南开大学周恩来政府管理学院
内容提要：目前，地方政府债务问题已成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘。地方政府债务的成因问题，许多学者已从不同的角度给出了解释，但这些解释都不足以说明地方政府债务产生的真正原因，地方政府债务产生与扩大的深层次原因在于中央政府与地方政府在改变双方间财权与事权分配现状时的“经济人”理性，地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求以及地方政府在效用最大化追求过程中的设租与寻租行为等。
关键词：地方政府债务 经济人 双重代理人 寻租
目前，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。严格来说，地方政府债务本身并不合法，因为我国现行的《预算法》规定，除国务院特批之外，地方政府不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中，从国家有关部门已公开的资料来看，地方政府负债是普遍的，而且债务是很沉重的。根据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元。地方政府债台高筑，致使党和政府的很多政策措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘。同时，一些地方政府由于没有偿还能力,甚至根本没有偿还意愿,给政府公信力带来极大的伤害。应该认识到,当政府对信用的盲目透支达到一定程度,有可能导致个别地方政府信用的破产,进而影响到整个社会的稳定。而政府行为往往对公众具有重要的引导作用,一旦政府视信用为儿戏,将使我们社会发展的成本成倍增加。因而,对地方政府债务的原因进行根源性分析，并提出相应的对策，这既是重塑政府公信力的需要,也是我们落实科学发展观和构建和谐社会的需要。
一、“原因”背后的原因
关于地方政府债务的形成“原因”，代表性的观点主要有：（1）各级政府之间财权事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重；（2）政府职能转变不到位，行政机构繁杂、人浮于事；（3）地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏；（4）财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资；（5）信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估；（6）行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化，一些地方政府领导为了在有限任期内显示“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。
笔者认为，上面所列出的“原因”其实并不是地方政府债务产生的根源性原因，而是某些真正原因的“结果”。主要理由在于，的确上述“原因”对地方政府债务的产生有着某种联系甚至直接性的联系，但如果仅停留在这一层面而不去探究是什么导致这些“原因”的产生，放弃对事物发生本源的追求，对“原因”的解释就会是乏力和不得要领的。而且如果遵循这些“原因”的解释去寻求解决之道的话，最终也不可能从根本上解决地方政府债务问题。因此，这种层面对原因的探究，只能算是原因探究过程中的一个阶段，而不能说是对原因解释的终结。
按照上述所给出的“原因”，譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题，事实上就是中央与地方关系的法制化问题。具体说来，市场经济下的公共财政要求，中央与地方的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。同时，设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。然而这些每一位明白人都清楚的道理，为什么在实践中，中央与地方并不去选择进行财权与事权的划分与以及制定相应的法律规范，这才是问题的根源。
另外，政府职能转变不到位、层级过多、机构臃肿、财政金融体制不健全、信息披露机制不完善、行政管理体制缺乏约束机制、地方政府领导干部行为短期化等等，简单一点看，这些都是政府的职能与体制设置不符合公共财政要求等方面问题外在形式的显现，或者只能说是地方政府债务产生的客观原因，但是这些毕竟都是人为选择的结果，那么人们为什么要选择这种结果，这才是地方政府债务产生的真正原因所在。
二、公共选择视角下财权与事权分配的“经济人”分析
1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的 54.9%。与此同时，省级政府集中的财力也从1994年的 16.8%提高到2000年的28.8%。然而近年来，一方面，地方政府尤其是基层政府的公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低增加开支的压力相对越大，一些重大改革措施（如出口退税改革）虽然在方向上是正确的，但在客观上却加大了地方政府的财政支出压力；与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足。
公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。可见政府并不一定只代表公共利益，从另一个角度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的层次之分。因此，中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。
由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用,而中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价,这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的公共价值判断时表现出不同的侧重点：（1）中央政府主要侧重于权力最大化。这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的，另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉此而得以实现。（2）地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化。这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。
因此,这种经济因素就极大地影响着政府的行为。我国长期处于计划经济体制之下，虽然财政上的分权是长期存在的，但我国财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样。后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模上以最低成本提供；而我国在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。
在这种背景下，我们再来看看中央政府和地方政府在对待规范两者之间财权与事权关系的态度。中央政府由于认为一旦将中央与地方的财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最大化的追求使得中央政府不愿将对地方经济方面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯政治的强大，最终形成对中央的权力挑战与威胁。这就决定了中央政府在对待规范中央与地方财权与事权的关系方面的态度是不太积极甚至是消极、冷淡的。
地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度又会怎么样呢？由于中央对地方行政长官任免的绝对控制权，“上有所好，下必甚焉”，地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。同时官员的任期制，使地方行政长官只要还有其他的手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不会关心与中央进行公平合理的财权与事权的分配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的财政支出扩张行为获得支持率往往还很高。同时，目前缺少对地方政府官员的约束机制，许多官员之所以热衷于通过各种途径进行政府举债,原因在于这些欠账都可以轻易留给下届官员,而自己不需要承担任何责任。而且,在现有的干部考核机制下,有些地方官员由于政绩突出（哪怕其政绩是由债务累积起来的）也往往有更多的提拔机会，结果是,这任官员一走了之,而债务留给了下任官员。因此，地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的关系方面的态度也是不太关心的，甚至往往仅仅是表面上会赞成。
三、委托代理视角下地方政府的“双重”身份
按照我国当前的干部任用制度，上级政府对地方政府行政长官的任免是具有决定性作用的，上级政府与官员自然就成了地方政府各级官员的委托人。理论上，地方政府官员又是辖区内人民的代表，接受人民委托执行公共事物的管理权，“事实上，地方政府官员为了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考虑辖区内居民，特别是企业的意愿”。因此，事实上形成了“上级政府→地方政府官员←辖区内的企业和居民”的双向委托代理关系，使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的“双重代理人”，这种“双重代理人”的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。这样，地方政府官员的“双重”身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。
在地方政府与上级政府的博弈中，虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但对预算支出状况、公共物品的的生产函数和成本函数及各种公共服务的需求趋势等方面，地方政府方面都有着更多的知识，与上级政府之间存在着信息不对称，因此，对于地方政府提出的预算请求，上级政府往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。在现实的政治体制下，决定了地方政府为了政治利益的需要，会有强烈的显示政绩的欲望。由于官员的效用是预算规模的增函数，自然官员就有扩大预算规模的内在激励。实践中他们就会极力扩大支出，甚至不惜举债，加上现行的预算体制的不完善，更给了他们扩张支出的机会，这样，在地方政府的主导下，地方政府债务的扩大也便有了内在的逻辑性。
更令人担心的是在我国实践中的这种“上级政府→地方政府官员”的委托代理链条中，对预算支出规模的扩大还有着一种内生的放大机制。
下面我们再分析一下这种放大机制的产生机理。如前面所述，下级官员有扩大预算规模的内在激励，当然上级官员也不例外。因此，地方政府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩“增光添彩”，只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的极限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默许的鼓励，下属自然对上级的这种态度心领神会，于是再进一步加大支出和举债规模。这样，在理性的驱使下各级政府与官员都会产生大量的投机与短视的支出扩张行为，预算支出规模的扩大通过一级又一级的下传，便产生一种强烈的放大作用，甚至会产生各级政府官员原来预想不到的后果，现实中地方政府债务问题的严重性已经给出了很好的证明。
我们再来看看“辖区内的企业和居民→地方政府”的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，同样由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因，地方纳税人和公共产品受益人，这两者作为理论上最有资格和能力对地方政府行为进行评价和监督的主体也无法对地方政府和官员进行有效的监督。造成这种结果除了前面所说的信息不对称原因外，另外至少还有两方面重要的原因。首先由于前面所提到的现实政治实践中能影响地方政府效用的关键因素是来自上级的评价，而不是辖区内的企业和居民，尽管区内的企业能给地方政府带来税收和就业机会，为地方政府创造政绩起了一定的作用，同时由于地区间的竞争，地方政府也面临着企业特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对地方官员的效用的影响毕竟还不是决定性的。官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共产品受益人的影响，作为理性经济人的地方官员自然不会太重视这些来自下边的声音。这样，作为委托人的纳税人对地方官员的监督便显得非常乏力甚至是缺位的。同时财政幻觉效应使当地居民对官员在追求预算最大化过程中的支出扩张与债务增长的抵触情绪大大降低，也使纳税人对地方政府的监督更缺乏动力，这更助长了地方行政长官扩大支出与举债的行为。
四、寻租视角下的公共支出扩张
由于上述原因使来自上级政府与辖区内的地方纳税人两方的委托人对代理人——地方官员的监督一方面缺乏积极性，另一方面确实存在客观困难，从而使监督变成为一种形式。这样，使得官员的行为不仅符合尼斯卡兰模型（一）：官员预算最大化，而且更多符合尼斯卡兰模型（二）：官员效用最大化。也就是说“官员不但追求预算最大化，也不会把预算全部用于公共物品的供给，而且还会把预算结余作为‘自由支配的预算’纳入自己的效用函数”。这样，地方官员便有直接干预公共经济活动甚至其他经济领域的积极性，寻租活动便不可避免地泛滥。正如Robert D.Tollison和Roger D.Congleton认为的那样：“寻租活动是与政府在经济中的活动范围大小直接联系在一起的，是与供给部门的相对规模直接相关的。”
现在我们来看看寻租与地方政府债务之间的联系。由于官员的效用最大化追求，使官员极力扩大公共支出以创造设租与寻租的机会，这成为导致预算支出特别是公共支出增加的最直接原因，这当然也是地方政府债务产生的重要原因。
地方政府官员在扩大预算支出规模，甚至不惜加大举债力度兴办各种工程，当然大多数工程还是有真实的公共需求，但同时肯定也有地方官员为显示政绩和寻求更多租金的因素在推动。因此，从这种意义上说，地方政府债务的增加和公共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租金的一种手段，而不是出于满足公共需要的目的。由于这种激励适用所有官员，使得现实中每届地方官员上台都有强烈的支出扩张需求，地方政府债务规模也随之扩张，两者的扩张呈现出明显的相关性与刚性特征，随之伴生的腐败自然也愈演愈烈。因此，在债务放大的效应作用下，“官员上台→支出扩张→债务增长→腐败蔓延”便呈现出明显的周期性和刚性增长的特征。
由于寻租的需要，使政府的公共支出出现主动“缺位”和“越位”的机会增加，造成真实的公共需求得不到满足。由于寻租给社会带来的福利净损失，又使得政府公共支出的效率低下。这样，客观存在的公共需求便无法得到满足或难以得到有效满足，又为下一任政府官员的预算支出扩张与债务增长制造了当然的机会和理由。
五、结论
综上所述可知，地方政府债务产生与扩大的深层次的内源性原因主要在于中央政府与地方政府对改变双方间财权与事权分配现状的“冷淡”，“经济人”理性导致双方都缺乏积极性；地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求；地方政府在效用最大化追求过程中的设租与寻租行为等。因此，透过地方政府债务形成“原因”的表象探寻到地方政府债务产生的真正原因，这一过程有助于我们加深对地方政府债务本质的认识，对于行之有效的解决地方政府债务问题，无疑也有着相当的实践指导意义。具体说来，笔者认为需要解决以下几方面的问题。
首先，规范和明晰中央与地方政府各自的财权与事权，必须实行宪政。在中央政府的财权与事权可以根据中央的需要而基本上不受约束（财政本身约束除外），中央政府完全掌控着地方行政权力的情况下，就会产生布坎南所说的情况：由于垄断了强制力，政府本质上是不受限制的。因此，对财权和事权分配的权利规范，按布坎南的说法，就不是“规则下的选择”而应该是“规则间的选择”，“只有制订出能限制中央政府滥用权力的‘元规则’，从宪政角度来限制和规范中央政府的权力，才有可能对终极性的权力划分采用一般化的契约主义标准。”。要深入研究社会主义市场经济条件下中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权划分，在充分深入研究的基础上，从宪法上明确各级政府之间的事权划分。
其次，明确地方政府官员与纳税人之间的委托代理关系路径，可以考虑使地方政府官员直接由辖区纳税人直接选举产生。使作为代理人的地方官员真正受委托人——辖区内纳税人的监督。同时也只有这样，才能较好地解决委托人与代理人之间的信息不对称，使地方的公共支出更能符合现实的公共需求；才能彻底改变地方官员不计后果地扩大债务，制造政绩的投机与短视行为。
最后，为了减少政府官员的寻租机会，在“规则下的选择”方面，还要切实转变政府职能，建立信息透明制度。在政府职能方面，将地方政府的职能从广泛的经济发展与经济建设的任务转换、收缩到有限的公共管理和公共服务职能上来，应该按照公共财政的要求，市场能做的，政府财政坚决不去做，市场做不到或做不好的，政府财政才去做，即使非要政府做的时候，也要尽可能引入市场竞争机制来提高效率；在信息透明方面，有必要建立规范的信息披露制度，通过法律法规明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露，不仅要对中央政府和当地人大进行披露，而且要向大众传媒和社会公众进行披露。凡不能真实披露有关信息的地方政府，或故意隐瞒重大信息者，应依法给予行政处罚，直至法律惩处。