财政部财政科学研究所
内容提要：全球化在推动世界经济发展的同时，也给世界带来了严峻的挑战，出现了很多单个主权国家无法解决的问题，在这个背景下，国家公共产品的概念逐步演进，全球公共产品的概念应运而生。本文通过对国家公共产品和全球公共产品的比较，认为全球公共产品不是国家公共产品的简单扩展，有其自身的特征。理论的演进对我国具有启示作用，那就是我国应更加重视增加全球公共产品的提供，充分考虑全球公共产品的趋势和特点，以此来推动全球化朝着均衡、普惠、共赢的方向发展，同时也为我国经济的发展创造一个良好的外部环境。
关键词：全球公共产品 理论 演进
自从50多年前保罗·萨缪尔森提出“公共产品”的概念以来，公共产品的概念已广为人知，成为公共经济学领域的一个基本概念和分析工具。其实，公共产品在人类社会早期就存在了，但其范围和形态是随着人类社会的发展而不断的发生变化。20世纪80年代以后，全球化的进程加快，对人类社会的经济、政治等发生了深刻的影响，主权国家内公共产品的受益范围开始向区域和全球扩展；同时一些问题和挑战也使得单个国家无法应对，整个世界日益被联结为一个整体。在这个背景下，公共产品也随着全球化的发展而发展，向前演进，“全球公共产品”的概念跃然而出。为了进行区分，本文将主权国家范围内的公共产品称之为国家公共产品，受益范围超过一个以上国家边界的公共产品而称之为全球公共产品。全球公共产品不是国家公共产品的范围的简单延伸，两者具有较多相似性，但前者在决策机制、产品形态、资金供应、代际性等方面的机制发生了较大变化，是公共产品在全球化背景下演进的结果，今后世界经济的发展也越来越需要全球公共产品的充足供应。
一、国家公共产品(主权国家内的公共产品)
早在300多年前，大卫·休莫就曾注意到:某些任务的完成对单个人来讲并无什么好处，但对于整个社会却是有好处的，因而只能通过集体行动来执行。这大概可以看成是对公共产品研究的起源。两个多世纪以来，亚当·斯密、李嘉图、马歇尔、帕累托、庇古、凯恩斯、林达尔等若干经济学者对这一问题从各个方面作了研究和探索，但是直到保罗·萨缪尔森在1954年和1955年相继发表了两篇关于公共产品的短文之后，理论界对“什么是公共产品”才有了共识。
(一)国家公共产品的内涵
一般认为，公共产品具有三个特征:一是效用的不可分割性。它由其提供主体向全社会成员统一提供，不会根据受益人数的多少而分成不同等份；二是具有非竞争性。即对于任一给定的公共产品产出水平，额外增加一个人消费该产品，不会引起产品成本的任何增加。例如，灯塔是典型的公共产品，当其建起后，增加过往船只并不会增加维持成本。三是公共产品在消费上具有非排他性。即只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费该种产品，从而任一消费者都可以免费消费公共产品。
但上述概念描述的是理论上的极端情况，即纯粹公共产品，与此相对的另一个极端是纯粹私人物品。大多数物品则处于这两者之间，可能只具有其中一个特征，或者竞争性和排他性的程度有所不同。只具有竞争性而不具有排他性的物品，称为非纯粹公共产品，例如公园里的健身器材，一个人使用的时候，另一个人就不能同时使用，但它们并不额外收费。相反，那些消费上具有非竞争性，但具有排他性的物品被称为“俱乐部产品”。例如，一般情况下，道路的使用是非排他的，不付费者也能够使用，但是有可能导致交通堵塞，即出现竞争性。为了避免这个问题，高速公路上设置收费站，只有那些缴费的人才能够通过，这就使不具有排他性的物品具有了排他性。
(二)国家公共产品的种类
1.纯粹的国家公共产品：同时满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准，如国防、外交、环境保护、基础研究、义务教育等纯公共产品。
2.准国家公共产品：是指那些只满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准之一，或只在一定程度上满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，如城市自来水、管道煤气、电力、电信、邮政、铁路、收费公路等公共设施。
3.俱乐部产品：它的特征是具有部分的竞争性，即在非拥挤的情况下对该产品或服务的消费是非竞争的，但是当消费者过于拥挤之后便出现了竞争性，同时，可以较为方便地将非付费者排除在外。如养老保险，电影院、医院、公共体育设施等。
二、全球公共产品
随着全球化的发展，各国经济开放程度大大提高，相互依赖性大大增强，同时很多问题或危机的迅速扩展使得单个国家或地区已无法应付，需要多国联合进行解决。这样在国家公共产品的基础上公共产品的范围扩大到了区域和全球，出现了全球公共产品的概念。公共产品的分析层次也从国家推广到了全球，开创了公共产品研究的新领域。
(一)全球公共产品的内涵
《Global Pulic Goods:International Cooperation in the 21st Century》一书给全球公共产品的定义是：一种产品如果它具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性，那么它事实上是公共产品。并且如果它能使所有国家、人民和各代人都受益就是全球公共产品。
从性质上来说，每种私人产品都具有成为公共产品的潜力，在一定的条件下可以通过某种技术和政策使其成为公共产品。同样国家公共产品也具有成为全球公共产品的潜力，在一定的条件下公共产品能够成为全球性的。例如，国家邮政系统已经被协调和联系起来形成一个全球邮政系统。因此如果一种产品能够使不止一个国家或集团受益，而又不歧视任何人群或某一代人，那么该产品便是全球公共产品。它具有以下特征：
1.公共性。公共性包括两层含义，一是自然公共性。如人类社会的早期，一切产品都是共享的，没有产权，无所谓私人产品；二是是由于技术和政策选择形成的公共性。如道路、灌溉系统和军队，以及像空气污染和金融危机这样的公共损害。无形公共产品更多的是来源于此种途径。
2.全球性。“全球性”除了地理这一维度外，还包括社会维度和时间维度。全球性就是公共性的范围的扩大的结果。现在许多全球公共产品曾经是世界范围内人们熟悉的地方性和国家性公共产品。全球性导致公共产品的决策范围全球化，单个主权国家已无法进行决定，这已超出了他们的权力范围，这些决策事务已上升为国际社会共同关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的事务。
3.需要进行国际共同管理。全球化使得单个国家或地区已无法应对“全球挑战”或“全球关注”，因此全球公共产品的提供需要多种权力主体进行共同协商，只有上升为需要多种权力主体进行管理的事务才具有公共性和全球性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就无法解决这些全球性的挑战和危机或者解决起来成本非常高。
(二)全球公共产品的主要种类
与国家公共产品一样，根据消费的非竞争性和受益的非排他性这两个标准，全球公共产品可分为：
1.纯粹的全球公共产品：同时满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准，如和平与安全/冲突、金融稳定/额外财政支持、经济稳定/防止全球经济衰退、设高效市场/提高无效市场、创造可持续发展的环境、传染病控制或消除/防止扩散。
2.准全球公共产品：是指那些只满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准之一，或只在一定程度上满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，如产品国际交通运输系统规范与标准、尊重人权与国家主权、多边贸易协定(如WTO)、语言的融合、生活方式及其他社会标准规则的协调。
3.俱乐部产品：它的特征是具有部分的竞争性，即在非拥挤的情况下对该产品或服务的消费是非竞争的，但是当消费者过于拥挤之后便出现了竞争性，同时，可以较为方便地将非付费者排除在外，如产品臭氧层保护、减少消耗臭氧物质释放量、大气净化、减少二氧化碳排放量、公海、基础教育与消除贫困。
三、全球公共产品是公共产品在全球化背景下的演进
全球公共产品是由国家公共产品演进而来的，是国家公共产品在全球化的背景下向前发展的结果，一方面两者具有较大程度的相似性，另一方面全球公共产品又是全球化背景下演进的结果，其决策机制、供应机制、产品种类等具有了新的特点，并且还会随着全球化的发展而不断变化。
(一)两者之间具有同一性
1.两者之间的本质属性相似。从全球公共产品的定义可以看出，它首先是国家公共产品，要具有非竞争性和非排他性。全球公共产品是由国家公共产品的受益范围向外扩展到多个国家和全球而形成的。因此从某种角度来说，它就是被视为全球化了的国家公共产品，或者是通过国家公共产品进行国际合作的结果。
2.两者的受益范围都存在层次性。根据受益范围的不同，国家公共产品可以分为集体公共产品、地方公共产品、全国层次上的公共产品。所谓集体公共产品就是由某个集团提供、受益范围为该集团成员的公共产品，例如一条胡同中的道路，其受益者只有该胡同的住户及与其有关系的亲戚、朋友等，这条道路的修建与维护就只能由该胡同的住户完成。地方公共产品是在国家内部的某个地区提供的公共产品，例如省、市、县等提供的公共产品，如社会保障、基础教育等就具有这种性质。国家层次上的公共产品，如国防，就是由国家提供的、全国人民受益的公共产品。
全球公共产品的收益范围也存在层次性，可分为国家间(至少两国以上)的公共产品、区域公共产品和全球公共产品。例如，对跨国家河流污染的治理，如果上游国家造成污染，那么下游国家必然是受害者，对这条河流的治理就是国家间的公共产品。再例如，欧盟取消进出口壁垒、人员自由流动就是一种地区公共产品。全球公共产品就是在世界、全球层次上提供的公共产品，各个国家都可以从中获益，如消除贫困的机制，可以使每个国家受益。
3.两者的种类和形态都具有变迁性。公共产品和私人产品之间的界限不是固定不变的，而是可以转换的。水资源的利用就是这样一个例子，在充裕的时候是公共产品，在短缺时政府可以通过某种措施使其变为私人产品。产品在公共产品和私人产品之间的转化主要取决于技术和预算约束两个因素。其供应可以采取多样化的形式，并非必须由国家提供，也可以由市场来提供，关键在与谁提供的效率高。尤其是全球公共产品，由于其决策超出了主权国家的范围，很多都不是由国家来提供的，而是由很多国际性组织来提供。
4.两者都具有非中性的特点。非中性是指公共产品不是对所有使用它的人是平等的，它可能使有的主体受益，有的主体受损，而且每个人受益或受损的程度也不尽相同。从国家公共产品层次来说，像“金融稳定”，虽然对所有人都有好处，但不同人从中得到的收益差别甚大。金融投资者相对于贫困农民来说，从金融稳定中得到的收益显然要高得多；相反，贫困农民可能更需要农产品补贴政策。从全球公共产品层次来说，全球化背景下由发达国家制定的很多经济贸易方面的规则，得到主要好处的还是发达国家，发展中国家受益较少，甚至有些贫穷国家反而受到了这些规则的损害。而且全球公共产品的非中性特点较之国家公共产品更为突出。
(二)两者具有差异性，后者是公共产品在全球化背景下演进的结果
1.两者的决策机制具有本质的不同。国家公共产品的决策主体由主权国家来承担，必要时，它也可以授权或委托其他组织进行，但主体还是国家。全球公共产品的决策机制超出了单个主权国家的范畴，因此需要相关主体的合作，其决策需要进行各方协调，因此其决策机制与国家公共产品的决策机制有显著的不同。全球公共产品决策主体的合法性应该来源于以主权国家为基础的管理权力的让渡，应该是以主权国家、世界公民或全球公民的民主选择为基础的共同选择，以确保各方的需求都得到充分考虑。但在决策主体的建立当中主权国家不是权力的唯一来源，在这当中需要国家间非政府组织及民间组织的积极参与，以弥补政府在提供全球公共产品的失灵。在世界各国的努力下，以主权国家为基础的多边体制的最高级会议和非正式会议已经成为全球公共产品提供的主要决策机制。非政府组织与民间组织也成为了重要的参与者。
2.供应机制不同。全球公共产品的最优供应与国家公共产品有所不同。国家公共产品的最优供应，只要满足“萨缪尔森条件”(Samuelson，1954)即可，即在社会再多提供一个该产品的成本与社会愿意为新提供的这个产品付出的金额相等时这种公共产品的供应是最优的。但全球公共产品经常是由多个行为主体联合提供的，他的提供需要公共投入，有时也有私人产品投入，而且是由不同国家来进行的。因此在供应时不但要考虑效率问题还应考虑到公平问题。假定在当前的世界上，私人产品的总产出处在一定水平。现在假设需要生产一种全球公共产品，而该产品的生产需要私人产品作为投入，如果穷国生产该产品比富国更有成本效率，从效率的角度来考虑就会让穷国进行生产。但穷国更多地提供该产品要求穷国减少它对私人产品的消费，而穷国的私人产品本身就比富国少，这会进一步既减少穷国人民的福利。在这种情况下，为了维持或改善穷国的福利，就必须进行国际收入转移。如果没有这种收入转移，就很难实现全球公共产品的有效和公平的供应。因此在决定全球公共产品的生产与供应时不能仅仅用成本效率原则来指导国际合作，还必须时刻考虑公平问题。
3.具有时间因素(代际因素)的差别。代际性是全球公共产品的一个基本特点。国家公共产品的供应没有考虑代际性。但是，当代人的所作所为将对下一代或以后几代人产生影响，当代人创造的有益的公共产品，能够对后代有利；而当代人造成的公害，则可能使以后数代人遭受伤害。例如，环境治理造福的不仅仅是当代人，还有后代人；而臭氧空洞如果不能及时治理，后代人则不得不遭受紫外线的伤害。全球公共产品是在当今各国相互依赖性、单个国家无法应对问题或危机的背景下出现的，而这些问题和危机不但影响当代人，而且影响未来若干代人，因此全球公共产品的供应必须要考虑代际问题。各国提出可持续发展战略本身就反映了对人类长期发展的考虑，不仅考虑当代人，还考虑以后数代人。
4.预算约束具有很大差异。国家公共产品受到的预算约束要小于全球公共产品。因为国家公共产品的财力主要来源于税收，因此资金保障能力较强。全球公共产品由于缺乏一个统一的部门提供资金，由于资金不足导致其供应不足。虽然有些方面资金供应充足，但大多数全球公共产品的资金供应是以官方发展援助的形式出现的，需要经过国内很多机构的审核，受到的限制因素较多，所需时间较长，这往往导致资金供应不足。因此为了保证全球公共产品生产与供应的资金，必须通过主权国家采取协调的公共财政政策进行统筹安排，以确保资金供应能得到保障。如通过政府机构预算为国际合作安排固定的开支；也可以建立国际合作的国家基金，这些基金可以放在外交部或国务院；还可以建立专门的国际账户，从而确保资金来源稳定可靠。
四、演进的全球公共产品理论对我国的启示
从公共产品的种类来看，国家公共产品更多是实物形态的产品，具有可见性，有着固定的机构和组织来承担其提供；而全球公共产品形态更多是制度和协调机制等无形产品，不可见，但这些无形产品发挥的功能和作用要远远大于有形公共产品。在全球化的大背景下，全球公共产品的概念和理论正在逐步深入世界各国政府决策层和普通百姓的意识里，我国作为一个发展中大国，正在大力建设现代化强国，中国的经济日益开放，正在与世界经济融为一体，因此全球公共产品不可避免正在对我国在世界上的崛起产生深远影响。理论来源于实践，但反过来又可以指导实践，公共产品理论的演进对我国能起到启示作用：
(一)我国应更加重视全球公共产品的提供
全球公共产品与国家公共产品相比较，以“物”的形态存在的很少，更多的体现为无形产品，主要是各种规则和机制。目前全球公共产品主要由发达国家主导的多边机构提供，具有很大的片面性，远不能适应全球化的发展。如国际货币基金组织、世界银行主要是按发达国家的机制设计的，不能完全适合发展中国家的实际。国际标准准则体系更多反映的是发达市场经济运行的一般规律，更多依据的是发达国家的现行制度基础，没有尊重不同国家不同发展阶段的特殊性。
中国作为发展中国家，在融入世界经济体系过程中，已成为现有全球公共产品的受害者。此外，世界性的新矛盾不断涌现，像自然灾害、环境污染、全球变暖、金融动荡等有全球影响的问题也越来越严重，迫切需要各国共同拿出办法有效应对，全球化的发展对全球公共产品的需求快速增长，这也为中国提供全球性、地区性的公共产品带来机遇。中国作为一个发展中大国，应当在力所能及的范围内以多边和双边方式积极参与全球和区域公共产品的提供，为促进中国对外开放、有效利用两个市场、两种资源发展经济创造良好的国际环境，为广大发展中国家争取应得利益，为建立世界新秩序做出贡献。
(二)我国应积极参与全球公共产品的资金供应
现有很多全球公共产品的缺乏是由于资金不足导致的。官方发展援助往往受到很多因素的限制，这大大影响了全球公共产品的充足供应。作为世界上有影响力的大国，同时由于近年来经济的快速发展，财政实力不断增强，中国有义务也已经具备实力参与全球公共产品的资金供应。在增加资金的过程中，不但由于全球公共产品的增加使我国受益，而且在提供资金供应的过程中，也有利于扩大我国对全球公共产品供应的影响力。今后我国可以通过预算为国际合作安排固定的开支；也可以建立国际合作的国家基金，或者增加在各种国际机构和合作基金中的份额。如全球环境基金(GEF)，中国作为捐款国可以增加对GEF的捐款，使其在全球环境保护和可持续发展方面发挥更大的作用。2006年9月18日晚，国际货币基金组织(IMF)184个成员投票通过了增加中国的投票权，使得中国在IMF中所占的基金份额从2.98%提升至3.72%。这些措施都表明我国正在积极参与全球公共产品的资金供应，增加自己在全球公共产品供应方面的影响力。
(三)我国应加强对现有全球公共产品的研究
由于全球公共产品的非中性特点较之国家公共产品更为突出。我国作为发展中国家，由于较少参与现有很多重要全球公共产品的决策与供应，因此还没有充分享受到全球公共产品的好处。21世纪头20年是我国发展经济的重要机遇期，而现有的许多经济和贸易方面的重要全球公共产品都是由发达国家制定的，得到主要好处的也是发达国家，我国从中获得的受益程度跟我国在世界经济当中的地位还不相称。今后我国应加强这方面的研究，为我国今后参与全球公共产品的提供的方向和着力点指明方向，使我国经济能够分享到全球化的好处，融入到全球化的发展当中去。