上海财经大学

    内容提要：2006年是中国证券市场制度变革年，伴随股权分置问题的解决，证券市场进入了“后股改时代”。在人口老龄化趋势下，作为基本养老保险制度之本的养老保险基金正面临着严重的财务危机。本文首先分析了我国基本养老保险基金的收支现状，然后对基金的收支缺口作了预测，最后研究提出了划拨国有股充实养老保险基金的必要性、紧迫性及操作设想。

    关键词：后股改时代  国有股  划拨  养老保险基金

    股改给中国证券市场带来了一场影响深远的结构性制度变革，为资本市场的其他各项改革和制度创新创造了条件。“后股改时代”是股改之后到全流通之前的一段时期，截止到2007年3月31日，沪深股改公司及其市值均超过95%，股改将对划拨国有股充实养老保险基金产生深远影响。

    一、问题的提出

    我国城镇基本养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合的制度。近年来，养老保险基金规模不断扩大，对于保障离退休人员的生活水平和维持社会稳定，起到了不可替代的作用。同时，我国“未富先老”的人口老龄化趋势给养老保险基金带来了严峻的挑战，目前和今后几十年内，我国养老保险基金将面临着严重的支付危机，现有的筹资办法难以弥补巨大的基金收支缺口，国家各级财政，尤其是中央财政面临着巨大的风险和压力。养老保险基金收支缺口主要体现在以下两个方面：

    （一）巨额的隐性债务

    同智利等世界上其他实行养老保险制度模式转换的国家一样，中国养老保险制度在从现收现付制向统账结合的部分积累制转变过程中，也无法回避转制成本及政府的隐性债务问题。巨额的隐性债务虽然不是基金收支缺口的全部，但可以说，缺口的很大一部分都是由隐性债务造成的。目前，这种伴随转制而产生的隐性债务问题正成为制约中国养老保险制度健康发展的“瓶颈”。

    学术界对隐性债务的测算结果并不一致，从1万亿元到10万亿元不等（见表1）。虽然这笔钱并非全部表现在当前的资金缺口，但至少意味着今后几十年中每一年支付养老金存在的压力不小。正是转制成本计算的不一致，导致政府迟迟不肯下决心偿债。

表1：隐性债务的不同测算结果

单位：亿元

    （二）养老保险基金收不抵支

    我国统账结合的养老保险制度采取基金收支平衡、略有积累的平衡方式。改革几年来，当期的养老保险基金收支基本相当，并略有结余（见表2）。

表2：2000—2005年全国基本养老保险基金收支及结余情况

单位：亿元

数据来源：历年中国统计年鉴。

    但是，我们并不能因为看到当期基金出现了结余就对我国的养老保险基金持乐观的态度，应该注意到这个结余是通过透支在职职工个人账户资金的结果。如果个人账户的产权清晰，不透支个人账户，我国的基本养老保险基金就早已出现了收不抵支。1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大为21个，1999年增至25个，基金缺口187亿元，2000年基金缺口为357亿元。据不完全统计，个人账户每年有1000多亿元被挪用。劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平指出，“养老保险基金未来50年间缺口巨大，据测算将达到6-8万亿元。”这种收支不平衡，入不敷出的情况若不解决，将使养老保险基金笼罩在“支付危机”的压力下，没有资金的积累，当然也就无法用于市场投资，不但影响在职人员缴纳养老金的信心和动力，也损害了他们的利益。这就会进一步削弱养老保险的保障功能，影响我国社会保障体系健康发展。

    二、我国基本养老保险基金收支缺口实证研究

    上文从两个不同的方面阐述了我国基本养老保险基金的收支现状，这也是目前社会保障领域的诸多学者普遍采用的方式。本文结合精算知识，把隐性债务问题和当期的基金收支状况结合起来，通过建立模型测算我国城镇养老保险基金在未来55年内的收支缺口。

    （一）参数假设

    1.开始工作年龄。开始工作年龄可根据毕业年龄和升学率的加权平均获得，假设高中升学率为30%，大学升学率为50%，研究生升学率为10%，且初中毕业年龄为16岁，高中毕业年龄为19岁，大学毕业年龄为23岁，研究生毕业年龄为27岁，为了计算方便，本文设定开始工作年龄为18岁。

    2.退休年龄。中国法定退休年龄规定是男60岁，女干部55岁，女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休。本文中假定退休年龄一致，即取男、女法定退休年龄的平均值且不考虑提前退休现象，设定退休年龄为57岁。

    3.预期寿命。国家统计局以2000年进行的第五次全国人口普查资料计算，2000年城镇人口平均预期寿命为75.21岁，可以预见，随着我国社会经济的发展，人民生活水平的提高，以及医疗卫生保障体系的不断完善，我国人口的平均预期寿命有望进一步提高，本文中设定平均预期寿命为76岁。

    4.人口数。死亡率的年龄构成符合2000年人口普查的全国人口生命表的死亡率构成，可以通过查表得到。

    5.其他变量。设定工资增长率为7.5%，年利率为3%，缴费率为25%，平均替代率为75%。

    （二）模型建立

    我国基本养老保险基金的当期结余是在透支在职职工个人账户资金的基础上实现的，如果不把透支的资金计算在内，这个结余可能还会继续下去，其实这就是在现收现付制度下计算出来的结余，随着人口老龄化程度的提高，当期基金最终会收不抵支，形成缺口，但它并不是我国养老保险基金实质上的缺口，实质上的缺口应该是把透支的资金也计算在内。

    （三）实证结果

    此公式中的参数在前面基本都已做了假定，代入数值就可以计算出各年的基金收支累计结余（见表3）。

表3：2000年—2055年基金收支累计结余测算

单位：亿元

    我国养老保险年度收支的累计结余在2041年开始出现负数，到2055年净负债将达到约12万亿元。

    接着我们对透支在职职工个人账户的资金 进行计算。所谓透支就是把在职职工积累的养老保险基金提前挪作他用了，如果透支的基金在这些职工退休后又支付给了他们，那么就可以把那些支付出去的养老金从透支基金总额里加以扣除。根据假定，开始就业年龄是18岁，退休年龄为57岁，平均预期寿命为76岁，则在1998年只有18岁的人属于新人，19-56岁的人都属于中人，在1999年18-19岁的人属于新人，2000年18-20岁的人属于新人，以此类推（见表4），到2036年第一代新人开始退休，一直到2055年中人全部退出，即曾经透支中人个人账户里的基金也全部以养老金的形式支付给了中人，国家的养老保险基金对于中人已不存在债务。因此，截止到2055年，养老保险基金只对新人存在债务，那么计算透支在职职工个人账户的资金就转化成了计算对新人存在的债务，这部分债务的计算方法是在1998-2055年期间所有新人积累的养老保险基金扣除已经支付给退休新人的养老金。由于任意年龄的人口数已经推算出来，新人积累的养老保险基金和支付给退休新人的养老金很容易计算，再根据前面的参数设定，得出对新人存在的债务，即透支在职职工个人账户的资金 为17.9万亿元。

表4：1998年—2055年新人及退休职工的年龄

    通过以上的计算不难看出，截止到2055年的养老保险基金的收支缺口将达到29.9万亿，缺口的大部分来源于对在职职工养老金个人账户积累额的透支。

    三、后股改时代划拨国有股充实养老保险基金的必要性与紧迫性

    （一）划拨国有股充实养老保险基金的必要性

    从世界范围来看，制度转轨的成本都是由政府来承担，而不是仅仅由企业和个人承担的。在现收现付体制向个人账户基金体制过渡这一制度变迁过程中，政府是不可卸责的主导者。1995年，国务院发布了关于两个基本养老保险制度的方案，均把社会统筹和个人账户积累的透支作为补偿当期养老金隐性债务的来源，回避了国家偿还老职工养老金权益的问题。由于当时我国经济刚刚步入快速发展的轨道，这种做法起到了一定的缓解矛盾作用。当前和今后一段时期，我国养老保险基金收支矛盾将进一步凸显，我国政府有必要明确承担对养老保险制度转换成本的责任，同时也具有了承担这一成本的能力。一方面，在计划经济体制下我国积累了庞大的国有资产和国有经济。目前，我国经营性国有资产的总量超过10万亿，如果加上政府直接支配的土地、矿山等各种国有资源，国有经济的总量会更多。另一方面，划拨一部分国有资产充实全国社保基金是合情合理的。由于我国长期实行低工资制度，劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金，他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障储蓄，国家过去把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资，形成了国有资产的一部分。现在将这部分资产进行划拨，用于养老保险支出，是政府对于养老保险隐性债务进行弥补的可行选择。

    （二）划拨国有股充实养老保险基金的紧迫性

    随着股改公司的国有股即将或已经进入流通期，使得国有股划拨增加了现实的紧迫性。根据“锁一爬二”的原则，国有股在股改3年后大量进入市场流通。因此，现阶段政府必须以最快的速度推出国有股划拨给养老保险基金的具体操作办法。社保基金理事会等待国有股划拨已经5年了，期间资本市场经历了股改的重大变化，如果在股改前就完成了划拨工作，今天就主动得多，只需要和其他国有股股东一样拿着股票等待禁售期就可以了，甚至在禁售期结束后仍然可以选择持有国有股股权作为战略投资。现在的实际情况是，已经研究了5年的划拨办法迟迟没有出台，而2005年推出的股改已经使国有股股权发生了由原先的非流通到现在已经部分开始流通的重大转变。在目前情况下，至少要赶在已经股改的公司国有股全流通之前进行国有股股权划拨到养老保险基金，否则，现有的国有股股东抛掉以后，可划拨股份基数就更少了。因此，随着上市公司股改的即将完成，这项工作的尽快展开已变得刻不容缓。如不及早明确政策，后股改时代的市场有可能再次遇到困难。因此，将部分国有资产划拨到养老保险基金是最佳选择，也是国际上通常的做法。

    四、后股改时代划拨国有股充实养老保险基金的操作设想

    后股改时代划拨国有股充实养老保险基金已经成为我国弥补养老保险基金收支缺口的现实选择。但是，理论分析和现实操作还是有一定差距的，如何将这一举措的实施方案设计的更具有可操作性，对于养老保险基金的健康运行有至关重要的作用。

    （一）划拨思路

    根据全国社保基金理事会和地方省级统筹基金的区别，在划拨国有股充实社保基金时应当建立中央与地方两级社保基金管理机构，进行分级划拨。按照实际控制权划分，国有股有两类，即中央政府股和地方政府股。在充实全国社保基金时应该划拨中央级企业所拥有的国有股股权，而将地方政府所拥有的国有股股权划拨给省级统筹基金。要坚持总划拨规模与总缺口相对应的原则进行国有资产划拨。

    划拨部分国有资产充实社保基金中比较难操作的是非上市公司国有资产的划拨，因为非上市国有公司在资产变现过程中涉及的因素太多，包括产权划分是否清晰、国有资产在评估转让过程中的价格是否合理等。而上市公司中的国有股股权变现，由于产权清晰、定价有据、操作便利就相对容易一些。因此，应先行选择上市公司的国有股权进行划拨。对于已经上市的公司，不论境内上市还是境外上市，也不论是否完成股改，均将一定比例的国有股一次性划拨给全国社保基金。从长远看，即使全国社保基金最终也会出售变现划拨股份，但如果对划拨股份设置一定年限的禁售期，禁售期后每年通过二级市场出售的股份不超过一定的比例，这样可以锁定相当比例的股份。划拨后的国有股由国资委托管，股权收入归全国社保基金所有。

    （二）划拨比例的确定

    目前，国务院已批准成立划拨部分国有资产充实全国社保基金工作小组，但怎么划、划多少、划哪块还在具体探讨之中，这部分工作正受到国资委、财政部、证监会的积极推动。

    综合考虑国家公共政策的代际公平、城乡公平原则等各方面的因素，不管上市公司的质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例，一方面防止因厚此薄彼而产生的寻租现象，另一方面也可以减少全国社保基金理事会和国有企业的谈判成本。2001年推出的国有股减持是按照10%的比例“一刀切”，现在划拨也应该按一定比例统一划拨国有股股权给全国社保基金理事会，其余缺口的不足部分可以考虑其他方式来弥补。综合考虑养老保险基金缺口的不断扩大以及目前证券市场的实际情况，选择10%-15%的划拨比例是合适的。国有股股权划拨如同税收按固定比例征收一样，可以快速建立国家用于养老保险的战略储备资金，用于弥补数十年的养老保险欠账，在一定程度上保障劳动者的未来权益。

    （三）划拨方式与管理

    为了使国有股股权划拨更具有可操作性，应采取以下方法进行划拨与管理：

    1.对于国内首次上市的公司，如果有国有股，在上市时统一划拨其国有股股权的10%-15%给全国社保基金理事会或省级统筹基金。这部分股权在上市之初就明确属于中央和省级社保基金所有，性质是非流通的一般法人股。中央和省级社保基金虽然没有以现金出资，但和其他一般法人股一样享受同等待遇，在将来非流通股转流通股的过程中，同等条件下可以考虑优先转化为流通股。对企业海外发行上市的公司继续执行原来的10%现金减持办法不变。

    2.国内已经上市的股权属于中央政府所有的上市公司，统一划拨上市公司国有股股权的10%-15%给全国社会保障基金理事会。对于那些中央政府认为国有经济需要控制的行业和领域，统一划拨的股权可以为了保持国有控股的地位而长期持有，没有特殊情况一般不得转让、变现，而是通过持有股份的分红(包括现金分红和股票分红)来体现股东权益。而对于那些国有股可以不控股、甚至可以退出的竞争性行业和领域，统一划拨的股权可以在需要现金时通过拍卖、协议转让等方式变现，弥补社会保障基金的资金缺口。国有股股权的上述划拨，除了新股上市属于增量划拨外，后两种都属于存量划拨，不管上市公司质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例。

   为解决社保基金掌管大量股权却无法参与上市公司管理的现实问题，可以将划拨的国有股由国资委进行托管，并设置为优先股，即享有在普通股分红之前按规定股息率分红的权利，当企业解散时享有在普通股获得任何支付之前收回规定数额投资的优先权。

    （四）测算结果

    目前，国有资产拥有10万亿元规模，假定2006-2025年增长率平均为7.5%，2026年-2055年的增长率平均为5%来计算，到2055年，国有资产规模有望达到170万亿元。按照10-15%的划拨比例，到2055年，预计可以划拨17-25.5万亿国有资产来充实养老保险基金，剩下的4.4-12.9万亿元由财政补贴等其他方式来弥补。

    五、简要结论

    在我国的改革进程中，资本市场、国有企业改革与养老金体系完善必须综合起来加以考虑。

    1.养老保险基金的收支目前出现了巨大缺口，这个缺口可以在巨额隐性债务与养老保险基金当期收不抵支两个方面得以反映。

    2.未来我国养老保险基金的收支缺口很大，根据上面的测算，截止到2055年，缺口将达到29.9万亿元。同时，后股改时代划拨国有股充实养老保险基金也有其必要性和紧迫性。

    3.按照10%-15%的划拨比例，截止到2055年，预计可以划拨17-25.5万亿元国有资产充实养老保险基金，剩下的4.4-12.9万亿元由财政补贴等其他方式来弥补。

    4.划拨国有资产充实养老保险基金将产生重要作用：增强现有养老金体系的弹性，应对不利的外来冲击；统筹解决国有企业改制成本，有助于加快国有企业改革的进程；使养老保险基金成为国有企业的机构投资者，有助于完善国有企业治理结构；完善上市公司治理结构，促进我国资本市场健康快速发展。

    划拨国有股充实养老保险基金具有充分的理论依据和政策依据，应尽快启动国有资产划归养老保险基金的具体措施与实施方案。另外，除了划拨国有股充实养老保险基金外，还应该积极的拓展养老保险基金的其他筹资渠道，这样才能不断缩小我国城镇养老保险基金的缺口，实现经济与社会的良性循环与和谐发展。