山东财政学院

    内容提要：经济高速发展的同时，公共产品供给的差异性在我国表现的越来越突出。这不仅影响了国民的福利水平的提高，也逐渐成为我国改革继续推进的“瓶颈”。导致公共产品供给差异性的原因是多方面的，有的是社会主义公平观框架内的差异，有的则是违背公平原则的。本文在对社会主义公平观介绍的基础上，对造成公共产品差异的原因进行了解析，以界定其合理性，为政府决策提供一定的理论依据。

    关键词：社会主义市场经济公平观  公共产品供给  差异性

    随着以提高经济效率为主题的改革开放的逐步推进，我国经济发展获得巨大成就的同时，也带来诸多的社会问题。公共产品供给的差异性就是这种“效率优先”发展原则下形成的现实结果。对社会主义公平观进行深入的思考，重新认识公平与效率的关系，并以此为依据，对造成我国公共产品供给差异性的原因进行界定，为公共产品公平供给做出理论论证，已十分必要。

    一、社会主义市场经济公平观

    公平是一个比较宽泛的概念，政治、法律、经济等领域均对公平有所论述，我们这里只对社会主义市场经济公平观作以分析。

    (一)机会均等是社会主义市场经济公平观的首要原则

    与市场经济相适应的公平概念是“机会均等”，这是公平的底线。在这种观念下，市场竞争、优胜劣汰、按生产要素的贡献进行分配被认为是公平的，是社会公平观的基本内容。它基本上承认一切知识、能力、冒险精神、所有权、资本积累、“运气”之类因素所造成的差异。它否认一切特权，认为官商勾结、以权谋私、歧视性的市场准入、区别对待的政策、各种形式的垄断和市场操纵行为是不公平的，是违反了公平交易原则的。以“机会均等”为主要内容的公平观本质上是一个“效率概念”，这是因为它涉及的是各种生产要素能否在平等的机会下得到充分有效的利用，是否能在市场中优胜劣汰，而不涉及收入分配问题。因此，在市场经济条件下，首先要消除的是机会不公平，或者是由机会不公平导致的收入不平等，至于在机会均等的基础上产生的收入不平等，那是次要的。

    (二)机会均等条件下的收入不平等

    在机会均等的条件下，导致收入的不平等的主要原因是历史禀赋和后天因素。

    1.历史禀赋。在机会均等的前提下，一些人、组织、地区或国家由于历史禀赋的不同，会造成事实的不平等。这就是说，机会均等的前提是不同的，即起点不公平。主要表现有：由于资本积累的作用，有些人可以凭借祖上的遗产，不用参加生产经营活动就能够获取巨大财富，使贫富差距越来越大；由于在工业社会地理位置和运输成本的作用比农业社会中加大，人们历史上所处的区域不同，在新的发展阶段上的竞争条件也会大不相同，从而造成了结果的不公平；对于个人来讲，历史禀赋的差异造成的最严重情况是受教育水平的差距，从而导致不同的人群在文化素质、创新能力上的差异，使一部分人在社会竞争中处于劣势地位，长期成为“机会均等”背景下的社会底层。

    2.后天因素。后天因素的影响是指尽管历史禀赋无差异，但由于不同的个人在经营决策、市场机遇等方面存在不同，将会导致有的人经营失败，甚至倾家荡产，而有的人则会成绩斐然，蒸蒸日上。在一定意义上，我们不应该对现实因素造成的差异进行过多的指责或校正，否则它就否定机会均等本身。但我们又不能对此置若罔闻，要保证收入差距不至于过大，并鼓励人们竞争以提高效率。这就要求我们对失败者做出“事先的安排”，使他不至于全盘皆输。

    (三)超越机会均等的社会公平观：一个社会能容忍的限度

    既然机会均等是市场经济公平观的基本内容，如果机会不均等那就是最大的不公。而在机会均等的条件下，由于历史禀赋和后天因素的影响，又会导致收入的不平等。可见，一些不平等是客观上存在的。事实上，任何社会对收入的差距都有一个容忍限度，我们只要把收入的差距控制在这个限度以内，对整个社会来讲就是有效率的，就可以说是公平的。这就要求我们事先做好一定的制度安排，如通过工资制度、税收、社会保障等的调节，使社会公平状态处于可容忍的限度内。假定这种可容忍的限度用“最低收入标准”y来衡量，与这个y值的高低相关的两个因素是“社会不满”和“养懒人”。如果这个标准定的太低，即y值很小，离贫困状态越近，社会上贫困人口就越多，社会就会越不稳定，社会不满的程度就高；相反，如果y值太高，不满的程度会较小，但会使人们努力工作的动力不足，起到“养懒人”的作用。这两种情况都是对效率的一种损害。社会主义公平状态就是对“社会不满”和“养懒人”两个因素进行权衡，找到合适的y值，使社会在高效的状态下运转。

    二、社会主义市场经济公平观对公共产品供给差异原因的解析

    在公共产品供给的公平性上，社会主义市场经济公平观也是有解释力的。在完善的分权财政体制下，各级政府可以看作是公共产品的生产主体，类似于私人产品生产的厂商。对于不同的地方政府也存在“历史禀赋”的差异和“后天因素”影响的问题，长期发展的结果必然是财政收入的差异和公共产品供给的不公平。不同的是，生产私人产品的厂商的动力来源于对利润的追求，其目标是利润最大化；而生产公共产品的地方政府的动力来源于政绩的考核，其目标是权力的最大化。按照社会主义公平观“机会均等”优先的原则，有一定的差异是可以允许的，是效率提高的表现和结果。但政府绝对不能放任这个差异无限度的扩大，应尽最大努力把这种差异限制在一定的限度之内，对过于严重的不公平状态进行调整和平抑，以至于不会引起太大的社会矛盾而影响社会安全。在这个框架下，对我国公共产品供给差异的原因进行分析。

    (一)违背“机会均等”原则造成的差异

    社会主义市场经济公平观的首要原则是“机会均等”，它不承认一切特权和政策歧视造成的差异。而在我国的公共产品供给上，由于历史和现实发展策略选择、财政体制存在缺陷等原因，形成了违背“机会均等”原则的歧视性政策或体制，这已成为公共产品供给差异的主要原因。

    1.“二元”城乡公共产品供给模式。在20世纪50年代逐步形成的二元经济社会结构，把中国社会截然分割为城乡对立的两极。在城乡发展上长期执行“以农补工”、“重城轻乡”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，与之相对应的是城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。在城市，一切公共产品和公共设施以及政府管理机构的建设经费和开支，均由国家承担，城市公共产品无论在数量上还是质量上都优于农村；而在农村，公共产品和公共设施则成为了政府遗忘的角落，不仅公共产品数量少、质量差，政府还硬性规定由农民以上缴“提留”、“统筹”和负担义务工、积累工等形式自我承担、自我供给。

    2.非均衡区域发展战略。党的十一届三中全会以来，我国各项改革开放措施的出台基本上都采取了由沿海向内地逐步展开的梯度推进方式，在投资、财税、信贷、外资外贸、价格等方面给东部沿海地区很大政策倾斜，使它们成为改革开放的前沿地带。这种推进方式给东部沿海地区带来明显的先发优势，抑制了内陆地区的发展积极性。这种非均衡发展战略虽不直接影响区域间公共产品的供给水平，但其造成了区域经济的发展差异，并最终决定了不同地区的财政支付能力和公共产品的提供能力，是造成公共产品差异性的最基本的经济原因。

    3. 不完善的分税制财政体制。按照财政联邦主义原则，公共产品公平而高效供给的一个前提是财政分权体制必须较为完善。如果中央和地方政府都被看成公共产品的供给主体，按照社会主义市场经济公平理论，中央政府和地方各级政府在既有的分权体制下，其承担的公共产品供给责任，即“事权”，和其拥有的财政资源的支付权力，即“财权”，应该是相对应的。有“事权”而无“财权”，或者有“财权”而不承担相应的公共产品供给责任，都不符合“机会均等”原则，可以认为是“制度歧视”或“体制歧视”。而这种“制度歧视”或“体制歧视”在我国的分税制体制中，则有充分的体现。主要表现在：中央与地方财权与事权的不对等性，事权逐级下移，财权层层上划。一方面中央通过主体税种税收上划，集中了大量的财力，地方政府则财力严重不足。另一方面，中央在很多事权方面存在缺位，并且经常利用自己的政治权威把一些自身的责任下放给地方。在这种情况下，我国的以税收返还为主的转移支付制度，又不能打破既定利益格局，使“穷者欲穷，富者欲富”，无法起到应有的均衡作用，最终造成了公共产品供给的差异。

    (二)“历史禀赋”和“后天因素”造成的差异

    由于历史上经济发展水平、往届政府对公共产品供给重视程度以及地理环境和条件的差异等，不同地区公共产品供给水平的起点是不同的。这种差异可称为“历史禀赋”造成的差异。对于这种差异，我们需要正视它的存在，并在发展过程中进行适度的调节和平衡。如同私人市场一样，尽管在“历史禀赋”相同和“机会均等”的前提下，由于“后天因素”影响，不同地区公共产品供给水平也不会完全相同。这里的“后天因素”主要是指各地政府在经济发展中努力程度、政府官员的领导水平和决策能力、政府决策人员对提供公共产品的认可度、积极性以及由于民间和外界投资主体对公共产品的投资等。由于“后天因素”形成的公共产品供给差异是符合效率原则的，为了充分调动地方政府的主动性、积极性和创造性，在不违背“机会均等”的原则下，我们对此应该认可，并进行适当的鼓励。

    (三)公共产品供给决策机制缺陷造成的差异

    虽然社会主义市场经济公平观对私人产品市场和公共产品的供给均具有解释力，但二者毕竟还是有区别的。私人产品供给主体是厂商，而公共产品的供给主体主要是政府。厂商的特性完全符合“经济人”的假设，它追求的是利润最大化。厂商生产产品决策的依据是消费者的需求偏好和商品市场价格，根据市场信息来决定生产商品的种类和数量，这就是经济学中所讲的“货币投票”。而生产公共产品的政府如果真的符合古典经济学的“政治人”假设，即政府机构和政府官员完全是“大公无私”的，公共产品的生产决策以满足选民和社会公众的需求为依据，那么也就不存在决策过程产生公共产品供给差异的问题了。但按照公共选择理论，政府官员也具有“经济人”特性，他们追求的是自身利益最大化而不是公共利益最大化。为了自身的利益，他们往往操纵选民“政治投票”的过程和结果，使决策背离选民的意愿。我国公共产品的供给决策机制就存在这种缺陷，主要表现为政府官员的政绩考核及升迁来源于上级的考核结果而不是选民的选举结果，处于社会底层的农民缺乏充分表达自己意愿的合理渠道。因此，公共产品供给数量和结构的最终结果反映的是上级政府的意志而不是选民的意愿，造成了公共产品的结构性短缺，形成了供给的结构性差异。

    三、公共产品供给差异容忍限度的超越：以城乡医疗卫生差异为例

    对于公共产品供给的差异，根据社会主义市场经济公平理论，政府的主要责任是通过一定的制度安排和政策实施，尽量缩小差异的幅度，把这种差异限制在社会所能容忍的限度以内，以保持社会稳定和安全。至于这个容忍限度到底有多大，则会因不同国家、地区而不同。因为这个容忍限度与不同的社会意识形态、历史传统、国民素质、文化教育水平、宗教信仰等多种因素有关，对于经济发展来讲，它可以看作外生变量。尽管如此，这种差异的大小及社会所能容忍的限度还是可以通过一定的经济和社会指标反映出来的。下面我们以城乡医疗卫生差异为例，对我国的公共产品供给的差异程度加以分析。

    (一)城乡医疗保障制度的差异

    农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体系以外。我国当前的医疗保障制度改革最大的特点就在于它不是全民医保，而只是城镇职工的医疗保险改革。而农村合作医疗制度虽然曾在农村被广泛实践过，但几经周折，最终由于各种原因而解体。新型农村合作医疗试点自2003年启动至2005年9月，全国已有21%的县(市、区)顺利推进，参保农民1.63亿人。但是试点过程中，也暴露出了筹资机制不健全、制度设计不够合理等问题，使得该保障制度受益面窄，补助标准过低，甚至一些最需社会保障的人群，如五保户、特困户等，由于无钱缴纳医保费而被排斥在医保范围之外。

表1：2003年调查地区居民医疗保障制度构成(%)

资料来源：2005年《中国卫生统计年鉴》

    从表1中可以看出，我国医疗保障制度建设整体落后，保障覆盖面低，全国有70.3%的居民处于无医疗保险的状态。在较低的医疗保险水平下，我国医疗保险又表现出较大的城乡不公平。城市城镇基本医疗保险构成为30.4%，该指标在农村只为1.5%；而无医疗保险的农村为79%，城市则为44.8%。主要针对农村构建的合作医疗制度，在农村医疗保障制度构成中也只占9.5%。大病医疗保险、公费医疗、劳保医疗比重较低，三者合计只有3.1%,而且多集中于城市。在城市之间，大、中、小城市的医疗保障制度也表现出较大差异，大、中、小城市无医疗保险构成分别为35.8%、41.2%、55.0%。

    (二)城乡医疗卫生资源占有差异

    我国医疗卫生资源配置验证了麦肯锡方法的80/20原则，即20%的城市人口占用了80%的医疗资源和设施，80%的农村人口只占用了20%的医疗资源和设施。1991年—2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，占政府卫生总预算支出的15.9%。同期，我国政府卫生预算支出增加了506.27亿元，而用于农村的卫生支出只增加了63.08亿元，仅占卫生支出增加总额的12.5%。

表2：1999年—2004年城乡卫生资源对比表

资料来源：根据2005年《中国卫生统计年鉴》整理

    卫生经费支出的差异必然导致卫生资源占有的差异。从表2中可看出，市县每千人口卫生技术人员数和每千人口床位数都大于农村的相应指标。六年间，市县每千人口卫生技术人员数从1999的年农村每千人口卫生技术人员数的2.51倍增至2004年3.46倍，而市县每千人口床位数为农村的倍数从1999年的2.98倍增至2004年的3.16倍。这仅仅是数量上的比较，在医疗设施的先进程度和医务人员的学历层次上，城乡差异更大。2002年统计资料显示，乡镇卫生院卫生人员中初、高中或中专学历占81.5%，大专学历占16.9%，大学本科学历占1.6%，基本没有硕士、博士学历。

    (三)城乡之间的健康差异

    由于城乡之间医疗保障制度供给不均衡，城乡居民占有卫生医疗资源的差异，造成了城乡居民的健康不平等。我国农村婴儿死亡率明显高于城市婴儿死亡率。农村婴儿死亡率曾一度高达千分之四十以上，至2003年该项指标仍保持在千分之三十左右，而城市的婴儿死亡率则一直保持在千分之十至千分之十五之间，远低于农村的该指标值。虽然该指标在城乡都存在下降的趋势，但城乡之间仍保持较大的差距。这是我国在公共卫生制度、公共卫生资源分配方式、医疗保障建设等方面实行城乡二元化的结果，充分反映了我国城乡之间医疗不公平的现状。

    由此看出，我国城乡医疗卫生无论在医疗保障制度上，还是在医疗卫生资源分布状况上，都存在很大差异。这种差异在城乡居民的健康水平上得到了最终的反映。事实上，改革开放以来，我国农村的医疗状况每况愈下，农民“因病致贫”、“因病返贫”的现象十分普遍，“大病等，小病拖”已成为农民对待疾病的无奈选择。城乡医疗的差异表现已十分突出，足以达到社会公众所能容忍的限度。因此，政府必须尽快采取措施对其进行调整和均衡。

    四、简要结论

    社会主义市场经济公平观是对经济行为和经济现象公平性的评价方法和标准。它不仅可以解释私人产品的市场行为的公平性，对公共产品供给的差异性也具有一定的解释力。根据社会主义市场经济公平观判断，由于“二元化”城乡公共产品供给模式、非均衡区域发展战略以及分税制改革的不完善等因素造成的我国公共产品供给差异，是不符合公平性原则的，将是我国今后改革的重点。由于“历史禀赋”和“后天因素”形成的公共产品供给差异，符合“机会均等”原则，是社会主义市场经济公平观框架内的差异，我们应该认可。另外，还存在由于公共产品自身特殊决策机制缺陷形成的公共产品结构性供给差异，这也需要在今后的改革中加以完善。总之，无论什么原因造成的差异，政府都有责任把它限制在社会所能容忍的限度以内，在保持较高社会效率的同时，保证社会的稳定和安全。根据我国城乡医疗卫生供给差异的分析可知，我国公共产品供给的差异性已接近社会所能容忍限度的边缘。事实上，在其他许多公共产品供给均存在着同样的情况，政府进行必要的调整已势在必行。