的分类问题也不够全面。在“特殊”模式下，公共品供给模式会发生新的变化，笔者以此次汶川地震中的救助为例，从危机管理的视角对公共品供给的多元主体模式作以探讨。

    二、危机管理视角下的公共品供给模式创新——以汶川地震为例

    （一）汶川地震救助中的“新”特点

    1．危机管理“新”目标

    在危机管理中，保障公众健康和生命财产安全是政府首要目标，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害是危机情况下政府实施救助必须遵守的原则。由于地震灾害造成的损失规模巨大，这也就使得地方政府难于保障本辖区的公共品的供给。而即使由中央政府来提供，但为了保障救援的快速启动，就需要政府动用所有可以动用的资源（如人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等）做好应急处置和救援工作，保障恢复重建工作的顺利进行。

    2．财政投入“新”要求

    财政部门作为社会公共资源的分配管理部门，应当在危机管理中保证公共产品和公共服务的质量，着力于解决市场不能发挥作用的领域，财政部门要合理界定市场和政府的边界，明确政府和市场的职责，确定各自发挥作用的领域。对于可以通过市场解决的突发公共事件，要尽量使用市场手段，由市场自我调节。同时，政府要监测市场的发展，对于市场失灵或者市场供给不充分的领域，财政部门要重点保证公共产品和公共服务的供应。

    3．灾难救助“新”力量

    在灾难救助中，涉及到政府、企业、第三部门、民间捐赠等多方面的力量，这给应急管理工作迅速启动提供必要的资源（人力、财力、物力等）保障。在灾害发生时，“全国上下、众志成城”已经成为大灾之时的民心所向，因此，可以形成了公共品供给的多重力量。

    （二）汶川地震中的公共品供给机制

    汶川地震造成了大量的人员伤亡、损失巨大。据统计，截至2008年6月9日12时，汶川地震曾导致北川、青川等7各县区135个乡镇受影响停电，公共给水设施受到严重损坏，管道受损达到47642.5公里，公路受损里程达到33492公里。为保障汶川地震后的快速恢复生产生活，形成了以政府为主导，非政府部门、个人、企业捐赠、国际救助等共同多元化的紧急救助资金筹措模式，为灾区公共基础实施的恢复提供了重要的财力保障。

    1．汶川地震救助中的公共部门资金投入

    政府作为社会公众和公共利益的代表，有责任促进公共物品品质的改善和公平分配，这一职能是市场机制和其他各类的非政府组织所不能替代的。在灾难发生时，财政是政府的财权部门，承担着资金支持的重要功能，公共财政在对地震灾害的支持须遵循分级响应原则和属地原则。[15]因此，在救助过程中，各级财政部门作为地震危机管理过程中资金的主要支持性部门，位列于地震应急抢险救援部门的行列。在此次灾难救助的资金投入方面，财政发挥了重要的作用，据有关部门统计数据显示，截至2008年6月9日12时，各级财政部门已累计投入抗震救灾资金234.43亿元，其中：中央财政投入189.09亿元，地方财政投入45.34亿元。[16]

    2．汶川地震救助中的捐赠与救助

    汶川地震救助，需要政府主导，但是这并不等于政府全权提供该类公共品，也并不意味着政府提供公共品就会充分满足社会的需求，这是因为：第一，灾区人民生存背景不同，使其对公共品的需求出现了差异；第二，在民主制度下，政府公共决策反映的是众位选民的要求，因此，政府提供的服务通常是统一的，它不能满足部分群体的特殊要求，即存在政府失灵的问题；第三，从国外的情况来看，第三部门在危机管理和灾难救助当中发挥着重要的作用，而且可以作为财政投入的必要补充。因此，就需要利用比较完善的捐赠机制更加明确人们的偏好，尤其是低收入群体的偏好，尽量达到社会公平。据民政部门统计，截至2008年6月9日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计达到441.47亿元，[17]相当于同期财政投入的1.8倍，给予此次救灾必要的财力支持。

    3．不同区域政府间的对口支持

    此次抗震救灾过程中，在中央政府的倡导下，形成了“一省帮一重灾县”的原则，在灾区基本公共生活和基础设施的提供、医疗与防疫、城乡基础设施建设等方面，进行跨区域资源配置，以对口支援灾区的方式，向灾区投入“人力、物力、财力、智力”等因素，加快灾后恢复重建。

    三、结论和建议

    从此次应急救助过程的公共资金投入来看，和传统的公共品提供模式不同，应急救助过程中的公共品供应采用了多元化的公共资金投入模式，打破了传统的公共品的供给机制，而且在汶川救助过程中发挥了积极有效的作用。

    汶川地震危机情况下的公共品供给，是对公共品的供给机制的一种创新，笔者认为，公共品的供给可以放在更广域的视角下（如应急管理模式、合作联盟模式等等）进行探讨，将可以给公共品的供给机制研究作以更新的诠释。汶川地震救助的事实也证明了公共品多元化模式供应的可能性，给理论研究提供了实践依据。通过研究，笔者得出以下结论：

    1．西方学者围绕公共品供给机制的基本问题展开探讨，形成了公共品由政府提供的观点，随着社会发展的日趋复杂和研究的逐步深入，也有西方学者提出公共品由私人部门和市场供给的可能性。笔者认为，对于公共品供给机制的研究，可以从更广阔的视角进行解读与完善，而目前对于这一方面的研究尚存在不足；

    2．地震灾害发生时的公共品供给机制之所以会发生变化，与灾难的特殊性、政府目标、行政体制有关，一般而言，集权程度较高的国家，政府动用资源能力强，因此，在灾难救助的过程中中央政府可通过与地方政府间强势谈判优势实现地方政府间横向联合救助提供公共品的（如汶川地震中的对口救助）新机制，给救灾提供财力保障；

    3．汶川地震危机管理中的临时性应急公共品供给模式创新了公共品的供给机制，形成了“中央政府主导下的中央与灾难发生地政府、地方政府与地方政府对口援助、公共部门与非政府组织、政府手段与市场手段联合提供公共品”的新模式，并通过事实的救援过程证明了这一模式在危机管理中的有效性。