河北经贸大学

    内容提要：省管县财政体制既不等于“县财省管”，也不是单纯的“强县扩权”。“浙江条件”是各地推行省管县的重要参照标准，但不能绝对化。省管县财政体制改革是城乡及市县之间财政利益的重新整合过程。辩证看待和正确处理市级财政既得利益得失事关省管县改革的进展与最终成效。

    关键词：省管县财政体制  县财省管  浙江条件  既得利益

    中共十七大报告明确指出“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。省以下财政体制改革已成为我国今后一个时期深化财政改革的重中之重。而“省管县”作为目前省以下财政体制改革的主要试点方案，已在绝大多数省区推行。然而，对于省管县财政体制内涵、政策指向及实施条件，人们的理解并不一致。笔者认为，关于省管县财政体制改革仍存在着四个方面的认识误区，亟待澄清。

    ——误读之一：省管县财政体制不等于“县财省管”

    在推行省管县体制试点之前，不少地区已先行对县乡财政体制进行了“乡财县管”改革试点。有人认为“省管县”改革也就是实行“县财省管”，是省级政府上收县级政府的财权，“实际上是上级政府对下级政府财政管理权的分割”，(朱胜国，2004)会导致县级政府职能的不完整，并据此反对“省管县”。我们认为这是对省管县体制的一种误读。其实，省管县财政体制是在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理，正是在这种意义上，也被称作“省直管县”。实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条，简化了地方财政层级，同时，也提高了县级财政地位。实行“省管县”改革试点的县(市)获得了与省辖市平等的财政权限。也正是在这种意义上，实行省直管的县(市)又被称作“扩权县”。

    虽然目前地方财政体制改革推出的“乡财县管”和“省管县”方案都带有缩减地方财政层级，从而推动地方财政层级扁平化的性质和目的，但二者在财权和事权调整方向上具有明显不同的特征。“乡财县管”是自下而上的集权过程，即把乡级财政的财权和事权向县级财政集中，而“省管县”则是自上而下的放权过程，即把“市管县”体制下省辖市的部分财权和事权下放到县一级。这也是对1994年分税制改革以来层层“下压事权、上收财权”，导致县级财政事权与财权脱节的一种矫正。总之，“省管县”通过省、市、县三级之间财权和事权的重新配置，实现县级财权的回归，从而实现事权和财权的匹配。其目的不是削弱县级财权，恰恰相反，而是要把县级财政做强做大。

    ——误读之二：省管县财政体制不等于“强县扩权”

    迄今为止，多数地方在进行省管县体制试点时，侧重于那些经济实力较强的县，把省管县财政体制改革与“强县扩权”划了等号。如浙江省在1992年对13个强县的放权，1997年对萧山、余杭赋予部分地级市的经济管理权限；河南省在2004年在88个县(市)中，选择巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市)，赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个经济实力较强县(市)部分经济管理权限，其他经济基础薄弱的县则被排除在扩权县范围之外；河北省在2005年选择22个试点县(市、区)把握的四个标准是：县(市)综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾，在22个试点县中有16个县(市)经济发展水平比较高，只有6个县(市)经济基础相对薄弱，其中国家级贫困县只有3个；山西省2006年根据各县(市)2004年度的财政总收入、地区生产总值等指标，决定选择河津市、孝义市、洪洞县等25个综合实力强、经济发展较快的县(市)进行扩大县级调控经济的权限试点。应该说，较多选择经济强县作为扩权的试点，有其合理性，可以促进经济基础好的县(市)在发展中率先登上一个更高的台阶，但是，省管县体制的主要出发点是通过分权化改革发展县域经济，使县级财政摆脱困局，是“扩权强县”而不是“强县扩权”。从这个角度分析，欠发达的“弱县”如何扩权走强，更需成为关注的重点。而且对强县扩权，而把弱县排除在外，不利于营造公平竞争的环境，也会人为拉大强县与弱县的经济差距，这与全面建设小康社会的目标也是不吻合的。基于上述考虑，在称谓上，由于“强县扩权”与“扩权强县”虽只是字序的不同，却有着完全不同的政策指向和体制内涵。因此，对省管县财政体制改革的试点不宜使用“强县扩权”，而应使用“扩权强县”。在操作上，下一阶段的省管县体制改革不宜再集中在“强县扩权”层面，应从“强县扩权”向“弱县扩权”推进，即在试点县的选择上应更多考虑经济发展相对落后的县(市)，探索经济欠发达地区如何通过“扩权”改革实现“强县”的体制模式。(贾康、张立承，2005)

    ——误读之三：省管县财政体制的“浙江条件”不能绝对化

    省管县体制最初出自浙江，并取得巨大成功，被誉为“浙江经验”。有人认为，省直管县体制在浙江的成功，有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景。(杨之刚、张斌，2006)其它省区在不具备所谓“浙江条件”不能贸然推行省管县。我们认为，其他省区是否可以推行省管县体制，“浙江条件”是一个重要的参考标准，但需要具体情况具体分析，不能绝对化。“浙江条件”之一是其采用的分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，但我们认为这属于利用税收划分促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排，不是实行其它省区推行省管县体制的必备条件。“浙江条件”之二是大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限。这的确是浙江没有实行市管县，而采用省管县体制的一个重要原因。但地级市规模较大的其他省份，采取市管县体制是否一定能发挥城市的辐射作用？实际情况是，实行市管县体制的省份，中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用，反而出现了如前所述的“市吃县”、“市刮县”问题。现在看来，中心城市辐射作用的发挥应该依靠城市的自然扩张和市场力量，而不能沿袭计划经济思路，依靠行政和体制力量搞“拉郎配”，那样会适得其反。可见，发挥地级市的经济辐射作用不是保留市管县的理由。要真正发展县域经济，恰恰必须改革市管县。“浙江条件”之三是小省省情和便利的通讯、交通等。这是浙江省管县体制得以有效运行重要基础，也是其它省区推行省管县关键的制约因素。由省直接管理县(市)，涉及到省级政府的管理幅度问题。一般认为，省直接管理的县(市)数量以40个左右为宜。如果这一结论是基本正确的话，那么，在我国实行省直接管理县、市，有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省区内县(市)数超过100个的有8个省区，县(市)数在90—99之间的有3个省区，县(市)数在80—89之间的有4个省区，县(市)数在70—79之间的有4个省区，县(市)数在60—69之间的有3个省，县(市)数在50—59之间的有2个省，县(市)数在40—49之间的有1个省，县(市)数在40个以下的省级单位只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省(海南省)1区(宁夏回族自治区)。河北省内的县(市)数多达183个。其它省区在不具备这个条件的情况下强行推进省管县体制很有可能会出现人们所担心的省级“管理失效”和“行政过大”问题。因此，笔者认为，尽管省管县是地方财政体制改革的战略方向，但各地在推行这种体制时应坚持稳妥和渐进的原则，在条件不具备时不宜对所有对有县市实行省直管，而应先行对部分县(市)进行试点，积累经验。同时从两个层面为省管县的全面推开创造条件：从省级层面来讲，主要是着眼于改善省内交通、通讯条件，特别是提高电子政务水平，从管理效能上缩小省级管理半径，为省管县创造技术条件；从国家层面来讲，需要研究省级行政区划改革，调整省级管辖范围，实行缩省改革，为省管县创造地域条件。由于这项改革牵涉面广，极其复杂而敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。作为满足省管县改革的过渡性安排，可以维持省级行政区划不变，而在省与县之间设立派出机构，这在我国有历史经验可以借鉴。

    ——误读之四：省管县财政体制改革并非不触动“既得利益”

    目前在各地省管县试点方案中均规定以不触动市级财政既得利益，维持原有分配格局为原则。我们认为，这只是表明了改革的渐进性质以及为化解改革阻力而进行的策略性安排。改革实质上是一种利益的调整和重新整合过程。任何一项改革，要取得实质性的改革效果，不可能不触动相关方面的既得利益，省管县体制改革当然也不例外。实际上，省管县要实现其应有的体制效果，应分两个阶段、在两个层面改变市县关系，触动市级财政利益。第一阶段，也就是迄今为止的试点改革，主要是取消市对县的财政管辖权，从体制上解决“市吃县”、“市刮县”的问题，这无疑是对市级既得利益的挑战(何况各地大多选择经济状况较好的县市为试点对象)。第二阶段，要考虑对目前省和市之间的财力(主要是税收)划分进行重新调整，提高省级财政的财力比重。这一调整需要在中央与地方以及地方内部税收返还整体改革的框架内统筹考虑。我国1994年以来实施的税收返还制度是固化包干体制下地方各级财政既得利益的产物。这一制度削弱了中央和省级财政的调控能力，加剧了发达与欠发达地区的财政差距，亟待改革。在中央取消对省级税收返还的同时，省级应相机取消对县(市)的增值税和消费税的税收返还。这可以增强省级财政可支配财力，为建立省以下均等化转移支付制度奠定财力基础。省级财政以转移支付制度为依托，加大对县级财政，特别是欠发达县的转移支付力度，在省级范围内缩小城乡财政差距。

    如何看待省管县改革中的市级利益得失问题？其一，从短期看，市级财政无疑会有一定的既得利益损失，但这种利益的损失是城乡统筹发展的必须付出的成本。从城乡发展全局来讲，第一阶段的改革是实现市县分治，也使城乡拥有平等的财政权力和财政地位，这有助于改变长期以来农村财政资源向城市外流的局面；而第二阶段的改革则通过对省以下财政资源在市县之间、城市和农村之间的重新配置，从而实现“工业反哺农业、城市支持农村”，增强县级财政能力和农村经济发展的目的。其二，从长期看，农村县域经济的发展也是城市经济和财政发展的重要基础和依托。农村经济的发展可为城市经济的发展提供更为充足的原材料和更为广阔的市场空间。城市财政短期的利益损失可以在城乡统筹发展中获得更大和更为长远的利益回报。从这个角度分析，有人所讲的省管县是“弱市强县”的观点并不全面。在目前省管县财政体制先行，行政体制仍维持市管县体制的情况下，省辖市政府对县级政府仍然具有行政上的优势，省管县的各项扩权措施能否落实到位，市级政府在其中具有举足轻重的影响。因此，市级财政需要辩证看待省管县改革中既得利益的调整问题，积极主动地参与、支持省管县改革，在自身职权范围内为省管县体制的推行创造条件，而不是相反。

参考文献：

〔1〕朱胜国.“县财省管”的体制困境.中国工商时报，2004年5月18日.

〔2〕贾康，张立承.省以下分权化改革的分析和认识.新知税收网，2005年9月20日.

〔3〕朱柏铭.“省管县”财政体制的几点思考.中国财政，2006年(6).

〔4〕杨之刚，张斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题.财贸经济，2006年(3).