汪根木/华中师范大学 贺俊春/中国农村问题研究中心
2004年7月，安徽开始全面推行“乡财县管” 的全新基层财政管理模式，实行县、乡财“预算共编、账户统设、票据统管、采购统办、集中收付”，从而乡镇独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。2005年6月10日，中央新闻报道了安徽省东至县进行财政改革，从官方话语中推进了“乡财县管”的实行。截至目前，全国28个省区实施了“乡财县管”，实现了农村基层财政权力的分立及基层财政体系的重构。“乡财县管”模式是以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用，使乡镇财政资金所有权、使用权与管理权相分离。具体来说包括“三不变”和“一强制”，即：预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、乡镇政府的财政主体的法律地位不变，和县对乡镇财政的强制管理和监督。“乡财县管”是在特定的历史环境中进行的制度和实践的创新，必然产生当前和长远、积极和消极的特定后果，本文将对此作出分析。
一、“乡财县管”的历史背景分析
对于“乡财县管”产生的相关原因，可从城乡正义、区域正义、权力正义和生存正义几个交叉的层面进行分析。
1.城乡正义。长期以来，传统的城乡二元结构使农村社会处于半封闭状态，农业和农村经济呈现出有规模无发展的内卷化趋势，农民的生存、生活环境未取得实质性的改变，城市化对农村的推动作用不明显，相反，农村为城市提供了大量的廉价劳动力，通过上缴税费等为城市发展积累了资本，正是这些被歧视的“农民工”和逐年上交的税费为中国城市的起步和发展做出了“被忽视”的贡献。随着工业化和城市现代化，城市和国家已有能力脱离农民上交资金而发展，为了体现公平而取消了农业税，为了实现正义而对农村进行了大量补偿性支出。税费改革是在国家强力作用下推行的，而在这一时段农村乡镇缺乏财政基础，经济、产业未充分发展，大量乡镇基础相当薄弱，因此也开发不出新的税源，财政资金相当一部分靠上级统筹划拨，资源来源于别人肯定受别人限制，这是“乡财县管”的简单的经济、权力逻辑。
2.区域正义。我国地域宽广，地区之间在经济、文化和社会上必然存在着不同程度的的差异。这些差异决定了国家在发展经济时政策的差异，经济特区政策、振兴东北老工业基地政策、西部大开发政策、渤海湾开发政策以及成都、重庆特区政策等等，这些差异既体现了效率也体现了公平，但更广范围内的公平又是什么呢？据统计，在我国农村义务教育投入中，中央政府投入仅占全部投入的2%，省、市、县三级分担30%，乡镇投入则高达68%，致使有些财政收入少的乡镇负债累累。过去农村公共产品的提供主要是靠地方政府，各地由于经济差别公共产品的提供也差别很大，因此也就造成了有的乡镇中小学学校建了又建，有的乡镇的学生没教室上课的状况。随着现代化的推进，人口的加速流动，整个国家和社会的联系日趋紧密，各地已形成有机的整体，牵一发而动全身，已不再是传统社会的地方紧闭状态。学校不仅收本地的学生，也收外地的学生，乡镇教育培养的人才大部分都是服务于非本地社会，低层人才出外务工，高级人才成了城市的中产阶级。医疗已不再仅是本乡镇的事务，SARS让人们了解到了公共卫生的含义及其对公共安全的影响。道路上行走的已不仅是老乡，陌生的面孔到处可见。这一切说明，公共物品不再是狭隘的地方物品、地方特产。既然公共物品是社会广泛范围内的，国家在宏观层面统筹区域，保障公共物品的提供，地方在微观层面统筹资金协助国家保障次一级地方公共物品的提供。由于大部分乡镇的财政收入很少，更需要这种区域统筹，这种迫切性促成了“乡财县管”。
3.权力正义。中国的改革是以经济改革为先导的，经济的改革是发展生产力，提高人们生活水平的举措，也的确给全中国人带来了实实在在的利益和希望，人们没有理由去反对，因此经济改革的推行除了在初期由于思想观念的原因而受到影响外，后来几乎没受到大的阻碍。但政治的改革却总是很慢和困难重重，有时或许走回头路，或者没有实质性的改变，如政府人员的裁减，经过了很多次，越减越多。究其原因，每次的政治改革都是利益的重新分配，在个人或群体利益受到限制或损害时，改革者没能平衡这种利益关系，加上没有制度性的权威，改革的推行就步履艰难。由于经济改革过程中产生的巨大利益诱惑，使权力的拥有者(在中国按宪法规定应是权力的使用者)即资源的拥有者有着把社会和国家的资源当个人或集团商品进行交易的动机，这种动机在运行及监督机制不健全的情况下，在有些政治忍耐性不足的官员身上就可能转化成现实，从而导致了官僚机构的顽疾：贪污腐败。乡镇作为基层行政主体，其权力的行使具有直接性，但这种权力所掌握的资源又十分有限，在利益的驱使下，直接性导致乱收费，有限性导致乱花费，乱收费的结果是激化社会矛盾，乱花费的结果是乡镇财政负债累累。权力的合法性及权力运用的正当性在乡镇这一接触点更具有敏感性，而权力的非正义主要体现在人权(人事权)和财权两个方面，这是两种主要滋生贪污腐败的温床，实现“乡财县管”是从根源上解决基层权力正义的需要。
4.生存正义。乡镇居民按经济来源可分为完全财政供给人员、部分财政供给人员和非财政供给人员。完全财政供给人员，如在编和退休的教师、政府行政人员等，一旦财政拖欠工资，少了供给或暂停了供给，他们的生活就会出现困难。部分财政供给人员(如医生)和非财政供给人员所受影响不大，但一旦出现紧急情况、天灾人祸等，财政的帮助也是必需的。农村乡镇由于财政收入不足及部分乡镇撤东墙补西墙的习惯，拖欠的发生会导致教师罢课、工作不认真，行政人员罢工或消极怠工的事件。为了工作人员安定的工作环境，无生活后顾之忧，保障基层行政、教育、卫生等各项工作的正常运行，“乡财县管”是合理的选择。
二、“乡财县管”的作用及弊端分析
“乡财县管”实行县对乡财政的管理和监督，它是一种财政管理和监督的运行机制，这种运行机制具有内部性、垂直单向性和强制性。这些特点决定了政策执行的有效性，但同时也是政策某些弊端形成的相关原因，具体表现在以下几个方面：
(一)“乡财县管”的作用
1.预防腐败。官员或工作人员手中有了钱，如果没有强有力的监督，即使是在法制比较健全的情况下，在私欲的驱使下，他们也会铤而走险据为己有，或利用掌握的财源迫使、诱惑别人行贿，从中牟取非法收入，或利用公款大吃大喝、游山玩水。“乡财县管”后，尽管乡镇仍有审批权、所有权、使用权，但这三种权利受到县的监督和管理的有效制约，乡镇财政的透明度大大提高，从而有效降低了腐败的可能性。在收入方面，对于乡镇政府及其事业单位所收的全部税、费强制要求报账且资金受县财政统管，从源头上预防乱收费、建立小金库等不良行为。当然，腐败作为社会的顽疾，产生的原因也是复杂多样的，虽然“乡财县管”起到了明显有效的作用，但要更有效地防止腐败的发生，还必须在人权(人事权)、事权等方面进行制度的改革和创新，加强管理，特别是加强监督。
2.提高财政资金的利用率。“乡财县管”前，乡镇的铺张浪费现象比较普遍，财务比较紊乱，相当一部分钱没用到刀刃上。财政资金部分被腐败、被错用，利用率较低。“乡财县管”后，在县财政的监督管理下，乡镇的铺张浪费现象有所好转，有些资金利用不当行为也被县财政纠正，乡镇也增强了合理利用资金的意识，资金的利用朝着合理化和效率化的方向发展。
3.消解基层政府的债务危机，增强公共产品的有效供给。过去由于铺张浪费和承担大部分农村公共产品建设资金，使很多财力不足的乡镇背负了债务，乡镇干部的经常性调换，使承担债务的责任感淡化，铺张浪费意识随之增强，从而导致债务越积越多，严重地影响了正常的工作效率，影响了基层政府的权威。“乡财县管”一定程度上控制了债务危机的恶化，统筹资金，逐步消解债务危机。在县财政的统筹下，为乡镇的公共产品供给提供了资金保障，在上级财政的支持下，农村公共产品的提供日趋完善。
4．消除矛盾。基层政府为应付财政危机，采取了一些非法的积极手段。这主要体现在两个方面：拖欠甚至克扣职工工资和乱收费。拖欠工资曾在一段时间内很严重，有的乡镇拖欠职工几个月甚至整年的工资，影响了基层各项工作的顺利进行，及正常的工作秩序和工作质量，也激起了职工的不满和消极工作。乱收费现象引起农民的自发抵抗，造成农村社会局部的混乱。“乡财县管”后，制止了乱收费乱摊派现象，基本保证了职工工资的正常供给，控制了不稳定根源，消除了由此引起的社会矛盾。
(二)“乡财县管”的弊端
1.缺乏灵活性。农村税费改革的一个主要目的是促使乡镇创造新的财源。没有财源找财源，农业上找不到，从工商业、旅游业、服务业、建筑业等其他产业去找。这就要求多发展、引导、支持这些产业。税费改革给乡镇带来的这种机遇和挑战，要求给予乡镇充分的自主性，最重要的就是财权的自主。而“乡财县管”实行的却是县对乡财政的强力控制，这种模式很大程度上制约了乡镇的灵活性，从一定意义上讲，并不利于乡镇经济的发展和开创财源。
2.助长上级机构职员的权力欲和官僚作风。“乡财县管”是财政权一定程度的上移和回收，作为县一级财政的权力明显增大。而对于县财政来说，却没有“县财省管”或“县财市管”模式，没有相关的配套监督制度，也没有基层群众的直接监督，容易诱发此一级官员的权力欲，从而滋生腐败。每笔开支都要经过县级财政的审核，程序尽管正义但繁琐，加上县乡的行政等级差别，随着这种制度实施时间的增长，官僚作风也会应运而生。这其实也是将乡镇一级的矛盾上移到县一级。
3.降低基层工作的积极性。“乡财县管”使基层行政及事业单位的小金库不复存在，这些小金库过去在一定程度上起到了激励职工工作的作用，这种不合法的激励机制取消后，却没有合法的激励机制和激励资源的弥补，致使职工的消极情绪日益增长，继而无意识或有意识地诉诸于所从事的工作，由积极变为消极，由热爱变成无所谓，严重地影响了基层工作的效度和信度。
三、分析结论
“乡财县管”是在农村经济和乡镇经济不发达、制度不健全的现状下，国家为了解决农村和基层社会矛盾、维护社会安定、健全社会公共产品、协调区域发展、实现公平正义、构建和谐社会，并在有碍于地方灵活性的情况下实施的政治策略，因此具有有效性、有待完善性和暂时性。在国家的强力作用下，在一定的历史时期，“乡财县管”有助于乡镇的和谐建构，然而，这种政策的实施手段及对县管的监督制度还有待完善。随着乡镇经济的发展，在制度比较健全的条件下，为了地方自治和自主发展，“乡财县管”模式将会回归“乡财乡管”或被新的模式所替代。
参考文献：
〔1〕夏杰长，陈雷.“乡财县管”改革的社会学分析.经济研究参考,2005年第77期.
〔2〕赵东旭.“乡财县管”新亮点.软件世界.2006 年第23期.
〔3〕夏杰长.“乡财县管”根本动因:“城乡分治,一国两策”的城乡二元管理体制.经济研究参考.2006年第36期.
〔4〕汪根木,贺俊春.农村税费改革后的乡镇公共财政.重庆行政.2007年第3期.