厦门大学
地方政府收费是指地方政府机关及其授权单位基于某一特定事由向直接受益者或责任者收取成本补偿费用的经济活动。由于政府服务的不可或缺性，收费的功能无法由税收来取代。闫海博士曾撰文《地方政府收费：一个宪政分析框架》，提出该问题应该上升到宪政的高度来认识，并对时下的地方政府收费制度进行了宪政评述，在此基础上，呼吁进行对地方政府收费制度进行宪政重构。笔者对闫海博士的许多观点颇有同感，但对其中部分观点亦有迷惑之处。在此，笔者不揣浅陋，特撰文与之进行商榷。
一、地方政府收费的宪政意义及其评述
在许多人看来，地方政府收费多为财政学、行政管理学所研究，将之放在宪法学的研究视野之下，似乎有夸大之嫌。例如杨之刚等人认为：“中国政府间财政关系属于行政关系而非宪政关系。”[1]但如果仅仅停留在一种技术的层面，而不上升到宪政的高度，是无法从根本上解决时下的收费制度紊乱的局面的。因为，在人类所有的制度和规则中，最重要的制度和规则就是宪法、宪政。“宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则。是元制度，元规则。”“当宪政问题出现时，它对社会的损害要远非一般制度问题能比。”地方政府收费牵涉到公民与国家之间的公法关系，纵向行政分权、横向行政监督问题，这些都有必要从宪政的高度来予以认识。
首先，地方政府收费涉及到公民与国家之间的公法关系。按照现代经济学原理，政府并非一个纯粹的政治统治部门，同时也是一个经济部门，有着自己的经济需求。政府为维系自身的运作，有必要通过公权力从社会中获取一部分资源归为己有。这种获取可以是无偿的，例如税收；也可以是有偿的，例如收费。收费提供的是“准公共产品”，带有直接性、可视性的特点，接受服务的对象多为特定的公民。因此，如果采用一种税收的形式来进行调控，对那些没有接受这些特殊服务的公民，则没有正当依据。目前，行政收费已经暴露出一系列的问题。以江苏为例，因为行政收费问题不规范，导致收费失控，为了躲避不合理收费，当地企业被迫开始向一些收费项目较少，政策鼓励较多的地区搬迁，从一定程度上增加了企业运营成本和投资成本，恶化了投资环境。
其次，地方政府收费涉及到纵向行政分权问题。1994年实行分税制以来，某些地方政府由于缺乏法定的税种作为固定的收入来源，再加上政府间转移支付制度的不完善，上级政府不断将事权下放、层层加码，基层财政状况可谓捉襟见肘，很多地方不得不依靠收费来维系日常运转。究其原因，“中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的。”目前，在地方政府立项审批方面，大多审批权归省政府所有，这可以防止审批权的滥用，但违背了“财权与事权相统一”的原则。因为，地方政府收费所指向的公共物品大多带有地域性特征，省级政府在宏观上的把关势必因信息不对称导致微观失衡。时下，正在热烈讨论的“省直管县”和“乡财县管”模式都牵涉到国家行政权如何划分的问题。
第三，地方政府收费还涉及到横向的人大对行政进行监督问题。收费与税收一样，牵涉到国家与公民财产权之间的关系，作为国家财政收入来源之一，应当是取之于民、用之于民。许多国家的宪法就规定议会可以对政府收费来源的正当性、费用的使用情况等，要求政府予以说明。在我国，人大作为人民利益的代表，有权根据宪法和人大监督法的相关规定，对地方政府收费进行监督。目前，我国这方面的工作做得很不到位。虽然中央一直三令五申，禁止设立“小金库”，但依然有许多单位顶风作案，截留行政收费，致使大量的政府收费游离于预算之外，影响了国家财政法律制度的威严。
有关这些，闫海博士都意识到了，客观地说，他的一系列评述也是比较到位的。但既然为宪法评述，就应当尽可能的上升到宏观的高度，微观上的技术问题都应当留待于行政法、诉讼法等部门法去解决。但他的评述中，即所谓收费的资金管理、征缴管理，大多为一些技术性问题，尚未上升到宏观的宪政角度，这不可谓不是一种遗憾。
二、对“地方政府收费制度的宪政重构”的分析
不可否认，因财政分权所带来的地方政府收费制度的不合理，引发了一系列的矛盾，若不及时理顺，势必再度陷入“治理——膨胀——再治理——再膨胀”的恶性循环。闫海博士认为应当进行“地方政府收费制度的宪政重构”，并提出了四点改革意见，即制定《政府收费基本法》、地方政府收费民主化、地方政府收费标准科学化、地方政府收费程序规范化。笔者对后两点予以认同，但对前两点持保留态度。而这也是笔者与闫海博士的最大分歧所在：
——关于制定《地方政府收费基本法》。这在闫海博士看来是首当其冲的解决方案。“以宪法上政府事权划分为依据，合理确定各级政府的收费权限范围，各级政府设立收费项目的不得逾越权限，同时权限范围内的收费也属于自治事项，上一级政府原则上不得干涉。”立法的确可以使政府收费变得科学化、规范化，该建议带有一定程度的合理性。然而闫海博士却陷入了一种“立法法学”的思维范式。在立法法学看来，立法者具有无比崇高的理性，可以科学地揭示出问题的实质以及规律所在，并能准确地预测法律发展的走势。这是对复杂的社会现实的一种幼稚性的浓缩：首先，法律是各种利益平衡的结果，立法的过程就是一个利益博弈的过程。该法牵涉到公民、中央政府、地方政府三方利益，财政收入的多少直接影响到中央政府对经济的宏观调控能力。而由于地方政府对收费行为的物质依赖性，在立法过程中必然会希望获取更多的收费权。二者在某种程度上处于此消彼长的关系，如何在二者之间寻找一个平衡点，是对《地方政府收费基本法》最为严峻的考验。其次，作为闫海博士文章论证的前提条件——“宪法上政府事权的划分”应该还不具备。目前，制约地方政府收费的最大问题所在，便是事权与财权的相分离。虽然宪法第89条及107条规定了中央政府和地方政府的事权范围。但稍加分析就可以看出，后者只是对前者的简单复制而已。如果没有事权方面的制度配套，就制定《地方政府收费基本法》，可能会有立法超前之嫌。缺乏相应的配套制度也容易遭到许多部门利益的巧妙规避。在这一点上，制定《地方政府收费基本法》应充分考虑。第三，在闫海博士的潜意识中，认为立法可以解决时下财政制度混乱的局面，简单的将“立法”与“法治”划上了等号。然而，“法治的含义如同一匹桀骜不驯的烈马。如果法治仅仅是法律和秩序的同义语，那么它便是所有文明国家都具有的特征。”立法只是走向法治的第一步，更为重要的是，法律的执行深入人心，最终形成了一种法律的信仰。从法律社会学的角度来看，“无论是在现在，还是在其他任何时候，法律发展的重心都不在立法，也不在法理学和司法，而在社会本身。”任何渴望凭借立法解决社会问题的想法，都可谓是一种奢谈。
——关于“地方政府收费民主化”。在这项改革中，应采取以下两方面措施：其一是将集中于省政府或省级财政部门、物价部门的地方政府收费立项审批权划归地方各级人大；其二是地方政府收费全部纳入地方预算。但是，该建议并不具有可行性。首先，地方人大的独立性值得怀疑。地方人大与地方政府之间交织着难以言状的利益关系，无论是从组织上，还是从议事规则上，人大都受到同级党委的制约，在很大程度上与政府的意见保持同步，人大代表能否独立发表自己的意见还是未知数。其次，宪法上虽然列举了一系列的人大职权，但诸如罢免权等可以有效遏制政府滥用权力的“杀手锏”极少运用，其监督作用极其有限。“在决定中国财政体制变迁的多方博弈中，占主导地位的始终是各级政府间的博弈，而不是政府与公民的博弈。”在多年的政治实践中，人大未能走到政治改革的核心地带，摆脱不了“举手工具”的困境。目前，全国弥漫着追求业绩、政绩的氛围，政府的一切工作围绕经济发展而服务，许多地方人大亦步亦趋，为之保驾护航。近些年来，人大代表贿选事件、人大代表开会睡觉事等，严重影响人大在人们心目中的形象。第三，分级财政面临着单一制宪政结构的考验，因为地方政府不仅要接受地方人大的领导，同时要接受上级政府的领导。“而实际上，对上负责、对国务院负责是实的，对本级人大负责则比较虚。”既然要加强人大的横向监督，必须先理顺这种双重领导的关系。偏重一方而忽视另一方的做法，必然会以失败告终。在“以脚投票”和“以手投票”机制不完善的前提下，对基层政府基于行政等级的自上而下的约束，在相当长时期内仍然是重要的和必要的。因此，在没有相应配套措施、未合理划分政府事权与财权的前提下，强行将政府收费纳入人大立项、审计的范畴，将不具有可行性。闫海博士虽然意识到应当从宪政角度来进行重构，但是在具体的行文过程中再度陷入了“头痛医头、脚痛医脚”的路径。
三、地方自治并非地方政府收费治理的宪政之道
目前，针对财政分权体制带来的一系列问题，许多学者包括闫海博士，提出了地方自治的解决方案。笔者对这一观点的论证逻辑、论证观点不敢苟同。
第一，中国宪法并未规定地方自治。宪法是确认制度正当性的最高依据，只有符合宪法规则、宪法精神的制度，才具有正当性。闫海博士认为，《宪法》第3条4款规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“虽然词语上未明确使用地方自治，但是，诸如地方各级人大选举产生本级政府、决定本地区重要事项以及各级地方政府对本级人大负责等规定，都是地方自治的典型特征。”这显然是对该条款的一种误读。首先，按照宪法解释学的观点，分析一项制度，必须综合考虑立法背景、立法目的、法律精神来予以认定。本条款是民主集中制下有关中央与地方关系的原则性规定。它吸取了建国以来“中央统得过死、地方没有积极性”的经验教训，其目的是为了在保持中央调控能力的前提下，充分发挥地方的积极性。虽然赋予了地方一定得自主权，但并非有自主权就代表地方自治，更不能简单将“民主集中制”跟“地方自治”划上等号。从逻辑上看，他的这一判断是想当然的，没有理论和实践上的依据，是一个非真理性命题。既然把一个非真理性命题作为前提，推导出来的结论自然是值得怀疑的。其次，按照地方自治理论，地方当局作为独立的公法人，在不涉及主权问题的相关事宜上，中央与地方处于平等地位。我国宪法规定地方政府由地方人大选举产生，从表面上看，这一制度与地方自治有些靠近。但宪法又规定地方政府同时接受国务院领导。无论在人事任免、政策制定、行政管理等各个方面，中央对地方的控制是比较严的，离地方自治的程度相去甚远。因此，从宪法上无法推导出地方自治，从宪法的整体框架和实践来看，也不能得出地方自治的结论。
第二，地方自治并非解决地方政府收费困境的宪政之道。在中国的古代文化中，“道”是指一种终极意义上的本体存在。例如《道德经》说：“道生一，一生二，二生三，三生万物。”“道”是推衍出世界万物的根源所在。因此，所谓的“宪政之道”必然是指宪政的制度、理念乃是解决问题的根本之路。在闫海博士看来，地方自治是宪政之道。而笔者不这么认为。首先，与地方自治同作为宪政内容之一，单一制不是必然与财政分权制相冲突的。事实上，国人囿于政治意识的束缚，多对单一制存在误解，认为单一制就是中央高度集权、地方对中央的绝对服从。实际上，“任何国家都是集权又同时分权的，只不过两者所占的比重不同。”因此，单一制并非是地方财政分权的根本障碍。其次，目前中国的地方自治尚停留在村级自治阶段，没有在乡镇和更高级别的行政区域展开，这其中交织着历史、政治、文化等众多因素。正如经济学家皮吉·B·穆斯格雷夫所言：“在一国之内及国与国之间，决定政治边界的主要因素，并不是提高财政效率的考虑，而是政治与历史的力量。”虽然随着市场经济发展，政府不断向社会放权，一些立法也确立了“小政府、大社会”的有限政府理念，然而“小政府”的前提是要先有一个“大社会”，在现实中“小政府”并不必然导致、伴随或等于有“大社会”。中国传统社会的政府显然很小，但是老百姓却只能处于比今天更小的“社会”。如果一味强调“小政府”，当前也可能会出现“弱政府、小社会”的局面。地方自治在全国范围铺开，其态势不亚于一场革命，成本是高昂的，结果也无预期。要想实行地方自治，必然要突破现有的宪政体制，进行相应的政治试错，这将面临无法估量的政治风险。闫海博士似乎也认识到了这一点，他提出“自治化是公共物品的一条有效的运作方式，但是并不认为公共物品的自治化供给具有唯一性和补充性”。这是对其逻辑不能自足所形成的诡辩论。因此，地方自治并非解决地方政府收费困境的宪政之道。
四、结语：事权与财权的合理划分
中国要想告别“收费政府”的拷问，地方政府收费制度改革势在必行。财政分权体制若没有事权制度的配套，采用一种孤军深入的方式，其处境相当危险。要解决“一统就死、一分就乱”的恶性循环问题，关键是要解决上级政府与下级政府之间信息不对称以及由此产生的监督问题。一般而言，越靠近民众的基层政府，对公民公共需求偏好的掌握就更加到位，而居民对基层政府的监督成本也会越小。因此，按照“一级财权，一级事权”的原理，科学、合理地界定地方政府事权范围，最终达到一种帕累托最优，显得尤为重要。英国学者巴斯特布尔对此提出了三条原则：一是受益原则。从受益与成本对称的角度来看，一项事权最好安排在其受益范围最为相当的一级政府，即如果提供的是全国性的公共产品，则应当由中央财政承担，反之则应由地方财政负责。二是行动原则。凡政府提供的公共服务在行动上要求全国一致，需要统一规划的，属于中央事权；如果需要因地制宜分别决策的，则属于地方事权。三是技术原则。凡政府活动或者公共工程，其范围广、规模大，需要高度技术才能完成的项目，其支出责任应当归中央财政。以上各项原则很具有启发性。相比之下，宪法对中央政府与地方政府事权的划分则是比较模糊的。在制定八二宪法的时候，曾有委员提出像美国那样将中央与地方的职权规定得详细一些，但有人提出反对意见，认为“中央与地方的职权划分是一个大问题，在这方面我们还没有经验，还要经过很长一段时间的实践，所以，规定得原则些为好。宪法修改委员会最后采纳了这个意见。”但时过境迁，在经历了二十多年的改革之后，合理界定二者之间范围的条件已经成熟。当前，需要全国人大常委会通过出台相应的宪法解释，确定最后的正当性。
参考文献：
〔1〕陈君君、张昊.行政性收费现状研究.江苏商论，2007年第5期.
〔2〕姚洋、杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果.战略与管理，2003年第3期.
〔3〕闫海.地方政府收费：一个宪政分析框架.地方财政研究，2007年第9期.
〔4〕闫海.自治化：公共物品供给方式的创新.江苏行政学院学报，2006年第3期.