上海师范大学

    内容提要：清末，为筹办各项地方“新政”，一种广泛的筹款活动在各地普遍展开。正是在这一看起来琐碎、平常的活动中，一种前所未有的、以县为单位的地方财政逐渐显出了轮廓。本文以浙江省为对象，对浙江省的这一筹款活动作出描述，并对由此产生的收入与支出进行分析，力求使这一轮廓更加清晰。同时通过地方士绅在这一活动中所发生的职责的变化，来透视当时地方社会结构的转变和自我管理组织化的趋向。

    关键词：地方财政  士绅  地方自治  清末

    清末，随着各项地方“新政”事业的推行，形成了以州县为单位的自治财政。这种主要通过“就地筹款”形成的地方财政，其最大的特征是来源复杂，名目繁多，征收程序各异。以浙江警察经费为例，在各厅州县上报的名目中，“大约以商捐、店捐、埠捐为大宗，此外或出自各县捐廉，或由各款提拨，或捐出地亩，或捐出绅富，或捐出商埠，或捐出契税，或捐出竹米，或捐出米袋，或捐出租谷，以及各项细微捐款，或有定，或无定，纷歧繁出，不能悉数”。[①] 但另一方面，由于这些芜杂的款项又都是通过一定方式被吸纳入地方自治事业之中，不论从征收机制，还是支出结构上来看，都与传统中央集权体制的财政运作相异其趣，它不仅是当时中国财政的重要组成部分，而且从一个侧面展示了当时社会结构变迁的形貌。

    一、浙江地方自治财政的产生和运作

    清末浙江地方自治财政产生于地方士绅的筹款活动当中。

    清代财政管理体制沿袭前明，采取高度中央集权的垂直化管理，无所谓国家与地方之分。在税收征收上，由州县带收的钱粮，除上缴国库外，其“存留”部分用于坐支应由户部发放的官俸、役食等国家行政经费，由户部总掌核销，州县不得擅动。同时惩于前明“缙绅多横”的历史教训，严格限制地方绅士参与赋税征收，而通过书吏、差役等控制地方征税、诉讼等事务。其结果就是州县“存留”部分无法在地方经济、文化事业中发挥作用，基本的地方公共事务，如修桥筑路、兴办学校、维修水利等都由地方士绅倡导办理，其活动是基于他们在本乡本土的声望，仅限于狭小的村社，而由私人捐助形成的“公款公产”也由私人自为经理，是完全独立于“官制”之外的“民捐民办”。

    庚子之变后，中央政府为挽救危殆的政治局面，实施“新政”，各省学堂、警政、实业等近代化事业踵而起之。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，将前此各省的诸般新政纳入到了地方自治范围之中，由于其范围广大，需款浩繁，捉襟见肘的中央财政是指望不上了，必须发动地方社会自行筹集，因此把“筹集款项”这一活动本身也列为“自治范围”。其来源包括“一、本地方公款公产，二、本地方公益捐，三、按照自治规约所课之罚金”。其中所谓“地方公款公产”，“以向归本地方绅董管理者为限”；公益捐则包括“附捐”、“特捐”两项，前者由正税附加，后者是“于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者”。不管何种款项，其征收和管理都要经过由选举产生的议事会议决，而由“绅董”组织的董事会具体负责执行，并定期制成预算决算，交由议事会审核。[②] 通过这种运作方式，此前已存在的、自发的地方新政筹款活动被正式纳入到了制度化的范畴之中，而地方士绅所扮演的角色也得到了官方的承认，他们所筹办的“自治”事业被认为是“国权”的延伸，是为补“官制”之不足。[③]

    由于地方筹款在前，以上章程的规定多半已经是对既成事实的承认和规范，其具体实行情况就视各省情况而异了。纵观当时全国地方自治办理情况，除了作为样板的直隶省外，其它各省地方议事会和董事会直到宣统三年才普遍成立。浙江上报时间是宣统三年三月，在清末大部分时间里，只办到地方自治研究所和自治事务所的程度。[④] 尽管缺乏统一的机关，但其筹款活动必须通过“合邑”的议决才能进行则是肯定的。“地方何项可以酌提，何项应行追缴，自应凭众公议，就近禀明地方官，察酌办理，方为正办”。[⑤] 其基本做法是由地方官出面，邀集当地绅商学界举行会议，投票选举地方办理新政的局所主持人，同时议定经费征收管理办法，从而使各个渠道吸纳来的资金，逐渐成为具有独立职能的地方性财政。

    在这一过程中产生的劝学所、警察所等是实际的执行机关，它们以县为单位，具有半官方的性质。劝学所“为一邑教育机关，凡属境内之学堂皆应负管理之责”，[⑥]其总董“由全县学界选举，荐请县官任用，以绅董地位劝导兴学”[⑦]，在成立后通常由县转详省提学司备案，颁发钤记。同样，警察所的成立也必须通过一定程度的“公议”，如淳安县为筹措警费，由县令“邀集绅商学界之名望素著者二十余人，在县署投票举定正副巡董，随即会议宽筹经费，扩充警额，设立教练所……”[⑧]，警董(或称巡董)一职通常“由地绅举充”[⑨]，一般不支薪水，本着热心公益的原则专门负责筹款。

    由于负责地方的的教育、警政事务，这些机构获得了程度不同的财权。劝学所和学堂通常大量地接收款项，包括转交的学产学款、官方带收的附加捐和各商的认捐。警察所则可以直接向当地认捐各铺户收捐，有时还能带收其它局所和学堂的经费。对于所得经费，他们要负责具体的分配，当发生争执时，他们居间秉公调节。此外，以这些局所为单位组织起来的绅士还获得了程度不同的税收监督权。正因如此，当许多带收于正税附加的收入因原有征收机构的低效腐败而受到损失时，绅士的监督更能扩展及正税的征收。例如台州府因各县“蠹书”中饱，串票捐短解甚巨，损及学务，为此，该府“十邑士绅”被赋予了协同县官确查实数，“并取具该库书吏认数切结”的职责。

    由此可见，围绕着地方自治经费的筹措，逐渐形成了一种半制度化的地方财政实体，它以县为基本单位，其经费来自社会各界，筹措、征收、管理都要经过合邑士绅、公所的议决，由地方“热心公益”的“公正绅士”主持。通过这种方式，来源不同的款项就有了“公”的性质，它不再是一家一姓所能得而私之的事业，而是“合邑脂膏”。[⑩] 对其抽收和管理必须想办法惠及全县。要实现平允，唯一的办法就是进一步扩大公共议决的范围，把更多人的利益容纳进来，如金华府各县族立庠产数量可观，在改办学堂后成为各学堂争夺的焦点，多方各执一词，讼案迭起，劝学所绅董被要求负起调节的责任，会同各房族，“查明各姓贤产儒租各计若干，如何分别该立学堂，察看情形，秉公会商妥议，明白切实兴办，以维学务。”[⑪]

    二、县地方自治财政的收人构成分析

    清末浙江各县地方自治的财政收入主要有以下几项：

    (一)旧有公款公产

    清代地方公共事业，多由官方倡导，私人捐助并管理，由此而形成土地、房屋等产业，以及各种实物或货币形态的基金。

    1.社仓或义仓的积谷或积款

    有别于官办的“常平仓”，由地方自发设立的社仓、义仓等，是由地方绅富私人招集募捐而来，“财粟盈余之家，量其多寡各输谷若干斗石，登之簿记，每里推一二有德行乡耆收掌之”[⑫]，设董事专司，一遇荒年，或平价出粜以防殷户居奇，或计口受食以济乡里民生。它与官仓出于截漕或官购不同，完全是民捐民办，其管理也是脱离于官方行政范围之外的。

    2.学田学款

    是指旧式书院、儒学、社学、义塾的田款。它们主要由地方官或地方士绅动用自身资源私人捐助而成，此外其来源也有没收“犯民入官之田”。[⑬] 或“拨废寺田为膏火”，[⑭]以及官方的拨款，如厘金善后项下的拨银。地方学校或用来置产抽租称学田，赡士田，宾兴田等名目；或存入商号生息称学款。在废除科举，地方逐渐推广学堂教育后，原有的书院改办学堂教育，这部分财产就自然转入到了学堂的名下，如建德县“原有书院膏火等田共计一千四百六十余亩，又宾兴会房租合银币百余元，科举停后拨充官立两等小学经常费”。[⑮]

    3．由私人捐助而形成的其他财产

    如祠堂、寺庙的屋宇和产业(祠产、寺田)等。

    以上各项“公款公产”都是地方社会在长期的自我管理中形成的产业，不论就其来源还是管理，都是地方“自为经理”的产物，随着清末各项地方新政事业的推行，它们普遍地被转入各项地方自治事业的名下，成为地方财政中非常重要的一部分。其中书院、义学、社学改为学堂，其产业自然就归入劝学所或学堂，作为开办和日常经费。祠堂、庙宇等建筑也多为地方教育、警察等机构占用。

    与其它来源相比，这部分以固有资产的大量转移为来源的收入，相对较稳定，数量也颇可观，如当时的评论就谈到：“现行地方自治章程，其于自治经费之类别，所谓公益捐科罚金如画饼之充饥，望梅之解渴，所可视为基本金者，地方公款公产而已。”[⑯]在通过地方公议转入学堂经费后，其经手人也多发生了更替。

    (二)地方杂捐

   《城镇乡地方自治章程》中规定的所谓“公益捐”，在正式出台之前，已在各地方普遍抽取，其名目繁杂，不胜枚举，大可分为以下几类：

    1.来自正项或正项附加、盈余

    这部分税收包括《浙江清理财政局说明书》中被列为杂税和杂捐的两项，以及厘金的附加。(1)杂税包括契税、当税、牙税、牛税等项。这些都是清初就立有定额的经制收入，地方大多通过附加或提取盈余的方式，由原有机构带收，从而纳入到地方财政的用途中。在契税下附加是当时非常普遍的做法。(2)被列入杂捐的，有粮捐、房捐、契尾捐、钱当捐、牙帖捐、酒捐、膏捐等，都是为了应付庚子赔款的摊派而产生的。各色名目的产生为地方借此附加提供了机会。所加款项由粮胥随粮带收，缴县转给。(3)厘金附加是很重要的一项，包括厘金善后款以及丝茶棉花的附捐等。由于厘金控制于督抚之手，官方控制力较强，除非在原有收入外酌议附加，否则很难奏效，如海宁善后丝捐一款，1908年6月绅士吴昌祺请求截留规复被毁学堂，厘饷局以“近来局库异常支绌，善后一项现需筹抵饷需，断难再予拨给”予以拒绝。[⑰]

    2.来自本地商捐、杂货捐等

    通常都是根据本地土产或商货往来情况，商与业户或商户，就地筹措。如海宁县“以丝米布茧为大宗，故捐款亦以丝米布茧为大宗”，[⑱] 故有硖镇米捐、硖镇布捐、诸丰镇布捐、许长各镇茧捐等项名目。征收于本地土产的通常要经过与本地商户的商议，确定征收办法，款项多由各商承认，该业负责人带收，西安县樟潭学堂所收之木捐，为该县樟潭镇木行捐款，系为“本镇之捐补助本镇之学。”[⑲] 再如开化县的排业认捐，湖属各县学堂的机业认捐等。[⑳] 如果没有统一的行业组织，也可由当地士绅禀请县令示谕抽收。此外还有诸如戏捐、茶碗捐、萍捐等，方法大概相似。以有固定经营场所的铺户为征收对象，是当时筹措警费的一个重要办法，办法是由街道各商户认缴，其收入多寡更多地要视乎当地商情的盛衰。对于大宗贩运货物，如丝、茶、布、盐、木料、柴炭等，多由厘局或常关带收，但也有不经过厘局的。

    以上各种类型的杂捐收入来源不同，经收机关各异，往往一县的教育或警政收入就囊括了所有类型，如建德县，在一共不到四千元的警察经费里，就包括了铺捐、民壮工食、二成善后、粮捐、点埠费、妓船捐、大小埠头规费等名目。[21] 多寡不一的收入有如深浅不一的溪流，通过各种渠道被“吸纳”入地方自治事业之中，其“吸纳”能力的大小既取决于各地的经济景况，也取决于相关利益主体所达成共识的程度。

    (三)官方拨款、补助

    在《浙江清理财政局说明书中》列有“补助各学堂款项”一款，声称是为补助办学各团体常年经费不足而设，“使已创设者即可为继续之存在”。从其列出的范围来看，补助只限于府治下的官立学堂，和坐落于府治的县级官立学堂，如新市、仙潭学堂，德清蚕桑实习所等。其来源是藩、盐、运库，以及厘饷局的拨款。

    (四)部分陋规收入的转移

    主要包括平余，船户陋规等项等项。清承明制，实行“一条鞭法”，丁徭随两税并征，实行“摊丁入亩”后，丁税并入田赋，不再有徭役名目。但由于地方公费支绌，每遇兴作，仍不免于徭役摊派。在浙省主要是船户陋规等项。浙省船捐最初是为应付兵差，由船户设局抽收船捐，以贴办差之费，但“嗣后则官吏差役以及犯罪人等无不由船局供应”，名目越来越繁杂苛索。[22]宣统二年，根据浙江谘议局“禁革地方差徭法案”第二条，“各衙署局所向来承办差徭之胥吏丁役，及为承办差徭专设之各局所、行埠一律裁撤，并不得再有给发官价名目”，[23]各县借此机会，将之转化为地方经费。与此相似的力役征派还有“民壮工食银”，“巡检弓兵工食银”，“缉捕经费”等款，也由谘议局议决移充警费，于宣统二年正月初一日正式实行。[24]

    在征收钱粮中通过提高制钱与银的比例获得正项外的盈余是清代各州县普遍的做法，它虽被视为一种陋规，“讳之而不敢编正”，[25] 但在清末已被清政府默认。科举废除后，各属考费酌留五成，以为各地兴学之用，其来源也是酌提各州县平余。其征收方法由粮道将实征米数，“开单移知藩司核数饬提。”[26] 由于普遍地以州县平余作为地方经费，在民国后它遂成为地方“县税”的主要来源。[27]

    平余陋规等项由州县册报，上缴省库转发，据宣统二年各属册报，共能收一百四十余万元，除“分配各属津贴公费”外，只剩余三十二万九千六百余元，而这部分收入除由各府中学堂及州县学务留支外，多余的还要上报，“以抵道府办公及司署提充学务等项经费”。[28] 由于整个征收程序控制在衙门手里，效率低下，多不可恃，地方所得实在很有限。但同时我们也应看到，在省一级的地方议决中，已经代表地方公益的士绅形成了更广泛的团体，从而把他们已经筹措形成的地方税源进一步合法化了。他们争来的这些成果并没有因清王朝的灭亡而消逝。像房捐这项为偿还外债而产生的地方摊派，由于地方广泛的以商业铺户作为筹款对象，自收自解，逐渐成为一种税，在进入民国后，成为地方税的一大来源，浙江省房捐，在民国时就作为杂税捐的一项被列入地方税中。[29] 所谓国、地税的划分不是靠中央的一纸谕令就可以完成的，它往往是在各地方的筹款活动中逐渐形成共识，自下而上争取来的。

    (五)私人捐款

    各学堂兴办之初，多有官员、绅董的捐廉、捐款，独立兴学请奖之事也很常见。各绅董多以与其个人声望相配的私人捐款取得办学的资格，如松阳县在藉即补知县潘恩谦，“上年因丁艰回里，慨助经费，独立创设益智学堂，该地学界同人大为欢迎，即公推潘君为学长，禀请省台立案，颁发戳记。”[30]

    (六)各种行政事业收费

    如警局罚款，串票费，学堂学费等。如定海县“惟有罚金一项，名为滞纳处分”，系分上下忙随粮带收。[31]

    以上分类大概着眼于官方控制力的强弱。直接由官方拨给或转交的，囿于省财政的困难，常有挪移、侵占的危险，即使带收的如平余等项，也常有被书役侵吞的情况。相对较稳定的来源是公款公产，只需转变经手人即可，但一县学堂常常因此发生争夺。至于各种商捐，与各地物产之丰盈关系颇大，当然也要看与各业业户的协商情况了。其款项的繁杂正说明了筹款过程中所要处理的关系相当广泛，官府的拨款、业户的商捐、书院的学产通过士绅的筹款活动都纳入到了地方公共财产的范畴中，要想尽办法使其变成一项被地方认可的稳定收入，不是一件容易的事。

    三、县地方自治财政的支出构成分析

    这一时期，浙江省县自治财政支出主要有以下几项，其中教育和警政所占比重最大。

    (一)教育经费

    浙省文风鼎盛，素有“文物之邦”的美誉。清中后期，全省书院已达235所以上。[32] 光绪二十三年七月，浙江巡抚廖寿丰奏设求是中西书院，为浙省创办学堂之始。[33] 办学方式分为“官立”和“公立”和“私立”三种。“官立”通常国家拨款较多，但主要集中在府一级，需要按月报告。县属官立学堂依然是以地方筹款为多，如松阳县官立“毓秀高等小学校”以寺田和百货附加捐为经费来源，与“公立”并无差别。[34] 他们都是独立运营的办学实体。现将全省教育经费及分配列入下表，表中主要由地方自筹的“各厅州县学堂”的经费占到总数的66%以上，如果算上劝学所，教育会中地方自筹的部分，比重还会增加。

浙江省光绪三十三年岁支教育经费统计表

资料来源：《浙江官报》宣统二年二月二十四日，第五期附表。原表合计有误，现改正。

    由于地方捐资兴学的传统非常深厚，废除科举改设学堂后，有大量的学田转归学堂，加之地方士绅办学热情的高涨，经费较为充足，成绩亦很显著。宣统元年，浙江全省初等教育学校已达1890所，学生71219人，中学堂23所，学生2430人。[35]

    (二)警察经费

    “浙省于光绪二十九年六月间遵旨开办警察，设立警察总局。”[36] 其经费“省垣拱埠出之于国库，各府州县均由自筹”[37]，来源之复杂已如上述。至宣统元年，全省巡警、水陆共三千九百五十余名，共筹经费五十一万一千二百元，除省城巡警由官款拨支外，“各属城关经费现有二十四万一千九百九十六元，乡镇经费现有四万九千四百二十元，捐项名目不一，均系就地筹款”。[38]

    与教育事业相比，办理警察纯系初创，“故省吏奉文后委诸县，县又请士绅以代筹费，盖警费须仰给于地方也”。[39] 筹款多少与该地商情盛衰，以及绅董的积极性关系颇大。总体来看各地绅董大多热情不高，各县办理成绩也参差不齐。

    (三)民团、保卫团经费

    地方士绅民众为保护本地安全，预防匪患会自行设立地方性防卫组织，其筹款办法与别项事业并无二致，如湖州安吉县梅溪镇办团练，“拟禀请抚宪筹集茶捐办理团练，以资保卫，其抽捐之法须调查每家每日售茶之多寡，每碗提钱一文准各茶肆加诸吃客，与设肆者分毫无损，集成巨款充作团练经费，所谓公项公用，候批实行云云。”[40] 再如“上虞县大觉寺产业颇多，前经已革举人王廷耀将该寺产业禀由前县吴大令拨充办理本邑团练经费”[41]，其筹款方法与前两者并无二致。

    (四)自治经费

    浙江省这一时期的自治经费，主要是指全省地方自治研究所、事务所经费。这部分经费当局援引直隶办法，以官款补助，全省七十八厅州县自治研究所事务所共需经费洋138684元，由通益公纱厂缴回成本、塘工丝捐专款、和运库外销加价项下“设法腾挪藩库”而成，于宣统二年正月十八日正式奏准施行。[42] 但是实际上各地两所的建立普遍提前，经费多由自筹，只不过不再为官方所承认罢了，如当时乐清、瑞安、永嘉、平阳等就县先后禀请在南米项下带收自治经费。但大约在宣统二年十月以后，官方就不再允许了。[43]

    此外各县还零星办有禁烟公所[44]，柞蚕实验场[45]等事业，为数较少，款项零星，筹款办法都是同一性质的“就地筹款”，这里就不一一列举了。

    四、县地方自治财政活动的评价

    通过以上分析我们可以看到，尽管名目繁杂、来源不一，但一种脱胎于旧体制的地方财政无疑已形成，它的利益诉求以县为单位，有属于自己的议决程序和经收机关，并得了官方的承认，这部分数量庞大的收入被广泛用于地方新政事业之中，对地方社会的近代化建设起到了相当重要的作用。

    与此同时，由于全面负责这种地方筹款活动，地方士绅更深地卷入到了地方社会的事务当中，获得了更广泛的“公权”的同时，也承担了更复杂的责任：为了筹到地方款，他们必须与相关的官绅商学各界往来协商；为了解决地方款产争夺的纠纷，他们必须深入村社，了结真相，定出公正的分配办法；为着自身所代表的“地方公益”不致受损，他们要监督官方的税收征取，取消危害地方的陋规，移为公用；同时为了避免内部权利滥用，他们要想办法选出真正的“正绅”。不管最终效果如何，很显然，他们的活动内容和性质已与传统士绅有了很大不同。“公正”士绅主持的筹款得到了地方的普遍认可，那种普遍推行的集议众人以筹款的模式，就是当时人眼中“地方自治”的预备了。如果我们把这时期的士绅活动再与太平天国战争后地方士绅的善后活动相比较，就能很明显地看出不同。后者的所谓“善后”旨在恢复旧的地方社会秩序，其款项主要来自厘金善后拨款，官绅的私人捐助以及捐输。[46] 其所经营的如安抚流民、收养婴儿、兴复水利，重建学堂等事业都没有超出传统士绅的职责范围，其行为模式也一仍其旧。如以公款经营为例，当时湖州南浔公所收有善后丝捐一款，同治四年由“本镇丝商公议每包捐洋二元为义举、公所之用”，“为通府最巨之捐”，但公所绅董依然把它当作私产经营，“所谓造册报销，候府核夺者直无其事”，由于浮冒太滥，导致书院无款兴修，县令亲诣公所查账，绅董交不出底账，一味敷衍，最后由官方强行划出五成了事。[47] 这种“私产”经营方式在晚清的最后几年成为舆论集中批评的对象，那些仍按照旧方式行事的绅士，变成了染指公款、公产的“旧绅”、“劣绅”，“但使清查得力，蠹窟一空，若辈已在天演淘汰之列，欲幸免而无从”。[48] 经过一定程度公共议决的“地方公益”要求管理人对此负责而不是据为己有，要求有一种“公允”的力量解决由此发生的冲突，换言之，需要一种统一的组织化的模式进行权力分配，地方士绅第一次在自己所从事的活动中被要求建立一种秩序，而且这种秩序必须大于其私人利益范围：“一邑学款应有一公共执行机关，方免纷歧吁告，至学堂之是否合格，责在视学员及劝学所之检查，各属为学产争夺各案，大概皆视为个人产业，直接经收，愚民无知，遂以学堂为害人之地，风潮由是而生，地方官曲意调停，日亦不足，仰提学司拟就各属学款经理章程，以立法机关属之团体，以行政机关属之地方官，不准各学堂直接收受，致生猜忌，……”[49]

    由此观之，在当时出现的大量抗捐、毁学风潮中，有许多就是因为各利益主体过于分散，难以达成共识而造成的，学堂可以自行收付款项，巡董则视警务为家务，这是地方公共权力在形成过程中分配不均，乃至滥用的结果。在以后的历史发展过程中，如何在“官治”趋于衰落的情况下实现地方自我管理的理性化，始终是地方社会需要一再面对的问题。