财政部财政科学研究所
统筹发展，和谐社会，是我国新时期经济社会发展的主旋律。在市场经济下，财政与经济如何统筹发展是一个重要的研究课题。国家财政要有效地促进经济的增长，使财政壮大和经济繁荣形成良性循环，必须牢固地树立财政与经济统筹发展的新理念，并在制度安排上保障财政经济的统筹发展，按照市场经济的要求转变财政促进经济增长的方式。
一、树立财政与经济统筹发展的新理念
国家财政要全面贯彻落实科学发展观，发挥财政在实现“五个统筹”中的积极促进作用，必须牢固树立起财政与经济统筹发展的新理念。财政与经济统筹发展就是在发展经济的基础上壮大财政，其核心是财政与经济发展的统一。财政与经济统筹发展的新理念是建立在马克思主义理论基础之上的。财政和经济的关系，是相互依存、相辅相成的关系。经济决定财政，财政反作用于经济，这是马克思主义政治经济学的基本原理之一。马克思在论述资本积累与劳动生产率时讲到：“剩余价值率的增加，是同劳动生产率的提高携手并进的，即使在实际工资提高的情况下也是如此。”
毛泽东同志认为：“财政政策的好坏固然足以影响财政，但是决定财政的却是经济。未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。”他明确指出：“财政困难，只有从切切实实的有效的经济发展上才能解决，忘记发展经济，忘记开辟财源，而企图从收缩必不可少的财政开支去解决财政困难的保守观点，是不解决任何问题的。”邓小平同志高度概括了财政和经济的统一性，总结出发展是硬道理。指出：“要把国家财政放在经常的、巩固的、可靠的基础上”，“财政后备力量基础的巩固，必须建立在经济发展上”。李先念指出：“财政和经济是既相互促进、又相互制约。财政框着经济，经济也框着财政。决定财政的是经济，但财政工作的好坏反过来也可以影响经济。财政必须适应经济的发展，保证经济发展的需要。” 这些著名的论断，是中国财政发展的经验结晶，是财政发展客观规律的总结。揭示出财政与经济之间是唇齿相连的、互相促进的，经济是财政之血，财政是经济之气。只要财政发展以不损失经济效率为前提，经济增长以不削弱财政功能为条件，财政与经济之间天然的、固有的统一关系是不会失调的。
在市场经济体制和公共财政体系下，按照公共财政的要求，财政的职能从计划经济时代的“经济中心型”转变为“公共服务型”。要树立财政经济统筹发展的新理念，必须澄清一些理论问题和模糊认识。
（一）正确认识财政经济统筹发展与公共财政理论之间的关系
众所周知，公共财政的理论核心是强调市场对资源配置的作用，要求政府从生产性和竞争性领域退出来，政府的财政投资只限于具有公共性的基础设施等范围之内。通俗地讲，就是只要“看不见的手”，不要“看得见的手”。所以，一些持公共财政论者往往不赞成财政对经济发展的支持（特别是对国有企业和民营企业），认为这种做法是与公共财政理论不符。其实把公共财政体系与财政支持经济发展对立起来才是不正确的，也不符合客观实际。首先，从市场经济的发展来考察，它经过了自由放任到现代国家干预的发展过程。20世纪30年代世界上资本主义经济危机的不断出现和最终爆发，早已宣告了古典主义凯恩斯“自由放任”政策的失败，代之而起的是资本主义垄断阶段后凯恩斯提出的政府积极干预经济的理论。70年代以后，随着通货膨胀加剧和失业增加等新问题的出现，虽然新自由主义思潮得到较大的发展，但并没有完全否定政府干预经济的作用，而且也没有哪一个国家的政府返回到传统的自由放任的老路。我们今天的市场经济，并不是资本主义初级阶段的自由放任的市场经济，政府发挥其经济职能完全合理，很有必要。其次，从市场经济机制来看，存在着市场失灵，需要政府的干预。在市场失灵的范围内，通货膨胀与失衡的问题就需要借助政府对经济运行的调节，即通过财政分配手段熨平宏观经济的周期性波动，保证市场经济的稳定、健康和持续发展；运用财政分配杠杆实现国家产业政策的要求，有效配置资源以确保社会资源总体配置的有效性。这种干预实际上就是对经济的支持，其中也包括了生产性和竞争性领域。这说明即使生产性和竞争性领域对国家财政来说也不是不可触摸的禁地，仍然需要政府的干预和财政的调控。不过支持的方式与计划经济时代不同，但支持经济方式的改变不等于公共财政没有支持经济的职能和职责，更不能证明在公共财政体制下财政与经济是对立的关系。再次，从公共财政的运行实践来看，没有一个国家包括西方市场经济国家不对经济进行干预的，也没有哪个国家不通过财政手段支持经济发展的。如德国的财政转移支付，日本财政低息向个人企业贷款，对企业给予税收减免等等。市场经济国家支持经济发展表现在各个方面，如扩大有效需求，刺激经济发展，以增加社会就业；抑制经济过热，控制通货膨胀，保障经济健康发展；提高教育水平，促进科技进步，增强经济竞争力；引导经济结构调整，优化资源配置，提高经济发展的质量和效率；加强基础设施，为经济发展创造条件；保护生态环境，促进经济可持续发展；加大经济外交力度，实施财税优惠，促进国际收支平衡等等。
在公共财政体系下，财政与经济不是分离的，支持经济发展是公共财政的重要职能之一，而且随着世界经济竞争的加剧这一职能越来越重要。由此可见，财政经济统筹发展与公共财政体系的建立并不矛盾，不论是市场经济理论还是公共财政理论，都不否定国家财政对经济增长的支持。
（二）澄清财政经济统筹发展与计划经济体制的区别
我国在计划经济体制下，资源配置完全靠政府来操作，政府拿钱办企业、搞投资，既是投资者，又是生产者，还是经营者，实践证明这种运行机制是不科学的。因此，有些人认为财政支持经济增长是计划经济时期的观点，在今天的市场经济体制下已经不适应了。这种认识值得商榷。马克思的国家学说论指出，国家的职能主要有三个方面：即政治职能、经济职能和公共职能。随着人类社会的演进，国家的属性和政府的职能出现了明显的变化，即政治职能相对减弱，经济职能和公共职能不断上升。但不论在什么样的政治和经济体制下，国家的三大职能是不会改变的，国家不可能只具有政治职能和公共职能，而不具有经济职能。即使在市场经济体制下，政府也不会失去其经济职能，因为公共财政的职能除资源配置、调节收入分配以外也具有稳定经济的职能。在市场经济下，转变政府职能，指的是改变政府支持经济发展的方式和方法，并不是要取消政府的经济职能，禁止国家财政对经济增长的支持。只要经济职能存在，国家财政就必然和经济领域发生关系，对经济的增长给以支持。
另外，我国是一个发展中的国家，公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有中国自己的特色：一是政府不仅要矫正市场失灵，还要培育市场体系，促进经济在日益成熟的市场中持续增长；二是地区经济发展不平衡，政府提供的公共服务均等化程度较低；三是国有企业是国民经济的主导力量和市场的主体，决定了政府必须按市场规则继续管理或经营这部分国有企业，确保国有资产的保值增值。所以，中国公共财政的职能，还有一个重要的方面就是支持经济体制创新，如支持国有企业改革等。而且，在与市场经济国家公共财政共有的职能中，中国公共财政的职能还有着一些特定的含义。如资源配置，中国政府要作为国有资产的所有者管理国有资产，包括建立国有资产预算，盘活国有资产，依据市场机制进行国有资本经营，追求国有资本赢利的最大化。通过科学的投融资体系，有效地支持农业结构的调整和产业升级换代，支持农业的发展。由此可见，财政支持经济发展不是计划经济下的观点，而是马克思国家学说的基本理论，是任何经济体制下的国家都应该具备的职能和职责，公共财政也同样如此。
总之，在公共财政体制下，财政与经济是统一的，相互促进的，不能把建设公共财政与财政支持经济增长对立起来。要牢固树立财政与经济统筹发展的新理念，把促进经济发展进而带动财政发展作为财政工作的首要任务，使财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能。
二、保证财政与经济统筹发展的制度安排
正确的理念只能起到导向作用，制度安排才是实现这一目标的保障，要实现财政与经济的统筹发展，必须有合理的制度作安排。
（一）正确界定政府和市场的分工
在公共财政体制下，社会资源的有效配置离不开政府和市场这两只手，但是这两只手需要有机的配合，政府不能“缺位”“、错位”和“越位”。我国正处在经济体制转轨中，计划经济时期政府大包大揽的做法虽然基本改变，但政府职能“越位”和“缺位”的现象仍然存在。所以，在保证财政与经济统筹发展的制度安排上，必须对政府和市场的职能进行明确而合理的界定。界定的原则是：“市场能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，市场需要补充的，政府和财政就应当去干”。根据这样的原则，政府要在市场需要的范围内去支持经济的增长，“越位”的地方要退出来，“缺位”的地方跟进去。因此，有必要按照公共财政的支出原则和市场经济规律的要求，对政府职能进行逐一鉴别，这样有利于界定政府和市场的分工，有利于解决政府“错位”、“越位”和“缺位”的问题，有利于明确财政对经济支持的范围。
（二）经济增长不能靠减税让利
促进经济增长，我国的传统做法是减税让利，特别是改革开放以来，为了引进外资，对独资企业和中外合资企业实行了多种税收优惠政策。这种做法虽然有利于吸引外资，在短期内促进经济的开发和发展，增加国家的税收和财政收入，但不利于企业在市场经济下的公平竞争，不符合WTO制定的国民待遇原则。这种政策严重地影响了国内企业的生产积极性，不仅不能促进经济发展，反而会起到阻碍的作用。而且，过多地使用优惠政策，长期减税让利，应该征收的税收回不来，又会影响财政的发展。如我国的关税、企业所得税名义税率和实际税率的差距如此之大，主要是优惠政策造成的。尤其是近年来，各级政府随便开口子、搞优惠、减税免税，滋生了各种腐败现象，国家税收严重流失。这样发展下去，是不会实现财政与经济统筹发展的。
（三）财政发展不能靠竭泽而渔
与减税让利相反，竭泽而渔的做法是超过经济发展水平，不顾人们的承受能力，过多地征收税收，致使企业和生产者无法扩大再生产，甚至连简单再生产也难以开展。我国长期以来，由于农民的负担一直很重，造成农村生产力下降，严重影响了农民的经济收入，阻碍了农业经济的发展，导致城乡差别越来越大。有些企业也由于各种税费，难以继续经营，最后不得不走上破产之路。这些都是片面地、单纯地为了发展财政带来的后果。财政发展并不需要靠竭泽而渔的办法，通过轻税达到财政充裕的也不乏其例。所以，税收一定要有度，要以不损害经济发展为前提。在公共财政体制下，公共收入制度的设计要防止负担畸轻畸重的问题，要尽可能做到中性化。税收政策一定要遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，结合财政的承受能力，减轻企业负担，使财政与经济达到统一发展、互促互进的良性循环。
（四）制度安排要以整体经济效率来衡量、判断和决定
社会经济的发展是不平衡的，特别是像我国这样一个地域辽阔，生产力发展不均衡的发展中国家，各地的经济发展差距很大。企业的发展受地理、资源、环境条件等因素的制约也有很大的差别。在这种情况下，保证财政与经济统筹发展的各种制度的安排要从整体经济效率进行判断和决定，不能就某种现象和某个问题制定制度，否则就不能在整体上促进经济的发展，即使某个问题解决了，某种经济发展了，也不能提高总体经济的发展效率。财政支持经济增长不能就事论事，头痛医头，脚痛医脚，而要以解决经济领域带有“公共性”的问题为原则。所谓“公共性”有两个含义：一是指经济发展具有共性的问题，这样可以抓住问题的要害，不仅能够提高财政支持经济的效率，同时也可以促进经济发展的整体效率。二是指经济发展中属于公共财政原则下的公共领域范围中的问题，坚持了这个原则，就不会违背公共财政的要求。
三、财政促进经济增长的路径
在市场经济体制下，按照公共财政的要求，实现财政与经济统筹发展，国家财政支持经济增长的方式也要随之改变，原来政府直接投资办企业、搞项目、铺摊子的做法不能继续存在了，要利用经济政策、税收政策、杠杆政策等手段调控经济运行。间接调控以经济手段为主，以经济规律为依据，借助于经济杠杆的作用来实施，属于双向调控，是自愿的，没有强迫性。因而综合性强，涉及面广，运行平稳，不会产生强烈的震动。既可避免行政手段干预经济的弊端，又能够以较少的支出获得较好的效益。
（一）运用经济参数调控经济
经济参数有贴息、税率、退税率、保证标准、工资指导线、政府采购水平等等。运用经济参数调控经济的最大特点是能间接调控经济，最能起到四两拨千斤的作用。如财政贴息，银行发放的贷款是低息和无息的，还贷的风险由借款单位担负，财政只偿还利息，而且在贴息办法上还分半贴和全贴。这种方式财政支出少、还贷风险小，又能极大地促进经济的增长。运用税率这一方式也能达到同样的效果。税率的高低直接关系到国家财政收入和纳税人的负担，关系到国家、集体和个人三者之间的关系，因此它与各个生产部门、各类经济、各种产业有着密切的关系。财政可以根据国家宏观调控的需要、经济发展战略的要求、经济结构优化的目标，适当地调整某方面的税率，创造更加公平、开放、宽松的财税环境和更加平等的竞争环境。对于需要支持的经济可以调低税率，对于需要控制的经济可以调高税率，从而使经济得到协调发展。运用这种方式，财政虽然在某些方面减少了收入，但不需要支出就可以达到支持经济增长的目的，而且税收减少只是暂时的，税收的增加却是长远的。退税率也是支持经济增长的一种有效的方式，国家为了支持某种经济的发展，可以通过改变退税率来实现。近年来我国为了支持出口贸易，一再调整出口退税率，使外贸经济迅速得到发展，从亚洲金融危机爆发后的低谷走向快速发展的今天，外贸创收从低谷时期的几百亿元增长到上万亿元的新台阶，成为财政支持经济增长的范例。
（二）防范和化解公共风险的积累
防范和化解公共风险的积聚，是保证国民经济协调、健康、快速发展的重要前提。公共风险主要有金融、经济、自然领域的风险。其中，金融领域的风险是来自多方面的，如大量的贷款成为死账、呆账，或者变为债务；由于管理不善出现效益严重亏损；因制度不健全或机制落后受到外来因素的冲击等都会造成风险。金融联系着千行百业，金融风险会造成公共风险，给经济的发展带来严重的威胁。经济风险主要是社会总供给和总需求之间的矛盾不能及时和很好地解决，市场出现通货膨胀或通货紧缩甚至最终酿成经济危机，给经济造成毁灭性的打击。自然风险主要指自然环境和生态环境的破坏，如生态条件恶化、自然环境污染、资源枯竭、土壤沙化等等。自然风险影响经济的可持续发展，这一点越来越得到世界各国的关注。因此，财政支持经济的一个重要途径是防范和化解公共风险，为经济的发展保驾护航。
（三）承担经济体制改革的成本
我国自改革开放以来，经济制度、经济体制等各方面都在不断地改革和创新。改革创新是社会进步和经济发展的必由之路，但要付出一定的成本，这种成本由于是改革造成的，属于公共成本，应该由国家财政来承担。首先，财政要承担国有企业的改革成本。我国目前是社会主义市场经济，公有制处于主体地位，这就决定了国有企业是我国的经济主体，国家财政必须给予支持。而且，我国的国有企业具有两重性，从公共财政理论分析，它属于生产和竞争性领域，但从其所有制来看，是全国人民的公有财产，属于公共经济的范畴之例，国家财政也不能不支持。但是，支持的方式不再是直接的投资，也不再是既包产品计划、又包产品生产、又包产品销售的老办法，而主要是承担企业改革的成本。企业改革的成本主要包括企业重组和改制的成本、政策性企业关闭破产的成本、安置企业改革中下岗工人的成本、剥离企业办社会的成本等。在承担这些改革成本的同时，作为辅助手段，国家财政还要对国有企业给以其他方面的支持，一是支持和推进国有企业的改制，进一步完善公司法人治理结构；二是支持企业科技创新和技术改造，提高企业的竞争力；三是进一步加强财务制度建设，改进和完善财务资金管理，保障并提高财政资金的安全和有效使用；四是改进和加强企业财务信息管理，逐步建立企业财务预警机制；五是加强环境治理，为企业发展创造良好条件。
（四）促进分配合理化，为经济增长创造稳定的社会环境
社会环境是经济增长的基础，社会不稳定经济不仅难以得到发展，而且会使经济出现倒退的现象。我国历史上十年动乱时期，经济倒退到了崩溃的边缘，让西方发达国家远远地抛在了后面，这是一个沉痛的教训。引起社会不稳定的因素主要有失业、收入分配失衡以及自然灾害的发生等。西方经济学理论认为，实现充分就业是经济增长的一个重要标志，因此把实现充分就业作为促进经济增长的手段。我国随着经济体制的改革，就业的形势越来越严峻，政府面临着农村剩余劳动力的安置、应届毕业生的分配、下岗工人再就业的压力。据有关推测，2006年-2010年，新增劳动力0.33亿，平均每年新增660万，每年就业缺口为600万。收入分配失衡问题也不可忽视，城乡居民收入差距尤为突出。不仅城乡收入差距不断扩大，城市居民、地区、行业之间的收入差距也越来越悬殊。另外，自然灾害问题也不可轻视，近年来我国的自然灾害接连发生，这些问题如果得不到及时和妥善的解决，对社会稳定是极为不利的，将会成为防碍经济增长的潜在因素。所以，解决失业问题，促进分配合理化，预防自然灾害看来与经济本身关系不大，但却有着内在的密切联系。财政要创造条件，扩大就业机会，拨付经费搞好农村剩余劳动力和下岗工人的培训。运用财政再分配的功能，减小社会收入差距，促进分配合理化。加大防范自然灾害和安全生产的投入，为经济增长创造稳定和协和的社会环境。