东北财经大学

    内容提要：资源型城市在中国工业化和城市化进程中占据了突出地位。资源型城市经过长期开发，大多数城市面临着资源递减和枯竭。因此，研究解决资源型城市经济振兴和持续稳定发展就显得十分重要。各个资源型城市由于特有的对资源的依赖性呈现出共同的几个发展阶段。在不同的发展阶段，资源型城市产生了不同的外部效应，解决好这些外部效应带来的问题，是实现资源型城市持续发展的前提条件。根据庇古和科斯的理论，财政手段在解决外部性问题上能够发挥有效作用，建立有效的资源型城市财政补偿机制，可以更好地支持我国现有资源型城市走出所面临的困境。

    关键词：资源型城市  外部效应  财政补偿机制

    资源型城市在其建立的初期和中期，曾经为我国经济的快速发展贡献了极大力量，但是随着资源型城市所依赖资源的不断耗竭，资源型城市的经济发展逐步陷入困境。资源型城市若要走出发展困境，单单依靠市场是不行的，还需要政府的支持力量。财政是政府经济调控的有效手段，建立起有效的财政补偿机制，不仅有助于资源已枯竭的城市走出困境，更能够有效地预防新兴资源型城市重蹈其覆辙。

    一、财政补偿机制在资源型城市发展中的角色

    财政虽然是政府经济调控的有效手段之一，但却并不是万能灵丹，需要依据资源型城市自身的发展规律和特点，来具体确定财政在资源型城市补偿机制中应该扮演的角色。

    （一）资源型城市发展的一般规律

    资源型城市是指那些因当地的资源开发而形成、发展，并且资源型产业在当地经济结构中仍占有重要地位的城市。资源型城市的形成、发展对当地的资源具有特殊的依赖性，受资源储量的约束和资源可耗竭性的影响，表现出独特的发展特点和规律。赫瓦特于1929年按区域矿产资源的加工利用程度提出了矿区城镇的五阶段发展理论。卢卡斯（Lucas）于 1971 年提出了单一工业城镇或社区发展的四个阶段：第一、二阶段分别为建设期和人员雇佣期，第三阶段为过渡期，第四阶段为成熟期。布拉德伯里（Bradbury）则认为存在着五个阶段，即除以上四阶段外还有第五阶段——衰退期。他还进一步提出，一个城镇的完全废弃应是第六阶段。

    根据以上学者的观点，结合我国的实际情况，我国资源型城市的发展可以分为五阶段，即建立期、发展期、成熟期、衰退期和转型期。其中比较特殊的是转型期，在衰退期后，由于我国资源依赖型地域是以行政级别“市”的形式存在，在资源耗竭后无法取消这一行政级别人口聚集区，所以必须进行经济转型，以使该地区经济继续发展下去，否则可能产生社会不稳定因素。

    （二）资源型城市发展中的外部效应问题

    外部性的概念是剑桥学派两位奠基者亨利·西季威克和阿尔弗雷德·马歇尔率先提出的，后经马歇尔的学生、另一位剑桥经济学家庇古的进一步研究得到完善。到了20世纪60年代，科斯又从产权角度重新找到解决外部性问题的方法。外部性是指外部性是指某一经济主体不经交易而对其他经济主体施加的利益或成本，它分为正外部性和负外部性两种。

在我国资源型城市发展中存在着明显的外部性。这种外部性不仅仅包括现有学者普遍认识到的负外部性，还包括一些正外部性。从资源型城市发展中的负外部性看，主要包括以下几个方面：

    1.环境成本。在资源型城市发展过程中，由于其经济大多依赖于资源开采业，所以，往往会比其它城市付出更多的环境成本，而这些环境成本基本无人负担，造成该城市地区的环境情况恶化。这种环境成本主要包括个两方面：一是开采中的环境污染与破坏，二是资源耗竭的加速。

    2.就业成本。就业成本是由资源型城市经济中的劳动者技能单一而造成的。由于劳动者的劳动技能单一，使得当劳动力发生剩余时延长了再就业的时间，并且增加了学习新劳动技能的成本。而且，就业成本会随着资源型城市发展阶段的推进而越加显现。

    3.经济发展成本。在正常的多元化经济中，即使经济结构中的某一产业进行调整，并不会对经济整体发展造成太大的波及，而在资源型城市情况却不是这样。由于经济发展依赖于单一资源产业，当该项资源发生枯竭或发生市场波动时，就会对经济发展产生巨大影响，甚至有可能产生经济倒退。这种经济的波动及倒退可以被视为资源型城市的经济发展成本。

    资源型城市在其发展中除了以上的负外部性外，还会产生某些正外部性，这主要表现在对以资源为生产基础的工业的“补贴”。从我国资源型城市的实际情况看，大多数城市的经济依赖于生产资源初级产品，少有二次加工产业，由此造成了资源型城市将资源初级产品以未加工的低廉价格出售给其他工业城市，而消费初级资源产品的工业城市却又从资源再加工中获取了二次加工的高额价值。这在实质上使资源型城市以一种特殊的方式对其他工业城市进行了“补贴”。

    （三）财政在解决资源型城市外部效应中的作用

    从解决外部性的方法看，经济学中主要有两种观点，一个是由庇古提出的，另一个则由科斯首先提出。庇古认为，当出现外部性情况时，会产生市场失灵，于是就应由政府采取适当的经济政策，消除这种外部性。政府应采取的经济政策是：存在负外部性时,向企业征税；存在正外部性时，给予企业补贴。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部性的内部化。实质上，这种政策是一种通过财政政策解决外部性问题的方法。在科斯的观点中，解决外部性问题的思路，就是把外部性问题转变成产权问题，然后讨论什么样的产权能达到效率。科斯认为，清晰的产权界定可以降低甚至消除外部性。但实际上，产权的界定也存在一些问题，张五常指出，如果产权界定所发生的费用比所产生的外部性更大时，通过明晰产权来使外部性内部化是不可能实现的，在这种情况下，经济效率不能通过“内在化外部成本”而得到改善。而现实中的环境污染问题就属于这种情况。因此，在产权界定不清的领域，政府的介入就是必然的。

    二、我国资源型城市发展中亟待解决的问题

    新中国成立后，随着经济的发展出现了很多以资源开采为主要产业的城市，这些城市经过多年的发展，随着可开采资源储量的下降，出现了一系列发展方面的问题，严重影响了其经济的可持续发展，甚至引发了社会不稳定状况。

    （一）环境问题

    ⒈开采资源所造成的环境污染。我国的经济建设中曾普遍存在着“重生产、轻环保”“先生产、后治理”的现象，这在资源型城市中表现得尤为明显。资源型城市的环境问题主要表现为“三废”排放、占用土地资源、破坏地表覆盖、诱发地质灾害等。以辽宁省的鞍山、抚顺为例，全年有空气监控数据天数317天，其中污染指数100及以上、空气质量级别三级及以上的天数各为63天，占总天数的两成^[①]。资源型城市在环境方面的劣势，成为资源型城市转型的一大障碍。

    2.资源耗竭问题。根据资源耗竭理论的解释，对于矿产资源所有权人来说，何时开采矿产资源的问题，也就是选择现在就将矿产资源开采出来变为货币资产，还是将其继续以矿产资产的形式留在地下。这一选择将取决于两种资产形式的收益率的比较：一是矿租增长率，指地下矿产资产在报告期内的收益率，二是利率，即地面上货币资产的收益率。这样，理性的矿产资源所有者会根据两者间的比较关系做出选择，而政府会进行宏观调控，以达到跨期套利均衡条件。但我国目前的实际情况是，资源归国家所有，资源开采人与所有人分离，由于资源补偿机制的不完善，资源开采者所付出的矿租远低于开采资源的收益，使得资源开采者产生大量套利行为，即过量或者破坏性开采资源，这会加重资源型城市的资源耗竭问题，阻碍着资源型城镇的可持续发展。

    （二）产业发展单一问题

    在计划经济时期，根据国家的计划任务要求，我国的资源型城市大都走上了单一追求资源产量目标、单一抓资源产品调出任务、单一抓资源采掘的道路，因而出现了单一的资源产业结构。这种产业结构没有遵循一般城市产业发展规律，产业结构表现为极端化特征：首先，主导产业单一，所依赖资源的开采业就是主导产业；其次，第二产业是主体，第一产业先天不足或重视不够，第三产业发展严重滞后；最后，第二产业中的资源开采业与配套产业作为主导产业形成了紧密的产业链，产业关联程度高，配套产业的依附性强。这导致整个城市的经济发展对资源具有高度的依赖性，社会经济系统较为封闭、脆弱，难以有效缓冲资源型产业衰退的冲击，容易出现较大的经济滑坡和社会波动问题，而且事实也证明，在已经出现资源耗竭问题的资源型城市中，主导产业的衰退使得经济滑坡并导致了很多社会不稳定因素的出现，这也成为资源型城市亟待解决的一大难题。

    （三）劳动力技能单一问题

    ⒈劳动技能单一导致潜在社会风险。资源型城市的劳动力绝大部分就业于城市所依赖的主导产业——资源开采业，因此造成了资源型城市劳动力所持劳动技能单一的问题，当资源型城市发展至衰退期时，劳动力需求萎缩，劳动力市场上就会产生大量的剩余劳动力，使这一人群进入长时间失业、收入无保障、脱离管理组织的状态，这些游离在社会上的人成为了社会不稳定的因素，给资源型城市带来了大量社会风险。

    ⒉劳动技能单一阻碍资源型城市的可持续发展。产业结构单一的资源型城市若想实现可持续发展必须进行转型，但是要改变劳动力技能单一的局面，需要一定时间，这势必会延缓产业多元化的进程，因此，劳动技能单一在某种程度上是资源型城市可持续发展的一种阻碍，若想实现资源型城市的可持续发展，劳动力技能单一的问题必须解决。

    三、建立有效的资源型城市财政补偿机制

    资源型城市发展中所出现的一系列问题，部分原因在于我国没有建立起有效的补偿机制。所以现在需要依靠政府的财政力量建立起这样的机制，一方面可以缓建解决已经出现的问题，另一方面还可以预防新兴的资源型城市走上资源枯竭城市的老路。

    （一）运用财政转移支付制度缓解资源枯竭问题

    资源枯竭给资源型城市带来的冲击和影响是巨大的，如果单单依靠地方政府有限的财力，很难妥善解决好各项问题，因此，需要中央财政给予适当的转移支付。事实上，近年来中央已经加大了转移支付的力度，单就矿山关闭而言，近年来，国家已为关闭110多座资源枯竭的矿山给予了200多亿元的转移支付，使得这些矿山关闭工作得以顺利完成。虽然仅依靠国家的转移支付解决地方财力矛盾并不是长久之计，但是由于我国资源补偿机制不完善，所以短期内仍需中央政府对资源型城市加大转移支付力度，并建立起完善的转移支付制度，以解资源枯竭型城市的燃眉之急。

    ⒈应建立科学的转移支付数额估算公式。公式的设计应考多方因素：第一，充分评估资源型城市的地方财力；第二，完善矿区情况数据表，包括矿区人员情况、经营情况、环境评估等；第三，结合当地经济发展水平，合理确定转移支付率。

    2.应建立高效的转移支付资金使用制度。应该完善报账制管理制度，对专项资金实行源头控制，专户储存，专款专用，专账核算，专人负责，严禁挪作他用。同时，加强审计的外部监督制约，纠正资金管理中存在的问题，以促进转移支付资金的使用效率。

    ⒊应建立严格的转移支付资金绩效评价制度。这样做的好处是：一是对使用该项资金的资源型城市财政部门进行考核，起到一个事后监督的作用，二是可以总结经验教训，以便在其他资源型城市更好的进行转移支付工作。

    （二）改革资源税费，创建新型资源补偿机制

    依靠国家财政转移支付制度解决资源枯竭型城市的发展问题仍属权宜之计，从长远角度看，改革资源税费，创建新型资源补偿机制才是长久之计。对资源型城市而言，良好的资源补偿机制具有内在稳定功能，可保证其在转型期内的经济平稳过渡。中国目前的资源补偿机制主要由矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款和资源税组成，就实际情况来看，矿产资源补偿费以及探矿权采矿权使用费难以对资源开采起到很好的补偿作用，而资源税也很难适应我国现有资源宏观调控目标的要求，存在很多问题需要进一步调整。要真正发挥出资源补偿机制的内在稳定功能，仍需对于矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费制度进行充分的调整和改进：

    ⒈重新确定矿产资源补偿费率。我国现行的矿产资源补偿费率是比例费率，从始至终不变，而资源开采企业的经营具有周期规律，不同时期的投入产出比是不一样的。在稳产期，缴纳矿产资源补偿费对企业来说并不困难，但是到了衰退期，随着开采难度的增加，回采率降低，资源补偿费增加，使原本就深陷困境的企业雪上加霜。因此，建议针对企业发展的不同阶段确定不同的费率，以缓解企业的压力，保证矿产资源补偿费的及时入库、使用。

    ⒉增加资源补偿费地方分成比例。目前我国征收的矿产资源补偿费，中央与省、直辖市的分成比例为5∶5，中央与自治区的分成比例为4∶6。^[②]但是，目前我国很多资源大省都已进入资源衰退期，从可持续发展角度考虑，国家在分成比例上应参考各资源大省的具体情况，分别上调省级分成比例，以缓解各省目前的财力矛盾。

    ⒊转移矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费的使用侧重点。我国矿产资源补偿费主要用于矿产勘查^[③]，探矿权采矿权使用费应专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出^[④]。这样的使用范围明显则重于将两项资金用于矿产资源的勘查，而对于资源与环境保护来说，扣除其他用途使用后的两项资金数额是远远不足的。应调整两项资金的使用方向，真正实现补偿意义。

    4.积极推进资源税改革。除了以上改革外，资源税的改革也刻不容缓。以推动资源型城市持续发展的目标来看，资源税需要调整的有以下两个方面：①改进资源税的征税方式。目前资源税所采用的是定额税率，其缺点在于资源企业应纳资源税额与企业的利润水平脱节，使得不仅错过企业利润黄金期的这个纳税机会，更加在企业进入衰退期时加重企业的税收负担。理想的资源税征税方式为采用累进利润税率，这样，即可以利用超额累进税率的内在自动稳定机制，又可以实现分档设计的适应性。②调整资源税的优惠政策。由于资源税是单环节税，因而其税收优惠政策也只能对资源开采企业发挥作用，具体可从以下方面考虑：一是对资源回采率和选矿率达到一定标准的资源开采企业给予一定资源税税收减免，可以激励资源开采企业自觉保护资源，提高资源开采效率，降低对环境的负面影响；二是设立单位利润免征点，以减轻进入衰退期的资源企业的负担，使企业在转型、转产过程中轻装上阵。

    （三）运用财税政策引导资源型城市产业向多元化发展

    资源型城市的发展瓶颈在于经济由单一资源产业支撑，这样一来，一旦发生资源耗竭，整个城市的经济框架就会分崩离析。突破这一瓶颈的最好途径就是发展多元化产业，降低资源型城市经济对资源的依赖程度。在这方面，财税政策可以通过以下几个途径起到引导作用：

    ⒈运用税收政策扶持中小企业多元化发展。推动中小企业发展，不仅可以解决资源型城市产业结构单一的问题，还可以吸收大量富余人员，大大缓解资源型城市就业压力。从财税政策上看，主要可以通过对非资源开采类的中小企业在其发展初期给与一定的税收优惠政策，或者给与一定的财政贴息贷款，使其顺利通过企业的成长期，进入稳步发展阶段。

    ⒉运用财税政策支持资源接续产业发展。从澳大利亚、日本、欧盟一些国家的资源型城市发展经验来看，实现资源型城市可持续发展的一大途径就是大力发展资源型城市的接续产业。除了对接续产业给予一定的税收政策支持外，通过财政改善投资环境，加强道路、通讯、环境、科、教、文、卫等基础设施和公共事业的建设，以吸引外来投资、促进接续产业的企业进入和建立，也是资源型城市长久发展的一条出路。

    ⒊运用财税政策促进科技进步，带动资源型城市的经济发展。科技进步是经济发展的推动力，如果资源型城市能够利用先进科技来改造传统产业，就能把经济的发展建立在多产业综合配合和协调发展之上，促进资源型城市由单一资源经济向多元经济转变。在促进科技进步方面，财税政策可以给予以下两方面的支持：一方面，通过拨款、贷款、贷款担保、出口信贷、补贴、利润分享协议、提供设备或建筑物、提供多种服务等财政措施，创造一种相对有利的财政环境与条件，吸引企业和研究机构围绕新兴产业与产品的培育进行风险较大的技术创新活动，从而尽快培育出新兴产业与产品，调整资源型城市的产业与产品结构；另一方面，通过新产品减免税政策、出口退税政策、允许转型中新企业将研究开发费用直接列支和税收返还等税收手段，鼓励企业向技术创新活动投资，特别是向高等院校和科研院所投资，加强产学研合作，获取技术创新成果，积极开发新技术与新产品。

参考文献：

〔1〕焦华富、陆林.西方资源型城镇研究的进展.自然资源学报，2000年7月第3期.

〔2〕龙如银.资源外部性与矿业城市补偿机制探讨.中国软科学，2005年第3期.

〔3〕刘家升.建立资源型城市补偿机制的几点思考.资源·产业，2005年2月第1期.

〔4〕徐桂华、杨定华.外部性理论的演变与发展.社会科学，2003年第3期.

〔5〕赵涛.德国鲁尔地区的改造——一个老工业基地改造的典型.国际经济评论，2000年第2期.